“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)下政策過程的線性思維

向玉瓊

〔摘要〕工業(yè)社會(huì)確立起了“中心—邊緣”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)以及社會(huì)治理的各方面都被分為中心和邊緣，這是一種支配與依附的關(guān)系，是一個(gè)不平等的結(jié)構(gòu)。在中心—邊緣的結(jié)構(gòu)之下，政策過程表現(xiàn)為一個(gè)單向度的流程，體現(xiàn)出一種線性思維。線性思維決定了政策過程本質(zhì)上是一種控制導(dǎo)向，無論所遵循的程序如何完善，所應(yīng)用的技術(shù)如何先進(jìn)，都無法避免政策過程中的排斥和霸權(quán)。在線性思維下，民主失落了。20世紀(jì)80年代以來，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)顯示出其無比強(qiáng)大的生命力，“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)松動(dòng)的跡象，這也推動(dòng)政策過程中的線性思維被一種合作思維所取代。

〔關(guān)鍵詞〕中心—邊緣；政策過程；線性思維；理性；合作；公共政策

〔中圖分類號(hào)〕D63-31〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）06-0099-09

工業(yè)社會(huì)中的公共政策是依據(jù)民主的流程來加以構(gòu)建的，也體現(xiàn)著民主所追求的平等、自由和開放的內(nèi)涵。從形式上看，政策過程對(duì)全體人民開放，是在享有平等權(quán)利的個(gè)體這一假設(shè)的前提下來開展，體現(xiàn)出了平等和正義。在對(duì)科學(xué)的追求中，政策過程在技術(shù)上簡(jiǎn)化成一個(gè)投票和計(jì)票的純粹的技術(shù)流程，體現(xiàn)出公正和客觀。但透過這些形式和技術(shù)的表象，可以發(fā)現(xiàn)，政策過程是依附于“中心—邊緣”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的。“中心—邊緣”的社會(huì)結(jié)構(gòu)生成于工業(yè)化進(jìn)程中，是在身份等級(jí)制被壓扁之后所形成的一個(gè)不平等的結(jié)構(gòu)，覆蓋了社會(huì)與社會(huì)治理的方方面面，也延續(xù)了整個(gè)工業(yè)社會(huì)。工業(yè)社會(huì)中政策過程必然是在中心—邊緣的結(jié)構(gòu)中開展的，而“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)與人的線性思維方式聯(lián)系在一起，當(dāng)政策過程貫穿著線性思維時(shí)，表現(xiàn)為單一的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)與單向度的政策流程，體現(xiàn)出自上而下的思維和管理。在線性思維中，政策系統(tǒng)表面上開放，而實(shí)則是封閉的，政策過程充滿了排斥與壓制。不過，在形式民主的外衣下，線性思維隱蔽地存在著，甚至不露痕跡。但是，無論線性思維是否被知曉，只要存在“中心—邊緣”的不平等結(jié)構(gòu)，政策過程中就必然受到線性思維的主導(dǎo)，平等和公平的實(shí)現(xiàn)也只能流于形式。不過，一切不平等和不公正終會(huì)被意識(shí)到并遭到否定，在20世紀(jì)后期興起的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，矛盾最終指向了現(xiàn)象背后的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。中心—邊緣結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，政策過程中的線性思維也將被一種新的思維方式所代替。 一、政策過程中的線性思維 工業(yè)社會(huì)是建立在原子化個(gè)體基礎(chǔ)之上的，社會(huì)治理也是基于享有平等權(quán)利的個(gè)體而展開的。原子化個(gè)體所享有的平等的基本權(quán)利在法律中得到承認(rèn)和保護(hù)，并在普選權(quán)的推廣中得到了現(xiàn)實(shí)上的確認(rèn)。“啟蒙運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了一種社會(huì)公正和公民權(quán)的理念，它已經(jīng)能夠展望一個(gè)國(guó)際市民社會(huì)、挑戰(zhàn)國(guó)家偏見并表達(dá)對(duì)于被剝削階級(jí)和團(tuán)體的政治關(guān)注。”〔1〕平等作為公民的基本權(quán)利，被視為是社會(huì)正義的核心。不平等與集權(quán)統(tǒng)治捆綁在一起，民主作為集權(quán)的對(duì)立面，必然建立在平等的基礎(chǔ)之上，沒有平等就無所謂“人民主權(quán)”。這種觀念極端地體現(xiàn)在盧梭關(guān)于每個(gè)人都直接參與到政策過程的觀念中，但由于盧梭代表的激進(jìn)式民主在現(xiàn)實(shí)中無法實(shí)現(xiàn)，最終人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)落實(shí)到了代議制的運(yùn)作上。代議制的運(yùn)作以個(gè)體享有平等權(quán)利為基本前提，也通過一系列程序設(shè)計(jì)得出保障個(gè)體平等的結(jié)果。