新北京：從晚清經驗看京津冀一體化

馬勇

[關鍵詞]京津冀，一體化，新北京，近代中國

早些天，《歷史教學》編輯部和我聯系，希望我從一個歷史學者的視角談談國家現在提出的京津冀一體化，剖析下歷史上有什么可資借鑒的經驗。其實很多年來，自從開始做歷史研究以來，我基本沒有寫過和現實有關的題目，因為我的專業畢竟是歷史，而不是現實。

這一次我欣然接受了《歷史教學》編輯部的建議，主要是因為這件事與我們的生活密切相關，也與我個人的關切相近。幾年前，在自媒體最發達的時候，北京、華北發展面臨很多困難，比如環境問題、房價問題、人口問題、外地打工者小孩在北京就讀問題、城市管理問題等，也曾引起我的關注，我也在自己的微博上發表過一些看法，比如我很早就提出北京的可能思路，要么“北京遷出首都”，要么“首都遷出北京”。現在的北京將首都功能與一個地區發展功能合一，肯定不能走遠，是一個遲早都要解決的問題。再后來，我也在微博上提出“新北京”的概念，主張重回歷史上大直隸、小順天府、小天津的格局，統籌協調現在的京津冀，將京津冀視為一體，而不是京津冀“三體”一體化。今天，我就想利用這個機會，詳細說說我的思路，大致想講三個問題：一、北京及天津、河北的困境；二、晚清經驗；三、新北京（新北/新京）構想。不對的地方，請各位批評。

一、北京及天津、河北困境

我1986年畢業到北京工作，至今已30多年，眼看著北京從一個幽靜、文雅、高貴的古城向現在雜亂無章的高樓大廈發展，尤其是亞運會，特別是奧運會申辦成功以來這些年，北京從一個舒適、文明，最具文化氣息、最適宜居住的大都市，變成了一個商業、工業，甚至無所不包的城市。不論城市外觀，還是城市的內在精神，都與30年前完全不一樣了。20世紀八九十年代，人們可以在晚飯后騎上自行車從東單到西單，聽一場音樂會，或者到北京人民藝術劇院看一場話劇，那時“外省人”對北京的認知是，北京擁有其他城市不可能有的氣勢、優雅、休閑，特別是內在的文化，甚至包括老北京的生活樣態，市中心區域無處不在的“兒化音”。那時北京的文化生活，是國內任何一個省會城市都很難擁有的。我見證了老北京最后的余暉。

現在的北京已經不太適合人們居住，甚至不適宜商業公司、文化事業單位在這里發展，因為城市無節制的擴大，讓城市的運行成本，讓上班族、讀書族，一切需要每天外出活動的人無端浪費了許多寶貴的時間，而且公共交通的擁擠，讓人們在那里缺乏起碼的尊嚴，更不要說舒適了。偶爾我也會在交通高峰利用公共交通工具去參加會議，看到地鐵里根本不認識的男男女女人貼人地擠在一起，我就在想，底層社會如此不易，政府到底會采取什么措施解決呢？

因為職業習慣，面對這些現實中的困境，我不由自主想到人類歷史經驗，人類歷史上是如何面對這些問題，如何解決這些困難的。我們知道，人類很早就明白一個簡單的道理，“逐水草而居”，一個幾千萬人的大都市，如果沒有足夠的資源，或者如果不能很容易地獲取資源，那么就應該遷徙，向資源豐富的地方轉移。多年來，實際上自近代以來，國都位置一直成為政治精英、知識精英的關切，兩次鴉片戰爭以及后來的甲午之戰、庚子之役，都可從國都設在北京這個細節看到某些問題。也就是說，進入近代，北京已經失去控御北方、東北的意義，反而成為不易防御的危城。但是，在和平時期，中國歷史上很少主動遷都，到現在為止，沒有外力，也只有北魏孝文帝這樣極為罕見的例外。威權體制下，權力集中在中央，家大業大，遷都實在不宜提起。

