對省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理制度下監(jiān)測能力保障的思考

樊孝俊++徐義邦++趙倩++張吳

摘要：指出了省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。對省以下環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理改革中存在的問題進(jìn)行了分析和思考，并就垂直管理下如何加強(qiáng)省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力建設(shè)提出了建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)測機(jī)構(gòu)；垂直管理；監(jiān)測能力；思考

中圖分類號：X830.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2017）16009302

1基本情況

十八屆五中全會(huì)公報(bào)指出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”[1]。這為環(huán)境監(jiān)測體系未來機(jī)制發(fā)展指明了方向。省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)性、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測體系最重要的組成部分。在即將垂直管理的大背景下，省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)亟需提升自身的監(jiān)測能力，以更好的回應(yīng)大眾對環(huán)保問題的期盼。

河北省、江蘇省、上海市、陜西省、貴州省、遼寧省等作為全國環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革的首批試點(diǎn)省份[2]，其中，河北省監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省環(huán)境監(jiān)測中心和11個(gè)設(shè)區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心也在各駐地正式掛牌運(yùn)行[3]。11個(gè)設(shè)區(qū)市派駐的市級環(huán)境監(jiān)測中心還在組建中，上收了負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的人員。其他監(jiān)測力量將充實(shí)到市縣執(zhí)法隊(duì)伍中，主要從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、污染源監(jiān)測和突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法的有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)。其他省份的環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革工作正在推進(jìn)中，但是各省份在監(jiān)測職能、機(jī)構(gòu)上收范圍和經(jīng)費(fèi)保障等方面存在不同的做法。

2存在的問題

2.1監(jiān)測職能的問題

省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)普遍存在職能交叉，責(zé)任混亂的問題。盡管《環(huán)境保護(hù)法》明確了地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但只是從宏觀的概念上作出了規(guī)定，實(shí)際上各地具體要求不一，一些地方的省以下環(huán)境監(jiān)測站與當(dāng)?shù)剞r(nóng)林水利等部門存在著業(yè)務(wù)交叉重復(fù)、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。這就是環(huán)境監(jiān)測體制改革中遇到的具體問題。對于環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理工作來講，監(jiān)測職能的明確是衡量監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂管有效性的重要前提。監(jiān)測工作由哪一級監(jiān)測部門來完成沒有一個(gè)明確的劃分，如果各地不統(tǒng)一職責(zé)，勢必造成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作推進(jìn)難、能力建設(shè)保障難等問題。

2.2“全面上收”與“部分上收”的問題

無論是全面上收還是部分上收，監(jiān)測機(jī)構(gòu)的體制改革應(yīng)該是建立在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的，而不應(yīng)該出現(xiàn)各地自成一體的局面，不利于將來全國監(jiān)測機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)和能力的提升。若部分上收，從隊(duì)伍的完整性和穩(wěn)定性、監(jiān)測設(shè)備的分配、機(jī)構(gòu)的重組、監(jiān)測工作的過渡等各方面來看，是不利于垂管工作的順利推進(jìn)的。監(jiān)測機(jī)構(gòu)重組后，有一部分人的工作能力不強(qiáng)，監(jiān)測技術(shù)停滯不前，離退休尚早，達(dá)不到垂直管理工作的質(zhì)量要求，甚至?xí)ΡO(jiān)測隊(duì)伍產(chǎn)生負(fù)面的影響。工作人員的思維方式、做事風(fēng)格、技術(shù)能力都需要磨合，隊(duì)伍的整合與能力建設(shè)預(yù)計(jì)可能需要很長時(shí)間。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，將會(huì)成為一個(gè)社會(huì)問題。更為重要的是一個(gè)監(jiān)測技術(shù)人員不是經(jīng)過短時(shí)間就可以勝任工作的，需要經(jīng)過3～5年的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和實(shí)踐才能真正成為一名合格的技術(shù)人員，監(jiān)測機(jī)構(gòu)管理人員甚至需要5～10年的時(shí)間去成長，更何況一個(gè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的重組，這些都不是一朝一夕所能完成的；同時(shí)，再建設(shè)會(huì)成為監(jiān)測機(jī)構(gòu)需要面臨的首要問題，這樣的重復(fù)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致國有資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)部分上收，從長遠(yuǎn)來看，不僅會(huì)打破現(xiàn)有較為完整的監(jiān)測體系，而且會(huì)對監(jiān)測能力維持和提升造成相當(dāng)負(fù)面的影響。從現(xiàn)有試點(diǎn)“半收”城市來看，監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力并沒有得到改善，而且還有削弱的跡象。