當(dāng)代議制的運(yùn)作具體化為投票和聚合的過程時(shí)，個(gè)體被抽象為平等的符號(hào)或者代碼，個(gè)體的偏好被凝聚在了客觀統(tǒng)一的選票中，進(jìn)而，在公平合理的計(jì)票規(guī)則中，個(gè)體的意愿得以平等地體現(xiàn)到政策過程中。這樣，代議制是基于平等的個(gè)體而運(yùn)行，所得出的結(jié)果也就自然被認(rèn)為是客觀公正的。 政策過程因?yàn)橥镀泵裰鞫憩F(xiàn)出公正客觀的一面，但是，民主運(yùn)行背后的結(jié)構(gòu)是更具實(shí)質(zhì)性的。當(dāng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中的身份等級(jí)制度被消除之后，工業(yè)社會(huì)并沒有實(shí)現(xiàn)完全的平等。雖然個(gè)體在法律上具有了平等的身份，但是所有社會(huì)要素形成了一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)，也就是一個(gè)不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)。無論是在社會(huì)領(lǐng)域，還是在組織框架中，中心—邊緣結(jié)構(gòu)都得到充分體現(xiàn)。一處是中心，周邊是邊緣；中心主導(dǎo)著邊緣，而邊緣依附著中心；中心—邊緣結(jié)構(gòu)覆蓋整個(gè)社會(huì)，支配—依附關(guān)系也無處不在。工業(yè)社會(huì)中的政策過程正是基于中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)來開展，內(nèi)部也建構(gòu)起一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。精英位于政策過程的中心，主導(dǎo)著政策過程，并且使得政策過程中貫穿著一種線性思維。線性思維是中心—邊緣結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，其核心是中心對(duì)邊緣行使權(quán)力或者權(quán)威的單向度，表現(xiàn)為政策過程的單一流向和單一目標(biāo)性。“線性思維是中心—邊緣結(jié)構(gòu)的反映，反過來，線性思維又作用于中心—邊緣結(jié)構(gòu)，為其提供支持，使之強(qiáng)化。”〔2〕線性思維的根本目的是為了維護(hù)中心的地位，并排斥可能對(duì)中心帶來威脅的一切因素。中心—邊緣結(jié)構(gòu)與線性思維是一個(gè)本質(zhì)和現(xiàn)象之間的關(guān)系，只要存在中心—邊緣結(jié)構(gòu)，線性思維就必然存在，政策過程就只能是一種單向度的流程，其中的排斥與控制就不可避免。 啟蒙運(yùn)動(dòng)中所確立起來的民主這一主題是作為約束統(tǒng)治者權(quán)力的最佳的政治形式，民主為社會(huì)成員設(shè)置了制度化的渠道來表達(dá)自己的意愿，并與統(tǒng)治者相抗衡，而實(shí)際上，選民投票只能產(chǎn)生選民代表，而不能直接參與到政策過程中。選民代表一旦當(dāng)選，他們就斬?cái)嗔伺c選民之間的委托—代理關(guān)系，脫離了選民的意愿表達(dá)和期待，他們成為了社會(huì)中的精英并與選民分離開來，并掌控了整個(gè)偏好聚合的過程。這時(shí)，精英們擁有多種手段來劃分出多數(shù)人的利益和少數(shù)人的利益，目的只是為了維護(hù)社會(huì)的不平等結(jié)構(gòu)和自己的優(yōu)勢(shì)地位。可以發(fā)現(xiàn)，為了連任，或者為了獲得更多的資金或者地位上的支持，精英可能會(huì)更多地關(guān)注少數(shù)利益集團(tuán)的偏好。“只有剝奪民主議會(huì)所控制的諸項(xiàng)決定權(quán)力并將這些權(quán)力交給業(yè)已確立的有組織的利益集團(tuán)和受聘于它們的專家，才有可能使人們提出的諸多預(yù)期得到實(shí)現(xiàn)。正如有的論者指出的，代議機(jī)構(gòu)的功能已經(jīng)變成了‘動(dòng)員贊成意見，換言之，它們的功能已不再是表達(dá)它們所代表的那些人的意見，而是操縱或擺布他們的意見。人們遲早會(huì)發(fā)現(xiàn)，不僅他們不得不聽?wèi){新生的既得利益集團(tuán)的擺布，而且就是作為‘供養(yǎng)性國(guó)家的必然結(jié)果而發(fā)展起來的庇護(hù)性政府這種政治機(jī)器，也由于阻止社會(huì)做出必要的調(diào)適而正陷入絕境之中。”〔3〕少數(shù)的偏好可以被建構(gòu)成是多數(shù)人的利益，多數(shù)人的意愿也可以被說成是少數(shù)人的想法而忽略掉，鑒于整個(gè)政策過程都是人為建構(gòu)起來的，可以說，在中心—邊緣結(jié)構(gòu)下，政策過程中出現(xiàn)的任何結(jié)果都不是自然的、客觀的，而是人有意識(shí)的、自覺行為的結(jié)果，是適應(yīng)這個(gè)不平等的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的目的的。 進(jìn)一步說，當(dāng)代議制以代表制的方式來運(yùn)作時(shí)，因?yàn)榇硪馕吨コ恍┖捅Ａ粢恍虼舜h制中必然不會(huì)是展示全體。就這一點(diǎn)來看，排除一些是代議制所無法消除的，只要有代表就必然有排除，排除是代議制民主自身所帶來的，與中心—邊緣結(jié)構(gòu)無關(guān)。