遷都不是一個現在可以進行的好主意，不是和平時期可以自主進行的，那么剩下的方案就是調整，如何在現有格局下解決問題，讓北京更適宜人們居住。

北京今天的困境是多方面的，是全方位的，但概括起來，就是一句話，地少人多，資源匱乏。南水北調，西氣東輸，都意味著北京成為一個主要生活資源需要外部硬輸入的狀態，這塊土地上已經無法承載如此多的人口了。也只有從這個視角，才可以理解為什么北京的房價居高不下，這還將給北京未來發展帶來其他問題，外地戶籍的大學畢業生，如果沒有父母支持，靠自己的工資收入，在北京根本不要想房子的事。這是非常可怕的前景。

根據最新公布的人口數據，北京總人口為2150萬人，大約在世界大城市人口總數排50名。65%的常住外來人口分布在四環外，五環外的人口超過1000萬，接近北京人口總數的一半。由于周邊衛星城市并沒有真正分解中心城區的壓力，在過去20年整體外遷、就地上班的單位太少，周邊的衛星城基本成為“睡城”，上千萬人日出奔向市區上班、上學，日落返回。這無疑是北京交通秩序混亂、擁堵的根源之一。

北京人口太多了，土地太少了，人口密度太大了，北京承擔了作為首都本不該承擔的功能，比如那么多的優質醫院為什么都集中在北京市區呢，這些醫院每天最大量的問診病人來自全國各地，協和醫院、北京醫院、同仁醫院實際上已經成為全國人民的醫院，為什么一定在市中心？還有那么多的學校，特別是大學，有什么必要一定要留在鬧市區呢？即便在過去十幾年外遷的幾所高校，也只是遷到昌平、大興、房山，為什么不能一次性遷更遠，去占領一個或幾個山頭，建設可以穩步發展上百年甚至更長時間的大學校園呢？

當然，我們也看到政府注意到了用外遷的手段化解北京人多地少的壓力，幾年前宣傳的首鋼外遷曹妃甸、最近提出的雄安新區，都是將北京的“非首都功能”遷出，遷至河北。這當然是一大進步，但依然可以預料并不能真正解決問題，為什么呢？

曹妃甸不必說了，即便雄安新區也必將面臨北京市與河北省的利益沖突，新區的稅收如何安排？如何分配？河北供地如何作價？勞動力如何供應？真正算起來，可能都是比較難解決的問題。當然，在威權體制下，可以由中央裁決，地方也沒有足夠的財權、稅權，也不是地方選舉出來的政府，自然可以暫緩沖突的發生。

雄安、曹妃甸的安排，其方向是對的，因為北京地少人多，資源匱乏，無法繼續維持在如此狹小的空間保有如此巨量人口。這是北京發展困境的真相。現在提出的“京津冀一體化”，其實就是北京的發展遇到了問題，而不是河北、天津遇到了問題。如果北京沒有遇到問題，河北、天津即便遇到黑龍江、遼寧、山西諸省同樣或類似困難，中央也不可能將北京的資源劃撥過去。只有北京本身遇到了不可克服的困難，中央才會做出將“非首都功能”遷出北京的做法。由此才能理解過去幾年，以及未來幾年的“外遷運動”，也才能理解雄安新區的決策。

與北京的困境稍有不同，一向為北部中國經濟中心的天津實際上自1949年之后就衰落了，而且一直沒有得到有效振興。天津在“文革”前十年一度劃為河北的一部分，其余時間一直是中央直轄市，在沒有重慶的時候，叫京津滬，然而現在卻是北上廣，或北上廣深，卻沒有了天津。由此可見天津地位之衰。

天津的衰落有很多原因，其中一個最主要的原因是其距離北京太近，由于太近，由于北京也一直有發展的壓力、動力、沖動，因而天津不僅沒有因為與北京近而獲取近的好處，反而“近”成為北京就近取材的人力資源基地，天津由原來的北部中國經濟中心、金融中心、貿易中心、國際交流中心，淪為目前一個相當一般化的大都市；城市的品位也由1949年前的國際大都市變為現在相當地方化、本土化的天津。

