精準扶貧內涵及實施路徑

巴雅爾+裴杰

摘 要：文章從概述內蒙古自治區農牧地區貧困現狀以及清水河縣居民貧困狀況入手，詳細闡述了內蒙古“三到”精準扶貧項目的具體內容，從而分析出精準扶貧的核心內涵。切入到內蒙古清水河縣，概述其“三到”精準扶貧項目的實施途徑，從而分析出內蒙古自治區精準扶貧的實施路徑。最后評價了內蒙古自治區“三到”項目的成效。研究發現：內蒙古自治區“三到”精準扶貧項目創新是內蒙古農牧區扶貧取得良好成績的保證。“三到”精準扶貧項目任務及實施流程豐富了精準扶貧的思想內涵，其項目實施路徑擴展了精準扶貧的實現途徑。

關鍵詞：精準扶貧 內涵 實施路徑 “三到”項目

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-171-03

一、引言

2017年十二屆全國人大五次會議和全國政協十二屆五次會議分別于3月5日和3月3日在北京開幕。在兩會上，扶貧成為了一個熱點話題，而且一直圍繞著“精準扶貧”來展開。這種情形使我們想起了總書記關于扶貧工作思路的一段話。習近平總書記提出，扶貧開發貴在精準，重在精準、成效之舉在于精準。要求做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“精準扶貧”工作機制目前已經成為研究農村貧困問題的一個熱點。從“精準扶貧”這四個字與之前扶貧工作聯想起來，好像以往的扶貧是不精準的。但事實上，并不是這樣，只不過是精準的對象發生了變化，從最開始的區域為單位扶貧，到之后的貧困縣為單位的扶貧，再到貧困村、貧困戶為單位的扶貧，其扶貧對象同時是扶貧精準經過了不同的內涵演變。為貫徹落實精準扶貧精準脫貧基本方略，正確詮釋精準扶貧的基本內涵，全國各地按照“六個精準”要求積極探索實踐，創新了扶貧方式方法與模式，總結出許多經驗。內蒙古自治區的規劃、項目、干部“三到村三到戶”精準扶貧就是一大亮點。“三到”項目覆蓋了內蒙古自治區77%貧困人口，是內蒙古扶貧開發重中之重，其實施流程體豐富了精準扶貧的核心內涵，其脫貧措施擴展了精準扶貧的實現途徑。本文以內蒙古清水河縣為切入點，闡述“三到”項目的實施流程，從而分析出內蒙古自治區在扶貧過程中如何詮釋精準富扶貧的基本內涵。概述內蒙古清水河縣“三到”精準扶貧項目具體實施措施，從而找出內蒙古精準扶貧的實施途徑。

二、國內外研究現狀

關于“精準扶貧”內涵的研究，國內許多學者已經提出了不同的看法與觀點。吳雄周、丁建軍（2015）認為精準扶貧從粗放扶貧的單位瞄準向多維瞄準進行了嬗變。不過要消除參與規模、協同主體排斥現象使精準扶貧實現多維瞄準嬗變面臨巨大的現實阻力；翁伯琦、黃穎、王義祥、仇秀麗（2015）提出精準扶貧的內涵是科學識別貧困戶、貧困村，詳細分析致貧原因，落實幫扶責任人，集中力量進行扶貧；王國勇、邢溦（2015）認為精準扶貧的內涵就是要針對不同貧困區域環境，不同貧困農戶狀況，采用科學的方法識別扶貧對象，精確配置扶貧資源，確保扶貧資源真正用在貧困地方，貧困農戶身上；莊天慧、楊帆、曾維忠（2016）精準扶貧包括兩方面內涵，一是扶貧“對象—資源—主體”精準，就是要在“扶持誰、怎么扶、誰來扶”的理論和實踐上完成精準。二是扶貧“目標—方法—過程”精準；葛志軍、邢成舉（2015）提出在具體政策實行中，中央關于精準扶貧的指導性意見成為地方扶貧機構不能觸碰的高壓線，但是精準扶貧的內涵中并沒有排斥每個省區市根據當地客觀情況制定精準扶貧的具體扶貧計劃。王宇、李博、左停（2016）提出以精細化社會理論作為指導，精細制度設計、政策運行、智力邏輯、以及扶貧主體職業意識是實現精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的基礎，同時也是縮小國家扶貧政策運行與基層扶貧治理差異的有效方法。莊天慧、楊帆、曾維忠（2016）認為精準扶貧的主要內涵是指“微觀—中觀—宏觀”、“目標—過程—結果”以及“對象—資源—主體”的扶貧精準。