就代議制這一模式來說，“模式（因此也是代表）本質(zhì)上是排除性的，因?yàn)椴⒎撬械膬?nèi)容都能包括到模式中，任何模式都不會(huì)不區(qū)分，不會(huì)不允許對(duì)內(nèi)部次級(jí)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣就為模式自身添加內(nèi)容。”〔4〕這種由游戲規(guī)則所帶來的排除是必然發(fā)生的，也是自然發(fā)生的，但是，如果是在不平等結(jié)構(gòu)中發(fā)生的有意的排除那就是排斥了。代議制中的排除從原理上看是合理的，但現(xiàn)實(shí)中卻由于所依附的不平等結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生有意的排斥，甚至是有目的性的排斥時(shí)，選取代表和排除對(duì)象就是體現(xiàn)自上而下的管理和控制了。 當(dāng)政策過程表現(xiàn)為投票和計(jì)票的過程時(shí)，所出臺(tái)的政策就是一個(gè)技術(shù)生產(chǎn)的結(jié)果。這種投票民主從功利主義那里獲得了合理性論證，少數(shù)服從多數(shù)原則成為普遍接受的既能保證效率又能實(shí)現(xiàn)公平的政策制定準(zhǔn)則。政策成為一個(gè)技術(shù)過程，這似乎與線性思維無關(guān)，但實(shí)際上，即使是功利主義原則的運(yùn)用，其中也隱藏著不平等的話語。雖然功利主義在反復(fù)論證所要追求的是“最大多數(shù)人的最大幸福”，但是，何為最大多數(shù)人的最大利益，何為少數(shù)人的利益也就是可以犧牲的利益，并不是客觀存在的。在不同的投票規(guī)則和不同的計(jì)票方法中，所得出的政策方案可能是完全不同的。應(yīng)當(dāng)如何來計(jì)算“多數(shù)”的規(guī)則產(chǎn)生于選票計(jì)票之前，而恰恰是這些規(guī)則使得精英得以掌控整個(gè)政策過程。 政策過程中貫穿著線性思維，排斥和壓制都是為了維護(hù)中心—邊緣的不平等結(jié)構(gòu)，但是，在一個(gè)以平等權(quán)利作為政治生活起點(diǎn)的現(xiàn)代社會(huì)中，排斥只能隱蔽地發(fā)生。一方面精英會(huì)用投票民主等技術(shù)手段將排斥說成是純技術(shù)的產(chǎn)物，另一方面精英特意制造出“人民”這一不做內(nèi)部區(qū)分的含混的概念，將“中心”和“邊緣”都包括在內(nèi)，從而對(duì)精英和人民之間的區(qū)別模糊處理，甚至制造出精英代表大眾的局面，來合理而隱蔽地排斥大眾的意愿表達(dá)。“代表模式包括一些同時(shí)排斥一些，并且關(guān)于排斥的初始決定是根據(jù)一個(gè)據(jù)稱其內(nèi)容體現(xiàn)在模式中的積極的目標(biāo)。正如我們看到的，代表的核心是否定這種初始的排斥性劃分時(shí)刻。這變得明顯是有問題的，如‘人民這個(gè)假設(shè)的一般范疇聲稱他們的同一性，并且必須在某種程度上‘管理被從代表或者模式的術(shù)語/預(yù)測(cè)中排斥出去的多樣性與內(nèi)部差異。”〔5〕更何況政策不僅是以多數(shù)的名義做出的，而且是由“多數(shù)”來加以評(píng)價(jià)的，“多數(shù)”這一名義能夠賦予政策制定和評(píng)價(jià)主體一種霸權(quán)地位，這就是排斥之所以能夠被意識(shí)到但是往往又以合理的面貌出現(xiàn)的原因。 隨著20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，科學(xué)取代民主成為政策過程中的顯性目標(biāo)，科學(xué)化的發(fā)展使得政策過程更具理性了，但也更方便了中心對(duì)邊緣的控制，線性思維沒有減弱反而得到強(qiáng)化。理性本來是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，但是在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展中，理性被窄化為科學(xué)，這是對(duì)理性的一種曲解，也是科學(xué)高歌猛進(jìn)的結(jié)果。正如歐克肖特所說，“所有當(dāng)代政治都深深感染了理性主義，只有那些選擇給這種感染另一個(gè)名字的人才會(huì)否認(rèn)這一點(diǎn)。不僅我們的政治罪惡是理性主義的，而且我們的政治美德也是如此。我們的種種計(jì)劃在目的與特性上大體是理性主義的；但更重要的是，在政治上，我們整個(gè)的精神態(tài)度都類似地被決定了。”〔6〕到20世紀(jì)60年代政策科學(xué)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，技術(shù)主導(dǎo)下的政策分析蓬勃發(fā)展，在很長(zhǎng)一段時(shí)間成為了政策獲得合法性的必要途徑。政策過程中出現(xiàn)了對(duì)工具理性與科學(xué)方法的熱衷甚至是迷信，這帶來了兩種結(jié)果：一是專家得以進(jìn)駐議會(huì)而成為人民意愿的加工者；二是政策制定的陣地轉(zhuǎn)移到了代表科學(xué)與理性的行政部門中。但無論何種結(jié)果，最終都使得科學(xué)和技術(shù)在政策過程中的比重越來越大，越來越多的技術(shù)專家被吸納進(jìn)立法機(jī)構(gòu)中，與社會(huì)精英和政治精英一起構(gòu)成了社會(huì)治理的中心，主導(dǎo)政策過程。 實(shí)際上，中心—邊緣結(jié)構(gòu)塑造了一個(gè)單一的公共領(lǐng)域，其中技術(shù)專家與政治精英以其所掌握的技術(shù)和知識(shí)而把控了整個(gè)過程，但這無異于用一個(gè)單一的透鏡而把不同風(fēng)格與修飾全部過濾掉，讓剩下的因素按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行中心或者邊緣的對(duì)號(hào)入座。