在改革開放之前幾十年，天津的地位被忽略了。20多年時間中有十年成為河北省的一個城市，其地位可想而知。改革開放之后，天津也曾有過振興的機會與沖動，20世紀80年代胡啟立、李瑞環主政時期，是一個機會，也有振興的跡象，但進入90年代之后，在南部中國、東部沿海掀起發展大潮的時候，在北京相繼舉行亞運會、奧運會，上海舉行世博會的時候，天津悄無聲息，漸漸沉淪。直至21世紀初期，才有濱海新區規劃，有金融改革試驗等政策出臺，但與京滬相比，是徹底衰落下去了。天津要想獲得發展，重回近代以來的輝煌，不是天津自身能夠解決的，有待于京津，乃至京津冀整體戰略調整。

至于河北，在過去幾百年，一直是所謂京畿重地，一直擔負著拱衛京師重要使命，甚至在現在也是如此。北京重大政治活動，或國際活動時期的所謂“大護城河工程”，主要在河北境內完成。歷史上，河北既然承擔了拱衛京師的責任，因而河北也就在很多時候分享了“天子腳下”的好處，不像現在除了拱衛京師，保證北京飲水安全、環境安全等責任外，很難分享北京發展的好處，比如奧運場館直至這一次冬季奧運會，不得不在河北境內，其他的則一律在北京境內。再比如正在建的新機場，如果一定要建，最理想的位置應該在河北境內，但由于種種原因，新機場只能建在北京地界。還有燕郊、固安，都有類似的尷尬，京冀為近鄰，雖說沒有相互為壑，但也極少直接互惠。京畿重地幾百年都優于其他省區，直隸總督一直是第一疆臣，而現在卻淪為一個很一般的省份。

京津冀，都面臨相當大困難，各有各的難處，確實到了必須重新思索的時候了。

二、晚清經驗

錢穆在討論中國政治變遷得失時有一段話令人常思：“辛亥前后，人人言變法，人人言革命，太重視制度，好像只要建立制度，一切人事自會隨制度而轉變。因此只想把外國現成制度，模仿抄襲。甚至不惜摧殘人事遷就制度。在新文化運動時期，一面高唱民主，一面痛斥舊傳統、舊文化。我們試問是否民主政治可以全不與此一民族之文化傳統有關聯，而只經幾個人的提倡，便可安裝得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事。就歷史經驗論，任何一制度，絕不能有利而無弊。任何一制度，亦絕不能歷久而不變。歷史上一切以往制度俱如是，當前的現實制度，也何嘗不如是。我們若不著重本身人事，專求模仿別人制度，結果別人制度，勢必追隨他們的人事而變，我們也還得追隨而變，那是何等的愚蠢？其實中國歷史上以往一切制度傳統，只要已經沿襲到一兩百年的，也何嘗不與當時人事相配合。又何嘗是專出于一二人之私心，全可用專制黑暗四字來抹殺？”①錢穆的意思是，中國歷史上重要的政治制度，延續一兩百年的制度，一定有其延續的理由、優勢，不宜輕言廢棄，輕言終止。

從這個觀點審視今天北京的發展困境，以及京津冀三個地區的全部問題，其實都是因為輕改前人制度架構、沒有充分理解前人制度設計的本意而引發的問題。

在過去幾百年，今天的京津冀三個行政區域其實就是一個，即直隸，或日“大直隸”。大直隸的疆域基本上涵蓋了今天京津冀三個地區。直隸總督的正式稱謂為“總督直隸等處地方提督軍務、糧餉、管理河道兼巡撫事”，②是大清帝國九位最高級別的封疆大吏之一，也是之首。

1860年，英法聯軍火燒圓明園之后，清政府與英法俄等國相繼簽訂了《北京條約》。這個條約一方面大幅度提升南部中國開放水平，另一方面在南部中國五口通商基礎上，增加牛莊、天津和登州北方三口為通商口岸。1861年，清政府為此專設三口通商大臣于天津，具體負責北方三口通商事務。十年后，1870年，清政府裁撤三口通商大臣一缺。原三口通商大臣所負責的洋務、海防事宜，均歸直隸總督經管，頒發欽差大臣關防，稱“北洋通商大臣”或“北洋大臣”，統籌管理直隸、山東、奉天三省通商、洋務，辦理有關外交、海防、關稅，以及三地官辦軍事工業等事宜。北部中國工業化就是這樣發生的。