2.3監(jiān)測經(jīng)費(fèi)保障問題

省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)普遍缺乏資金，硬件設(shè)施是短板。環(huán)境監(jiān)測由于其內(nèi)在屬性的特點(diǎn)，對監(jiān)測儀器的要求較高，而省以下環(huán)境監(jiān)測站由于資金缺乏，儀器硬件方面普遍更新較慢，自動(dòng)化程度不高，監(jiān)測能力普遍較弱。其次，全國監(jiān)測機(jī)構(gòu)已經(jīng)停止檢測收費(fèi)，之前職工的福利待遇經(jīng)費(fèi)大部分都是靠檢測收費(fèi)來保障，實(shí)行垂改后，經(jīng)費(fèi)保障是要重點(diǎn)考慮的問題。一旦職工收入下降幅度過大，監(jiān)測機(jī)構(gòu)將面臨大量優(yōu)秀管理人員、技術(shù)人員的流失，一些監(jiān)測工作會(huì)陷入尷尬的局面。

3對垂直管理下如何加強(qiáng)省以下監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的建議

（1）從廣義上來講，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測應(yīng)該是涵蓋環(huán)境全要素、全對象，污染源、環(huán)境事件應(yīng)急等不能單獨(dú)作為一個(gè)要素或?qū)ο筮M(jìn)行監(jiān)管。針對各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)職能問題，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測垂管之前，環(huán)保部應(yīng)出臺(tái)監(jiān)測部門的職能劃分細(xì)則，統(tǒng)一監(jiān)測工作要求和能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將全部需要考核市、縣（區(qū)）環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作全部納入上收的監(jiān)測機(jī)構(gòu)職責(zé)里；市、縣（區(qū)）政府通過向第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行自我了解和舉證。因此，要緊緊圍繞職能這一主線，監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂管工作才能順利開展，有效落地。

（2）對監(jiān)測機(jī)構(gòu)的垂管，不能等同于一般的行政機(jī)構(gòu)的垂管，監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂管的目的也不僅是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的分離，而應(yīng)是強(qiáng)化其在環(huán)境執(zhí)法過程中的重要性，完善和提升其監(jiān)測能力。

長期以來，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)是環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位，單位的編制受控于環(huán)保局。往往出現(xiàn)大量有編制人員被主管部門借用，真正從事環(huán)境監(jiān)測工作有編制的人數(shù)不夠，同時(shí)招聘大量的合同制員工，使得人才隊(duì)伍流動(dòng)性較大，處于長期不穩(wěn)定狀況。實(shí)行“全收”，環(huán)境監(jiān)測站的財(cái)政由省級財(cái)政予以提供保障，單位的編制也會(huì)得到保障，有利于建立一支專業(yè)人才相對穩(wěn)定、層次結(jié)構(gòu)合理的隊(duì)伍。因此，監(jiān)測機(jī)構(gòu)“全收”是一個(gè)可行的方案，而且應(yīng)該成為全國統(tǒng)一的要求，“全收”可以解決上述問題，各地政府可以按照監(jiān)測機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的擴(kuò)大，根據(jù)地域環(huán)境特征和污染重點(diǎn)，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化硬件建設(shè)，這樣才能有效地推進(jìn)監(jiān)測機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保其能力得到維持和提升。同時(shí)，對現(xiàn)有監(jiān)測技術(shù)人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)行異地交流和輪訓(xùn)輪崗，避免“新瓶裝老酒”“新臺(tái)唱舊戲”，逐步提高他們的技術(shù)水平。endprint

（3）在垂改前，政府的財(cái)政部門應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃，明確監(jiān)測經(jīng)費(fèi)保障制度，合理調(diào)整監(jiān)測機(jī)構(gòu)人員薪酬；監(jiān)測機(jī)構(gòu)主管部門要制定明確的人才引進(jìn)、獎(jiǎng)勵(lì)分配、能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障等制度，確保監(jiān)測隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展，逐步提升監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力。

4結(jié)語

對于監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂管來講，在解決上述問題的前提下，只有充分保證監(jiān)測機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理體系持續(xù)有序運(yùn)行，才能增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)境監(jiān)測隊(duì)伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]

新華社北京月日電.中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)[J].交通財(cái)會(huì)，2015（11）：45.

[2] 河北省省委辦公廳，省政府辦公廳.河北省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案[R].石家莊：中共河北省委辦公室，2016.

[3]張妍.提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)技師的對策分析[J].綠色科技，2016（6）：78～79.

[4]鄧天英，謝紅玉.關(guān)于實(shí)施第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)管理和總量控制的思考：以重慶市為例[J].綠色科技，2017（8）：116～117，120.

Thoughts on the Guarantee about Monitoring Ability of the Monitoring Institutions that Below the Province under the Vertical Management System

Fan Xiaojun， Xu Yibang， Zhao Qian， Zhang Wu

（Nanchang Environmental Monitoring Station， Nanchang， Jiangxi 330038， China）

Abstract： It is pointed out that the detection mechanism that below the province is as the forefront of the environmental monitoring system and sentry， providing basic raw data for the environmental management and decision-making. It is alsothe most important part in environmental testing system.

This paper analyzedthe problems existing in the vertical management reform of the environmental monitoring institutions that below the province. It put forward some suggestions on how to strengthen the capacity construction of the monitoring institutions under the vertical management.

Key words： monitoring institutions； vertical management； monitoring ability； thoughtsendprint