“從屬群體的成員將沒有他們自己之間的商談其需要、目標(biāo)和戰(zhàn)略的舞臺(tái)。他們沒有（可以說）不受統(tǒng)治群體監(jiān)督的、完成交往過程的空間。在這種情勢(shì)下，他們更不可能‘找到合適的代言人或語言來表達(dá)他們的想法，更不可能‘保留其不成熟的想法。”〔7〕可以說，無論采取何種科學(xué)手段和技術(shù)工具，精英主導(dǎo)下的理性追求都只是符合中心—邊緣的不平等結(jié)構(gòu)的，無論線性思維得到多么好的包裝和神化，都只是使得中心—邊緣結(jié)構(gòu)更加鞏固。 二、對(duì)線性思維的質(zhì)疑與挑戰(zhàn) 中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了政策過程只能是一個(gè)單向流程，貫穿始終的是精英意志并要求自上而下的執(zhí)行。正常情況下，中心主導(dǎo)著整個(gè)政策流程，邊緣作為政策對(duì)象對(duì)之配合和服從，一旦邊緣對(duì)中心構(gòu)成某種威脅時(shí)，精英就會(huì)通過各種方式排斥或者壓制大眾的想法。無論是投票民主還是技術(shù)分析，都是在精英主導(dǎo)下發(fā)生，都是為了維護(hù)中心—邊緣的社會(huì)格局。代議制民主只是中心—邊緣結(jié)構(gòu)下的一種民主實(shí)現(xiàn)形式，但并不是一種徹底的民主實(shí)現(xiàn)方式。換句話說，只要存在中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)，政策過程就必然是精英主導(dǎo)，代議制民主也必然走向精英民主。 在中心—邊緣結(jié)構(gòu)下，平等永遠(yuǎn)只是形式上的。無論投票過程在程序上設(shè)計(jì)多么合理，也無論計(jì)票方法多么科學(xué)，通過投票都無法生成社會(huì)福利最大化的結(jié)果。從形式上看，每個(gè)人的意愿都在選舉過程中得到了平等的體現(xiàn)，每張票被賦予同等的權(quán)重，選舉中每個(gè)人的聲音都得到同等關(guān)注，但是實(shí)際上，選票的計(jì)票規(guī)則是精英制定，選票的聚合結(jié)果也是在精英可接受的范圍之內(nèi)，甚至偏好以及投票的傾向也是由精英塑造出來的。不是所有的選民都能同等程度地、并以同等成本獲得與政策相關(guān)的信息，由于所有的信息都是有成本的，必然出現(xiàn)一部分人比另一部人獲得更多的信息，并且成為影響者。“影響者是他們想影響的無論何種政策領(lǐng)域內(nèi)的專家；而投票人是試圖在政黨之間做出總體比較的綜合者。專門化需要專業(yè)知識(shí)和信息，特別是當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的時(shí)候；但多數(shù)人不可能同時(shí)成為許多領(lǐng)域的專家。因此影響者通常僅同時(shí)在一兩個(gè)政策領(lǐng)域里獲得。這意味著在每個(gè)領(lǐng)域只有一小部分專家試圖影響政府。”〔8〕這一小部分人就會(huì)更加受到政府的關(guān)注，他們的偏好也更容易體現(xiàn)在政策過程中。“從經(jīng)濟(jì)上講，民主制度中的政府政策幾乎總是表現(xiàn)出反對(duì)消費(fèi)者，迎合生產(chǎn)者的偏見。而我們的模型里的這種偏見之所以存在，不是因?yàn)橛嘘P(guān)機(jī)構(gòu)的非理性，而恰恰是因?yàn)樗鼈兝硇缘匦惺隆！薄?〕正是因?yàn)檎憩F(xiàn)出了對(duì)部分人的關(guān)注，同時(shí)有選擇地忽略其他人，表現(xiàn)在政策過程中就是有選擇地排斥和漠視，個(gè)人在政策過程中受到不平等對(duì)待，政治平等停留在形式上了。“即使人們獲得同等數(shù)量的信息，也不是所有的人都能同樣有效地使用它們。事實(shí)上，勞動(dòng)分工和不確定性的存在保證了理性人能不同程度地獲得政治信息，因而權(quán)利不平等得以植根于民主社會(huì)本身，盡管政治平等是民主社會(huì)的基本倫理前提。”〔10〕這在霍耐特、弗雷澤等承認(rèn)政治的代表看來，這就是政策過程中所發(fā)生的實(shí)質(zhì)性的不平等代表，這也就意味著政策過程中平等的形式化和對(duì)個(gè)體權(quán)利的傷害。 線性思維下只能出現(xiàn)單一的中心和流向，這就不可避免地會(huì)發(fā)生排斥，進(jìn)而遠(yuǎn)離民主。針對(duì)這種情況，羅爾斯提出了“公平正義”的觀念，以此來重振社會(huì)契約論。羅爾斯強(qiáng)調(diào)個(gè)體的平等，強(qiáng)調(diào)以平等為核心的正義。“公平正義更新了社會(huì)契約學(xué)說，并采取了后一種形式的回答：它將公平的社會(huì)合作項(xiàng)目設(shè)想為那些介入社會(huì)合作的人一致同意的項(xiàng)目，即是說，是那些生長(zhǎng)在該社會(huì)中的自由而平等的公民所一致同意的項(xiàng)目。但是，他們的一致同意和其他的一致同意一樣，必須深入到合適的條件。特別是，這些條件必須使自由而平等的個(gè)人處于公平的境地，絕不允許某些個(gè)人占他人的便宜。進(jìn)而言之，必須排除武力威脅、強(qiáng)制、欺騙和欺詐。”〔11〕為了達(dá)到這一目的，羅爾斯構(gòu)想出了“無知之幕”這一原初狀態(tài)，人們因?yàn)椤盁o知”而排除影響平等的因素，從而回復(fù)到平等的位置。羅爾斯強(qiáng)調(diào)公民的自由和平等，而平等又是通過參與資格和能力來實(shí)現(xiàn)的。