清末幾十年，先后出任或代理直隸總督，或兼任北洋大臣的先后有崇厚、曾國藩、李鴻章、張樹聲、王文韶、榮祿、袁世凱、裕祿、廷雍、楊士驤、那桐、端方、陳夔龍、張鎮芳等，為直隸地區發展留下深刻印記的主要有崇厚、李鴻章、袁世凱幾個人。

崇厚在直隸十年，留下了自己的印記。三口通商大臣初設，不加“欽差”，只頒關防，遇有重大事件準其會同直隸、山東、奉天相關方面商辦，與同時設立的總理衙門無隸屬關系，但職掌相近，來往頻繁，有咨商定議的權力。崇厚在這個任上干了十年之久，常駐天津，是三口通商最初十年最直接的領導者，倡議創設北洋機器局，草創北部中國與各國打交道的規則，為后來直隸地區的發展打下了不錯的基礎。

接替崇厚的是曾國藩，曾國藩是洋務新政最重要的領導人之一，在平定太平天國運動的時候，就在安慶創辦了軍械所。在兩江總督任內，先后參與或主持創辦金陵制造局、江南制造局等現代企業。1868年，曾國藩調任直隸總督，為時甚短，主要處理那時震驚中外的天津教案。

在直隸真正留下不滅印記的是李鴻章、袁世凱二人。李鴻章1870年8月接任直隸總督，11月接辦天津軍火機器總局，改稱天津機器制造局。此后，李鴻章擔任直隸總督兼北洋大臣28年之久，專辦清政府外交，興辦北洋海軍、陸軍，創辦輪船、電報、煤炭、紡織等一大批近代企業、事業。李鴻章直隸總督兼北洋大臣的權勢如日中天，一人之下萬人之上。

袁世凱是李鴻章的老部下，總督朝鮮時主要接受李鴻章的領導。甲午戰爭后，袁世凱以知兵、維新再度獲得重用，經朝廷同意負責督練新建陸軍。1897年擢升直隸按察使。1899年底，出任山東巡撫，迅速平定山東境內義和拳，但由于沒有中央及其他省區密切配合，“義和拳起山東，不到三月遍地紅”，山東的強行鎮壓并沒有根本解決義和拳的問題，反而將義和拳溢出山東，引向了大直隸，引向了全國，并最終導致庚子國變。1901年底，李鴻章逝世，袁世凱受命署理直隸總督兼北洋大臣，翌年實授。1907年奉調中央，出任軍機大臣兼外務部尚書，為中樞重臣。袁世凱在直隸、北洋任上的時間并不算太長，但由于此一時期為清帝國從新政到憲政的轉型期，直隸又是全國示范區，因而袁世凱留給直隸的印記并不亞于李鴻章。軍事上，北洋常備軍的編練，武備學堂的創辦，北洋六鎮成軍；經濟方面，直隸境內工礦企業如雨后春筍，鐵路修筑，礦產資源開發，天津經濟中心、貿易中心、金融中心在這個時期初具規模。天津市政現代化、巡警制度的創設、新式學堂的創設進而普及、司法制度的改革等，都在袁世凱直隸總督兼北洋大臣任內獲得巨大進展。在不太長的時間內，不經意間，直隸在現代化方面可以與南部中國并駕齊驅了。

直隸的發展，并沒有驚動京師，京師依然保留著寧靜、悠閑，受全球矚目，也是國內外人士樂意居住的文明古都，沒有嘈雜，沒有污染，沒有現在北京的某些缺點。這是因為，京師擁有合理的行政架構，除了服務中央政務，似乎并沒有擔負多少發展的功能。