對于精準扶貧的實現路徑，國內學者也進行了相關研究，得出了豐富的研究成果。方黎明、張秀蘭（2007）以能力貧困理論來分析我國農村地區的貧困現狀，認為我國相當數量的真正貧困人口并沒有從扶貧政策當中受益，現行的扶貧政策難以有效預防疾病、教育等致貧風險。最后提出提高農村公共服務能力，提高對“新農合”門診服務的補貼，對低保邊緣農戶進行教育和醫療專項救助，從而提升貧困人群應對貧困風險的能力是開展“精準扶貧”的有效圖途徑；徐孝勇、賴景生、寸家菊（2010）根據我國西部地區農村貧困現狀以及對西部地區農村扶貧的績效分析，提出了適合西部農村地區精準扶貧的實現路徑：實現西部農村貧困地區貧困戶的脫貧，政府必須以現代市場體系構建、社會信用體系建設、利益集團協調機制建立和契約精神建設為基礎來創新迎合新形勢下的精準扶貧模式。打破西部農村地區扶貧制度性陷阱，鼓勵非政府扶貧機構參與農村扶貧地區開發，實施教育扶貧和文化扶貧，推動我國西部農村地區扶貧事業可持續發展；劉筱紅、張琳（2013）根據我國連片特困地區扶貧的現實需求，提出對于連片特區跨域精準扶貧的實施路徑：加強區域扶貧跨域治理的組織配合，推進區域扶貧跨域治理的規劃整合，優化區域扶貧跨域治理的運作流程，構建區域扶貧跨域治理的執行保障；黃承偉、覃志敏（2013）對重慶市涪陵區農民創業園區進行案例分析，提出了以構建土地流轉機制為基礎，以園區為發展平臺，實施農業產業化發展是開展“精準扶貧”的有效實施路徑；李雪萍、王蒙（2014）根據多維貧困理論，深層分析武陵山區農戶個體貧困和結構貧困，認為農村社區資源稟賦差、農戶生計資本匱乏、生計資本轉換能力薄弱、生計脆弱是武陵山區農戶致貧的原因，最后提出實施資產社會政策、開展避災農業、農村社區公共性重建是開展扶貧活動的有效實施模式。

三、內蒙古自治區農村牧區及清水河縣貧困現狀

（一）內蒙古自治區貧困地區基本情況

內蒙古自治區是我國最早成立的少數民族自治區，也是少數民族聚居的邊疆地區，總土地面積118萬平方公里，人均耕地面積0.24公頃。2015年末內蒙古自治區總人口數2510萬人，其中農業人口996.47萬人，受歷史、地理、自然條件、經濟發展等諸多因素的影響，內蒙古農村牧區的經濟社會發展水平還比較低。全區共有101個旗縣市區，其中農牧區有31個旗縣列入國家級貧困旗縣，26個旗縣列入自治區級貧困旗縣，共計57個旗縣為貧困旗縣，貧困旗縣占全區旗縣的一半還多。endprint

內蒙古的貧困人口絕大多數分布在農村牧區，而農村牧區的貧困人口絕大多數集中在57個貧困旗縣。這57個貧困旗縣都集中在一些相連成片的地區，自然環境都有很多相同或者相似的地方，按照區位地理特征，可將57個貧困旗縣從西到東分成六大片區：巴彥淖爾及阿拉善貧困片區。陰山前后貧困片區。渾善達克貧困片區。努魯爾虎山貧困片區。科爾沁貧困片區。阿爾山高寒區及大興安嶺東南貧困片區。

內蒙古57個貧困旗縣大部分集中在內蒙古的中西部，分布的地區主要是丘陵山區、干旱沙區和水土流失區。從鄂爾多斯荒漠高原向東到大興安嶺，陰山北麓、科爾沁沙地、努魯爾虎山區多為干旱荒漠高原和其延伸地帶。這些地區草原退化、土地沙化、水土流失現象嚴重，生態環境非常脆弱。冬季氣候寒冷，無霜期短，降水量較小，可耕地少尤其是水澆地更少，土地肥力底下，水資源異常短缺，非常容易發生頻繁的自然災害。總而言之，自然條件惡劣、生態環境脆弱，是這些地區的基本地理特征，這一地理特征也是造成內蒙古農村牧區貧困的基礎性原因。

（二）清水河縣基本情況

清水河縣位于內蒙古自治區中部，呼和浩特市最南端。東南與山西平魯縣、偏關縣為鄰；西隔黃河與鄂爾多斯市準格爾旗相望。北連和林格爾、托克托縣。縣域總面積2859平方公里，戶籍總人口14.5萬人，其中農業人口12.3萬人，常住人口不足9萬人。境內96.6%屬山地、丘陵地貌，屬黃河中上游水土流失最為嚴重的地區之一，水土流失面積達95%。常年干旱少雨的自然環境，導致當地農業生產條件先天不足，人口流失嚴重，特別是在一些偏遠地區，年輕人基本舉家外出，只剩下60歲以上老人留守，農業發展緩慢。同時，第二、三產業發展水平相對滯后，當地各項經濟社會發展指標均處于較低水平，是呼和浩特市唯一的自治區級貧困縣。