“個(gè)人憑借其兩種道德能力（正義感和善觀念的能力）和理性能力（判斷能力、思想能力、以及與這些能力相聯(lián)系的推論能力）而成為自由的。擁有這些能力，使他們?cè)谒蟮淖畹统潭壬铣蔀槌浞謪⑴c合作的社會(huì)成員，這一點(diǎn)又使每一個(gè)個(gè)人成為平等的。”〔12〕通過無知之幕，羅爾斯構(gòu)想出了使得個(gè)人平等參與到政策過程中的場(chǎng)景，這是一個(gè)實(shí)現(xiàn)民主的圖景。 但是，羅爾斯并沒有從實(shí)質(zhì)上改變政策過程中的線性思維，相反，由于其是在對(duì)理性的追求中建構(gòu)自己的正義方案，羅爾斯是對(duì)線性思維的一種完善。羅爾斯強(qiáng)調(diào)人的理性，他認(rèn)為：“政治的正義原則是一種建構(gòu)程序的結(jié)果，在這一建構(gòu)程序中，有理性的個(gè)人服從于理性的條件，采用這些原則來規(guī)導(dǎo)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。這些原則源于一種適當(dāng)?shù)慕?gòu)程序，恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)了實(shí)踐理性的必要原則和觀念，我把它們看作是合乎理性的。這些原則所支持的判斷也是合乎理性的。當(dāng)公民們共享一種合乎理性的政治的正義觀念時(shí)，他們便有了一個(gè)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，他們就可以對(duì)根本政治問題進(jìn)行公開討論，并理性地對(duì)之作出決定。”〔13〕在政策過程中平等地開展討論的人是擁有理性的人，這樣就把其所認(rèn)定的理性之外的主體排除在了政策過程之外，從這一角度來看，羅爾斯所實(shí)現(xiàn)的平等和自由也僅僅限于具有理性的個(gè)體，是在排斥非理性這一前提下實(shí)現(xiàn)的。 在羅爾斯那里，理性是以參與能力的形式表現(xiàn)出來的。也就是說，具有一定的參與能力才被納入到羅爾斯所建構(gòu)的合作社會(huì)中。“個(gè)人便是某個(gè)能夠成為公民的人，也就是，能夠成為一個(gè)正常的終身能充分參與合作的社會(huì)成員。我們之所以加上‘終身一詞，是因?yàn)槲覀儾粌H把社會(huì)看作是封閉性的，而且也把它看作是一個(gè)或多或少完善自足的合作圖示，它自身內(nèi)部已為人們終身所需的一切生活必需和活動(dòng)準(zhǔn)備了條件。”〔14〕羅爾斯接著解釋：“由于個(gè)人能夠成為公平社會(huì)合作系統(tǒng)中的充分參與者，所以，我們才說他們具有與上面談到的社會(huì)合作理念中的三種要素相聯(lián)系的兩種道德能力：即正義感的能力和善觀念的能力。”〔15〕基本的能力已經(jīng)成為羅爾斯對(duì)公民參與的基本界定了，能力成為一種先驗(yàn)假設(shè)。“由于我們是從作為公平合作系統(tǒng)的社會(huì)理念開始的，所以我們假定，作為公民的個(gè)人具有使他們能夠成為社會(huì)合作成員的所有能力。”〔16〕 這樣，羅爾斯所構(gòu)想的平等只是部分社會(huì)成員之間的平等，而不包括全體人民，因此，所謂的民主化的政策過程仍然是一個(gè)封閉的系統(tǒng)。在其《政治自由主義》一書中，羅爾斯明確提出，自己所建構(gòu)的是一個(gè)完全而封閉的社會(huì)系統(tǒng)，完全是因?yàn)樗宰銋s給予人類生活的所有主要目的以合適地位，封閉是因?yàn)槿藗冎荒苡缮肫渲校蛩蓝銎渫狻ａ槍?duì)羅爾斯所建構(gòu)的平臺(tái)的封閉性，森提出了批判：“即使羅爾斯的‘無知之幕可以有效地消除焦點(diǎn)人群中不同個(gè)人的既得利益與喜好傾向的影響，它依舊未能動(dòng)用‘其他人的眼睛來審視（用斯密的話來說）。要解決這個(gè)問題，所需要的就不僅僅是在地方的焦點(diǎn)群體中的‘身份罩幕。在這一點(diǎn)上，‘作為公平的正義中封閉的中立性的程序設(shè)置可以被看作‘偏狹的。”〔17〕即使羅爾斯在其所建構(gòu)的原初狀態(tài)中，對(duì)人的平等以及差異做出了完善的制度安排，但是，“事實(shí)上，在構(gòu)想出的人民代表聚焦于初始狀態(tài)之前，許多反思性的活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生了。可以將‘無知之幕看作中立性的程序要求，其本意在于限制個(gè)人的道德和政治反思，而與最終是否采用契約無關(guān)。而且盡管該中立性仍然保持著前面所說的‘封閉形式，但羅爾斯的目的顯然在于消除過往歷史（以及個(gè)人優(yōu)勢(shì)）造成的持續(xù)影響。”〔18〕 納斯鮑姆延續(xù)森的觀點(diǎn)，針對(duì)羅爾斯對(duì)部分缺乏基本能力的人群的排斥展開了批判。“正義的首要主體就是那些選擇原則的人。因此，當(dāng)傳統(tǒng)指定某種能力作為參與選擇原則的程序中的先決條件時(shí)，在隨之而來的社會(huì)，對(duì)于把不健全和殘障的人作為正義的接受者或者主體來對(duì)待來說，這些要求就具有極大的重要性。他們未被納入選擇者群體的事實(shí)意味著，他們也未被納入原則為之所選擇的群體。”〔19〕正義必然是在能夠平等參與的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)的，而羅爾斯的理論卻自動(dòng)排除了殘障人士和不同國(guó)籍的人，制造出了一個(gè)封閉的政策制定的領(lǐng)域。即便這樣一個(gè)封閉的系統(tǒng)中所制定的決策的確是為了所有公民的利益，但是為什么不能對(duì)所有公民開放呢？為什么不能完全平等地對(duì)待公民呢？封閉的系統(tǒng)將部分人的意見排除在外，但是這些人卻受到來自中心的精英所制定的政策的影響。 