京師歸屬于順天府，順天府是首都地方最高行政機關，順天府尹為正三品，高出一般的知府二至三級，一般由尚書、侍郎級大臣兼管，位同封疆大吏之總督、巡撫。乾隆年間，順天府定制為二十四州縣。這24個州縣雖然都在直隸總督轄區，但府尹與總督不存在隸屬關系。但北京城垣之外的地區由直隸總督衙門和順天府衙門雙重領導，大的舉措由雙方相關部門會商辦理。城垣之內的事務，直隸總督無權過問，由順天府自理，或由順天府與總理衙門協商辦理。順天府衙門負責“清肅邦畿，布治四路”，主要為中央政務、禮儀、鄉試等服務，沒有發展經濟，創辦企業，增加收入的使命，因而順天府轄區內在晚清幾十年并沒有受到經濟大發展，對外大開放的干擾，依然可以維持一種特別的寧靜，具有政治中心特有的韻味。

天津則完全不一樣。至20世紀早期，天津成為名副其實的北部中國經濟中心、近代工業中心、金融中心、國際貿易中心，是北部中國大港，擁有北部中國最豪華、最時尚的高檔居住區，租界、五大道，數百棟具有各國不同風格、樣式、文化傳統、藝術風格的建筑物，被譽為“萬國建筑博物苑”，既是洋人居住區，也是外交官、政治家、實業家、大學者居所。在直隸轄區，乃至在北部中國創辦的許多重要企業，都在天津設立自己的總部。天津是那時最名副其實的總部經濟。

天津還是北部中國文化教育、新聞媒體發展中心，北洋大學、南開大學，《直報》《國聞報》《大公報》以及話劇、相聲、京劇等現代藝術，都因天津特殊的、高品位的居住人群而獲得空前發展。從晚清至民國，天津成了北京的后花園，在北京發展的達官貴人、外國來華工作者，乃至僅僅因為喜歡而專門來華的外國人，差不多都愿意選擇天津作為居處，方便、優雅的生活，濃郁的文化氣息，與京城政治氛圍很不一樣的城市生活形態，都讓天津成為那時中外人士的向往地。

順天府、天津，都在直隸轄區內，受順天府的影響，天津的發展，一方面得益于直隸作為巨大的腹地，具有用之不竭的土地資源，不論官辦的洋務新政，還是外國人、私人資本創辦的新式企業，都可以在直隸找到合適地點。天津從1860年大約20萬人，開埠后至1895年接近60萬人，至1925年突破100萬。至1949年，接近200萬，不到100年人口增長十倍，顯然主要是外來人口的硬增長，由此亦可知直隸可以為現代化提供源源不斷的土地資源，開平煤礦就是最典型的例子，這家大型企業對于大直隸意義重大。

直隸、京師、天津，在晚清幾十年發展迅猛，但并沒有遇到今天京津冀這樣的問題。前后100多年，條件發生了很大變化，許多要素確實不可同日而語，但晚清經驗也很值得重視，直隸總督兼北洋大臣全權統籌把握京津冀，將京津冀視為一個，而不是三體，不是“三位一體”，因而無論需要多大空間，都不存在如今從北京向河北大搬遷的困難，北京不會受到發展的困擾，作為首都，北京可以持久保持自己的幽靜、文化、政治傳統，而作為一個大的行政區域，又是全國首屈一指的大區域，既要為全國提供“首善之區”的示范，也要有足以滿足自身需要的資源、收益，有廣闊的腹地。

三、新北京（新北/新京）構想

晚清中國證明在新經濟急劇發展過程中，作為首都的北京只要堅守政治中心的既定原則，完全可以保有自己獨特的歷史傳統，不受西化、新潮的影響，更不會成為淘金者的目標地，不會出現今天北京所面臨的尷尬、困境。

基于晚清經驗，以及世界各國首都發展經驗、教訓，我覺得中國的政治首都在未來若干年和平時期，無法遷徙，只能走重組的路，通過重組，達到政治中心的歸政治中心，經濟中心、商業中心、國際貿易中心的歸經濟中心。如此，可以將現在的京津冀三個省級單位合一，重構一個新北京，一個超省級單位。

這個新北京，也可以簡稱“新北”，或“新京”，以有別于現在的北京。在新北京架構下，現在的北京、天津依然保留，降格為副省級單位。北京的管轄范圍大致為北京現在的“城六區”，即東城、西城、朝陽、海淀、豐臺和石景山。這個區域大致為中央政務區，不再需要生產之類的任何企業，致力建設成環境優美、適宜居住的文明古都，以及第一流的政治設施。