四、內蒙古自治區對于精準扶貧內涵的闡釋

（一）內蒙古“三到”精準扶貧項目簡述

為深入推進扶貧脫貧工作，正確把握精準扶貧的核心內涵，從2014年到2017年內蒙古自治區確定了2834個貧困村和貧困戶，開展了規劃到村、項目到村到戶的“三到村三到戶”工作。“三到”精準扶貧項目最終目標是通過規劃、項目、扶貧干部“三到村三到戶”實施精準扶貧，做到規劃跟著貧困村、貧困戶走，項目跟著規劃走，干部跟著項目走，實現扶貧規劃、扶貧項目、扶貧干部與扶貧對象無縫對接，這也是精準扶貧核心內涵的具體體現。最終使列入“三到村三到戶”工作范圍的貧困村及貧困人口實現“兩不愁，三保障”。

（二）內蒙古“三到”精準扶貧任務及實施流程

1.內蒙古“三到”精準扶貧項目具體任務。首先開展單位定點幫扶。自治區、盟市、旗縣三級黨政機關、企事業單位進行結對幫扶貧困村；之后選派工作隊駐村。“三到”精準扶貧項目駐村工作隊由2～3人組成，工作隊隊長從45歲以下的優秀中青年政府干部中選派。其后制定幫扶規劃。各幫扶單位和駐村工作隊緊緊圍繞扶貧攻堅“三到村三到戶”精準扶貧項目的主要目標與基層主體共同開展調查摸底，對每個貧困村和貧困戶建檔立卡，幫助貧困村、貧困戶制定脫貧規劃和年度計劃；在落實項目資金方面，內蒙古自治區政府每年給每個貧困村投入財政扶貧資金，支持產業發展。旗縣級政府統籌整合財政專項扶貧資金和各類涉農涉牧資金，集中投入，配套其產業發展。此外通過開展“村企共建扶貧活動”等扶貧濟困公益活動，廣泛募集社會資金用于扶貧攻堅；最后加強基層組織建設。把推進扶貧攻堅與加強基層組織建設相結合，開展結對幫扶單位黨組織與村黨組織結對聯系活動，為推動精準扶貧工作提供組織保證。從“三到”工作任務可以體會到精準扶貧中“精準”兩個字的內涵。

2.內蒙古“三到”精準扶貧項目實施流程。“三到”項目的工作目標是通過落實以規劃、項目以及干部到村到戶為主要支撐方向，以精準扶貧作為工作的機制方向，從幫扶對象、資源配置、項目管理以及扶貧效果全部實現精準化。在具體的實施流程中，“三到”項目規劃的制定以及項目的操作是當中核心的實施環節。

“三到”項目規劃的主要內容有：規劃介紹、村基本情況介紹、貧困狀況和原因分析、資源條件、項目選擇、可行性分析、資金概算、效益分析、項目實施方案、項目實施監督管理方案、后續監督管理方案等。在制定計劃的過程中，總結可以有五個重點環節，分別包括：組織準備、資料收集、分析、規劃編制、上報審批。

“三到”項目的規劃是2015年到2017年的整體規劃。在具體實施過程中，根據實際情況制定出每一年的年度計劃，從而可以幫助不同類型的人群了解項目的具體內容，并且知道全年項目的組織、管理與監督工作。這也是精準扶貧核心內涵的具體表現。

年度計劃需要通過公示、上報等程序方可開展工作，在項目實施過程中受到實施監督小組監督，同時受到來自蘇木鄉鎮和旗縣扶貧辦不定時的抽查。村級機構在駐村工作隊的指導下將監督檢查的結果按照表格形式進行匯總，用于在村內進行公示。同時為了項目的順利實施，以及過后進行查漏補缺，更全面地進行評價，項目管理部門將“三到”項目的檔案進行收集與管理。

五、清水河縣“三到”精準扶貧項目的實現路徑及成效

（一）清水河縣“三到”精準扶貧項目實施路徑

1.因地制宜，開發特色產業。結合清水河縣當地農戶有飼養和販運肉牛的習慣，在廣泛深入調研、充分聽取貧困村民意見的前提下，肉牛養殖成為清水河縣重點支持的主導產業。在當地政府指導下，制定“三到村三到戶”扶貧規劃和具體實施計劃。通過采取“小集中、分散養、互調地、互助養”的辦法模式，發展到戶肉牛養殖。