雖然羅爾斯在強(qiáng)調(diào)平等的同時(shí)也設(shè)計(jì)出差別原則來體現(xiàn)出對(duì)差異的包容，但是，差別原則僅僅是一個(gè)補(bǔ)救措施，羅爾斯所致力于的仍然是制度形式上的平等。〔20〕在封閉的群體內(nèi)部尋求中立性，這固然是為了消除既得利益或者個(gè)人團(tuán)體所帶來的偏向，但是沒法解決封閉群體所共有的偏見這一局限。如果所有人都能參與到政策過程中來，而且使得自己的意愿平等地體現(xiàn)在政策中，那么執(zhí)行上的平等就足以實(shí)現(xiàn)正義了，但是，羅爾斯所追求的形式平等是在工業(yè)社會(huì)既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)之下，而這個(gè)結(jié)構(gòu)本身就是不平等的。在此之中，任何形式上的平等都無法得到實(shí)質(zhì)上平等的結(jié)果。這也就是森所說的，我們不能僅僅關(guān)注形式上的程序與良善的初始愿望，而必須要關(guān)注實(shí)質(zhì)狀態(tài)。“盡管羅爾斯希望其理論具有開放性，但他所設(shè)計(jì)的初始狀態(tài)似乎并不允許接觸外部的新鮮空氣。”〔21〕羅爾斯在正義的名義下最大限度地實(shí)現(xiàn)政策過程的平等與公平，但是其無法逃脫社會(huì)契約教義的局限，僅僅是在形式上嘗試著對(duì)能夠充分參與合作的人進(jìn)行理想化虛構(gòu)，實(shí)質(zhì)上卻沒有觸及到中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)，因而也就無法從根本上改變政策過程的線性思維。在中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，“無論用什么方式重申個(gè)人的基本權(quán)利，都無助于突破工業(yè)社會(huì)的制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，只有走向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型，才為社會(huì)合作體系的出現(xiàn)提供了歷史契機(jī)。”〔22〕只要工業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生改變，那么要改變中心控制邊緣的格局，要打破精英對(duì)政策過程的控制，要消除政策過程中對(duì)理性和科學(xué)的迷信，就都只是一場(chǎng)空談了。三、“去中心化”與政策過程的思維重塑 在政策達(dá)成的路徑、政策流程的環(huán)節(jié)或者政策方法的選擇上會(huì)有多重可能，但對(duì)于政策過程而言，最為重要的是政策創(chuàng)建背后的結(jié)構(gòu)。中心—邊緣結(jié)構(gòu)是一個(gè)不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)中所有領(lǐng)域和部門的活動(dòng)都是為了維護(hù)中心—邊緣的結(jié)構(gòu)，都是體現(xiàn)來自于中心的精英的意志的。這一社會(huì)結(jié)構(gòu)下的公共政策本身就是中心對(duì)邊緣進(jìn)行管理和控制的工具，政策過程也是貫穿精英意志的過程。可以說，在不平等結(jié)構(gòu)中存在只能是管理和控制。管理一詞原意就意味著管理者與被管理者之間的分立結(jié)構(gòu)，或者說，在管理者與被管理者相分離甚至被對(duì)應(yīng)于中心—邊緣結(jié)構(gòu)中時(shí)，必然出現(xiàn)自上而下的管理，而不平等結(jié)構(gòu)下的管理本質(zhì)上就是控制。 不過，在對(duì)科學(xué)技術(shù)和方法模型的追求中，政策過程表現(xiàn)出中立和客觀進(jìn)而是無可辯駁的，政策過程在不斷理性化，但在中心—邊緣結(jié)構(gòu)之下的理性化本身就是線性思維的體現(xiàn)。當(dāng)技術(shù)上的理性追求成為政策過程的唯一目標(biāo)時(shí)，民主已經(jīng)旁落了。理性化追求將線性思維體現(xiàn)得淋漓盡致，但同時(shí)也成功使得控制隱形。科學(xué)方法將位于邊緣的公眾抽象化為統(tǒng)一的符號(hào)和選票，并在由精英所設(shè)計(jì)出來的一整套技術(shù)推進(jìn)中來一步步合理地得出看似民主的結(jié)果，而實(shí)質(zhì)上，科學(xué)只能關(guān)乎程序和方法，科學(xué)運(yùn)作的背后所體現(xiàn)的是控制的實(shí)質(zhì)。正是借助于科學(xué)和技術(shù)，位于中心的精英將社會(huì)看作一個(gè)可以理性規(guī)劃的對(duì)象，“在規(guī)劃者的圖景中，人們都在嚴(yán)格的行政控制之下，居住在政府設(shè)計(jì)的村莊中，按照國(guó)家的指令，在公共土地上種植單一的作物。如果我們忽略不計(jì)實(shí)際上私人占有的地塊和相對(duì)較弱的勞動(dòng)力控制，那么整個(gè)項(xiàng)目就很像是一個(gè)巨大的國(guó)有種植園，盡管土地不是連續(xù)的。”〔23〕科學(xué)越是發(fā)展，就越可以被用來作為精英主導(dǎo)的理由。科學(xué)的霸權(quán)地位轉(zhuǎn)換成了精英所處的中心地位，以及政策流程中單向度的權(quán)力流向。科學(xué)自己不會(huì)說話，但當(dāng)其作為精英中心地位的支撐時(shí)，對(duì)科學(xué)和方法的反思與批判都消失了，科學(xué)成為不容置疑的神話。精英就如同鮑曼眼中的園丁，他們自恃所掌握的科學(xué)方法與理性思想，希望將異質(zhì)性和無法科學(xué)化的因素如同雜草一般從政策過程中驅(qū)逐出去。