城六區之外的北京，劃歸新北京。新北京轄區包括現在的河北、天津以及北京城六區的之外的通州、順義、房山、大興、昌平、懷柔、平谷、門頭溝、密云、延慶。城六區之外的這幾個區縣，可以作為一個行政單元，為拱衛京師的第一道護城河，可以找個適當名字重新命名（如“環北京”，或“環京”，或“京環”），同樣作為一個副省級單位。

首先，新北京的轄區，大致為：1.北京。2.環北京（環京，或京環）。3.天津。4.濱海新區。5.雄安新區。6.石家莊市。7.唐山市。8.秦皇島市。9.邯鄲市。10.邢臺市。11.保定市。12.張家口市。13.承德市。14.滄州市。15.廊坊市。16.衡水市。如此，可以大幅度擴充首都區域，極大緩解現在北京的困境，北京人口可以在新北京區域疏散。城六區1200萬常住人口中，不會少于300萬人，主要是離退休老人隨著新北京建構自動遷往周邊的秦皇島市、承德市、張家口市，在那里既可以繼續享有北京的好處，又可極大減少北京的煩惱。

其次，在新北京架構下，現在北京許多單位外遷就有更為廣闊的選擇空間。我們注意到，在過去20年，也有許多單位諸如大學有意外遷，如中國政法大學，但是充其量政法大學只是從薊門橋外遷至昌平，如果在新北京架構下，不再有小北京的區域限制，相信一大批高等院校、一大批科研院所、一大批享譽世界的優質醫院，完全可以用20年至半個世紀的時間遷到一個更為開闊，環境優美，適宜讀書，適宜生活的地方，比如新北京轄區的秦皇島市、承德市，以及北戴河、衡水等，都可以作為目標地。

再次，在新北京格局下，北京只是政治中心，不再與天津爭資源，爭人才，天津必將再度成為北部中國經濟中心、貿易中心、航運中心、空港中心，還應該重建近代輝煌一時的金融中心、文化中心、科學技術創新中心、孵化中心。天津更應該建設成北京、新北京的后花園，建設一大批高檔住宅區，適宜高收入群體，以及外國人居住區。天津應該研究近代租界的歷史、意義，在維護國家主權、司法權的前提下，應該推進土地租讓等，讓外國人、高收入群體通過租借、購買，獲得土地使用權，重現近代天津“萬國建筑博物苑”盛景，應該做得比近代更好更精致，讓更多的外國人喜歡天津，喜歡北部中國。

天津的發展，還可以考慮疏解北京的外交功能。晚清很長時間，中國的外交中心在天津。假如將外交部、商務部、工商總局等與外商、外國人關系密切的機構設在天津，就可以比較順利引導外國駐華機構、國際組織駐華機構有序遷往天津，可以極大緩解國際交往給小北京經常帶來的交通壓力，安全壓力。

再其次，新北京架構下，天津不僅是北方大港，為首都的出海口，也是新北京的航空樞紐。甚至可以說，新北京架構，現在正在建設的北京新機場意義不是特別巨大，因為新北京區內的首都機場、天津機場、石家莊機場，再加上幾處軍用、備用機場，足以滿足區內需要。區內需要加緊建設的只是新北京區內各城市間的連接線，高速、專線，甚至短途航空。

最后，將現在的京津冀合為一體，而不是三位一體，那么新北京的總人口將達到11000萬人。如此，將可為區內提供足夠的勞動力，也可以提供足夠的購買力。新北京的人口密度，將大幅下降，區域內的均衡一定會隨著各處房價差價、物價差價而自然完成。區內人口自由流動可以保證人口布局的最優化。自由，就能為人們找到一個正確的方向。

新北京走的是區域整合的路徑，是現代城市群發展的必然。新北京的重組嘗試不僅有助于原直隸地區的整合，而且也必將為長三角、珠三角、大武漢、大成都等區域整合提供經驗。