2.引進技術與優良品種，調整種養結構。清水河縣當地農戶飼養以本地黃牛為主，育肥期長，出欄慢，養殖效益不明顯。因此在選購牛的品種上，清水河縣扶貧機構堅持引進良種，聘請縣畜牧防疫部門專業技術人員為技術顧問，組織扶貧人員帶領養殖戶到山東、陜西選購西門塔爾和夏洛萊良種牛。與此同時清水河縣扶貧機構積極動員農戶擴大玉米種植面積，為發展肉牛提供了充足的飼草保障。endprint

3.完善服務體系，提升保障水平。清水河縣扶貧機構建立連片養殖場與標準化養牛棚圈，以養殖場與養牛棚圈為發展平臺，以農業科技與農業推廣為中心，推廣科學養殖技術，鼓勵相互學習養殖經驗。通過運作形成了技術引進、技術推廣與技術創新三位一體、產業布局合理、主攻方向明確、技術推廣密切結合的精準扶貧體系。

4.協調信貸資金，解決籌資難題。借助內蒙古自治區金融扶貧富民工程在清水河縣的實施，清水河縣農行對當地農戶施行聯保貸款。清水河縣扶貧人員協助農行開展工作，為清水河縣農戶養殖積極性高的貧困農戶發放貸款，有效地解決了貧困農戶購牛資金短缺的問題。

5.鼓勵企業參與扶貧，創新扶貧模式。清水河縣政府給于基礎設施、土地流轉等方面的政策優惠，鼓勵有實力的規模化養殖公司參與扶貧。采取“統一商標、統一經營、統一防疫、統一銷售、托養互贏”的模式，帶動當地養殖戶與企業合作進行托養或入股分紅，逐步形成“企業+合作社+農戶”的發展模式，企業與養殖戶之間結成風險共擔、利益共享的共同體，帶動貧困農民不斷擴大養殖規模。

清水河縣當地政府之前在扶貧開發過程中主要是扶持大戶發展，致使大戶的發展更好了，而貧困農戶的生活并沒有得到改善。而內蒙古清水河縣“三到”精準扶貧項目針對貧困農戶的實際情況，建立了行之有效的精準扶貧實施途徑，讓貧困戶真正從項目中獲益。

（二）清水河縣“三到”精準扶貧項目績效評價

通過設計問卷進行實地調研，根據清水河整體自然資源條件和經濟發展水平，選取宏河鎮和韭菜莊鄉兩個鄉鎮的建檔立卡貧困村，每個鄉鎮隨機選取兩個行政村，抽取五個項目貧困戶和三個非項目貧困戶，以農戶2013—2016年收入水平進行對比分析。

近三年來項目戶三年增幅1360元明顯高于非項目戶三年增幅693元，雖然在2013年的時候項目戶的人均純收入僅為2670元，僅為非項目戶的65%，但是在2016年的人均年純收入達到了4030元，占到了非項目的86%，增幅非常明顯。從一個方面表明了項目的實施對于收入增加有明顯的作用。雖然“三到”精準扶貧項目實施取得了一定的成果，但是清水河縣貧困戶人口多，貧困面大，仍然面臨困難和不足，主要表現為貧困戶等靠要思想嚴重，自我發展動能不足，發展種養業積極性不高。

六、結論

本文在回顧相關精準扶貧文獻的基礎上，比較詳細而且系統地闡述了精準扶貧的內涵與實施路徑。著重研究了內蒙古自治區“三到”精準扶貧項目的任務與實施流程。以清水河縣為例，闡述了內蒙古自治區“三到”項目的實施途徑。研究得出了以下三點結論。第一，“三到”精準扶貧項目的任務與實施流程體現了精準扶貧的內涵，更加豐富了精準扶貧內涵的表現形式。第二，清水河縣“三到”精準扶貧項目的運作模式擴展了精準扶貧的實施途徑。第三，內蒙古自治區“三到”精準扶貧項目創新是內蒙古農牧區扶貧取得良好成績的保證。

參考文獻：

[1] 吳雄周，丁建軍.精準扶貧：單維瞄準向多維瞄準的嬗變[J].湖南社會科學2015（6）

[2] 翁伯琦，黃穎，王義祥，仇秀麗.以科技興農推動精準扶貧戰略實施的對策思考——以福建省建寧縣為例[J].中國人口·資源與環境，2015（9）

[3] 王國勇，邢溦.我國精準扶貧工作機制問題探析[J].農村經濟，2015（9）

[4] 莊天慧，楊帆，曾維忠.精準扶貧內涵及其與精準脫貧的辯證關系探析[J].內蒙古社會科學，2016（3）

[5] 葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學，2015（5）

（作者單位：巴雅爾，內蒙古自治區住房資金管理中心 內蒙古呼和浩特 010051；裴杰，內蒙古農業大學 內蒙古呼和浩特 010020）

[作者簡介：巴雅爾，內蒙古自治區住房資金管理中心經濟師；裴杰，內蒙古農業大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向：農業經濟管理。]

（責編：賈偉）endprint