以至于當(dāng)政策過程行進(jìn)在對(duì)理性化的過程中時(shí)，恰好是在有力地固化精英的主導(dǎo)地位。表面上看，精英所進(jìn)行管理的目標(biāo)是通過科學(xué)技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造來提高管理效率，但其最終目標(biāo)在于更好地控制。邊緣受到來自于精英的自上而下的規(guī)劃和管理，而自身卻無法參與到對(duì)自己進(jìn)行規(guī)劃和管理的過程之中，只能消極地承受政策的管理和規(guī)訓(xùn)。具體來說，邊緣被排斥在政策過程之外，成為了社會(huì)管理過程中的旁觀者，以及環(huán)式民主中訴求無效的受眾。即使民主化的進(jìn)程推動(dòng)了政策過程對(duì)公眾的開放性，擴(kuò)大了公眾參與政策過程的途徑，但是，參與仍然是在不平等的結(jié)構(gòu)中發(fā)生的，也就是在中心的精心安排和設(shè)計(jì)中發(fā)生的，自然也是在中心允許的范圍之內(nèi)。這樣的參與不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果，反而在很多時(shí)候成為了中心用以緩解與邊緣之間的緊張關(guān)系的一種手段，甚至是為了維護(hù)中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)的目的。事實(shí)上，有效的參與和協(xié)商都需要平等作為前提條件，不平等的結(jié)構(gòu)之下不可能出現(xiàn)真正的協(xié)商。“參與平等需要某些促進(jìn)參與的途徑。如果這種機(jī)制是通過商談形成的，那么它就滿足了參與平等的要求。但是，這種機(jī)制假定了人們?cè)跈C(jī)制形成過程中具有平等的代表權(quán)。為了促進(jìn)參與平等，首先要求參與平等。另一方面，如果參與平等的概念是由他人以家長(zhǎng)制的方式提出，那么它在規(guī)范上就削弱了自身。這個(gè)概念促進(jìn)了平等的代表權(quán)，但同時(shí)卻邊緣化了該概念想要幫助的人。那么，我們必須得出這樣的結(jié)論：參與不能解決參與問題。當(dāng)我們沒有留意這一警訊時(shí)，悖論就產(chǎn)生了。”〔24〕這是奧爾森所說的“賦權(quán)的悖論”，沒有對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性的反思，平等的賦權(quán)是無法發(fā)生的。 即使存在程序完善的參與制度，公共協(xié)商可能仍然不會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。真正的協(xié)商和參與是建立在平等的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的，換句話說，不平等結(jié)構(gòu)中的參與協(xié)商與精英所慣常使用的科學(xué)理性的功能一樣，都只是維護(hù)中心利益的一種工具。“實(shí)際上，沒有矯正不平等的措施，協(xié)商總是具有精英主義的傾向，使那些具有較多文化資源（如知識(shí)和信息）及有能力將自己的利益和價(jià)值強(qiáng)加于他者的人受益。”〔25〕在實(shí)際運(yùn)作中，中心對(duì)邊緣的排斥還會(huì)繼續(xù)升級(jí)，甚至出現(xiàn)一種惡性循環(huán)。“被排除團(tuán)體只能通過發(fā)起公共協(xié)商來擺脫排除，但正是這些排除使他們?cè)絹碓诫y以發(fā)起公共協(xié)商。因此，政治貧困主要是指，與團(tuán)體相關(guān)的在有效運(yùn)用機(jī)會(huì)影響協(xié)商過程上的無能力。”〔26〕線性的政策過程追求邏輯推理的合理性，尊崇理性建構(gòu)，而實(shí)際上，單向度的思維將政策過程納入一個(gè)線性框架中，讓政策去適應(yīng)科學(xué)，而不是讓科學(xué)去適應(yīng)政策。政策問題本來是來自于社會(huì)，來自于位于邊緣的公眾，因而是包括了歷史情境、感情意識(shí)、背景知識(shí)在內(nèi)的復(fù)雜的問題，而當(dāng)邊緣無法參與到政策過程中，當(dāng)人們僅僅是從科學(xué)的框架來解釋和界定政策問題時(shí)，政策問題就因?yàn)槊撾x真實(shí)生活而成為虛假的政策問題了。在結(jié)構(gòu)不平等條件下開展的民主不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主，運(yùn)行結(jié)果只是使得民主更加的虛偽，更加的形式化。 正義的實(shí)現(xiàn)是基于平等和開放這一前提，而這是中心—邊緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)所不可能真正做到的。沃爾澤強(qiáng)調(diào)了開放對(duì)于政治正義的意義：“政治正義原則就是這樣的：一個(gè)民主國(guó)家用以設(shè)計(jì)其國(guó)內(nèi)生活的自決過程必須開放，并且平等地向所有生活在其領(lǐng)土內(nèi)、在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中工作和服從當(dāng)?shù)胤傻哪信_放。”〔27〕雖然相對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，工業(yè)社會(huì)已經(jīng)是一個(gè)開放的社會(huì)，但是工業(yè)社會(huì)也構(gòu)建出了無數(shù)的而且是無形的邊界將組織和領(lǐng)域封閉起來，工業(yè)社會(huì)的開放只是一種有條件的開放，而不是全面的開放狀態(tài)。羅爾斯在努力建構(gòu)一個(gè)開放的政策系統(tǒng)，但其將公正的理念和原則局限在一個(gè)群體或一個(gè)民族國(guó)家的范圍之內(nèi)，這一點(diǎn)注定了其設(shè)計(jì)系統(tǒng)的封閉性。“羅爾斯希望在這種‘正義的觀念的基礎(chǔ)上再造工業(yè)社會(huì)的政治文化，這應(yīng)當(dāng)說是一種善良的愿望。但是，我們必須指出，無論羅爾斯的理論會(huì)產(chǎn)生多么大的影響，只要工業(yè)社會(huì)的政治性質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)不發(fā)生根本性的變革，就不可能使這種愿望得到實(shí)現(xiàn)。也就是說，人們不可能在工業(yè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)條件下建立起如羅爾斯所設(shè)想的那種基于‘正義的觀念的合作體系及其文化。”〔28〕羅爾斯在努力祛除理性的霸權(quán)，并且反復(fù)闡明，政治自由主義不是一種啟蒙自由主義的形式，不是一種完備性的自由主義的學(xué)說，不是適用于現(xiàn)代的世俗學(xué)說，也不是一種權(quán)威。但是，其所追求的重疊的共識(shí)實(shí)際上要達(dá)到的就是理性霸權(quán)的效果。可以認(rèn)為，只要工業(yè)社會(huì)中既定的社會(huì)結(jié)構(gòu)不被打破，那么公共政策的制定過程就不可能得到重塑。 20世紀(jì)60年代開始，發(fā)起于邊緣的社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，被排斥的個(gè)體要求作為平等的公民被包容進(jìn)政治體系中。之后在80年代全球化、后工業(yè)化進(jìn)程開啟時(shí)，社會(huì)中的流動(dòng)性與復(fù)雜性上升，這對(duì)社會(huì)中的一切邊界都帶來了沖擊，封閉的社會(huì)開始走向完全的開放，之前阻斷合作的絆腳石也一一被清理。無論是技術(shù)的發(fā)展還是人的心靈的擴(kuò)展，都在向工業(yè)社會(huì)中的中心—邊緣結(jié)構(gòu)發(fā)起挑戰(zhàn)。邊界逐漸模糊，等級(jí)被解構(gòu)，精英與公眾之間所對(duì)應(yīng)的不平等結(jié)構(gòu)消失了，人們?nèi)绨愄厮鑼懙囊粯樱瑖谝黄穑虚g是一個(gè)無形的網(wǎng)絡(luò)將人連接起來，這是一個(gè)平等的狀態(tài)。“為了實(shí)現(xiàn)每一個(gè)社會(huì)成員的意見都得到尊重和被聽取的目標(biāo)，必須用一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)去取代現(xiàn)有的線性結(jié)構(gòu)。如果在社會(huì)治理中用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)取代了線性結(jié)構(gòu)，那么，民主也就不再會(huì)受到中心—邊緣間差異的制約。那樣的話，也就是社會(huì)治理的根本性變革，即用一種合作的社會(huì)治理取代了形式民主的社會(huì)治理追求。如果用民主的話語去表達(dá)合作治理的內(nèi)涵，那么，我們可以說，合作治理是近代以來全部民主追求的真正實(shí)現(xiàn)，它因?yàn)榘衙恳粋€(gè)人都納入到合作行動(dòng)體系中來而使民主超越了一切形式上的追求，成為實(shí)質(zhì)民主。”〔29〕 如果說中心—邊緣結(jié)構(gòu)中存在的是領(lǐng)域之間的對(duì)立、組織之間的對(duì)立、以至于人與人之間的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)立，那么當(dāng)邊界模糊之后，在中心—邊緣結(jié)構(gòu)被網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)所取代之后，競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)立將會(huì)轉(zhuǎn)向合作與包容。只有在中心—邊緣結(jié)構(gòu)瓦解之后，才能出現(xiàn)真正的平等和開放，也才能生成合作。“無論是根據(jù)平等的標(biāo)準(zhǔn)還是自由的標(biāo)準(zhǔn)，人們之間的合作關(guān)系和合作行為都不是由一種凌駕于其上的力量所做出的支配或安排，而是發(fā)生在兩個(gè)或一群平等的行動(dòng)者之間的。”〔30〕狹隘的理性被拉下神壇，單一的權(quán)威中心被否定了，因果性和代理人之類的現(xiàn)代工具也隨之消失。人類干預(yù)、理性規(guī)劃等等線性思維因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的政策失敗而得到悲觀的驗(yàn)證，主體權(quán)威與烏托邦被捆綁在一起進(jìn)行批判。人們不再相信精英能夠擁有政策問題建構(gòu)的“正確答案”，曾經(jīng)在現(xiàn)代社會(huì)中這被視為是類似于真理的“唯一答案”。精英與公眾都成了政策過程中的行動(dòng)者，行動(dòng)者意味著工具理性的消失，主體性的回歸，以及對(duì)價(jià)值的關(guān)注，政策過程成為一個(gè)由行動(dòng)者合作建構(gòu)的過程，也是在政策中注入道德因素的過程。 在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政策過程中的每一個(gè)成員都是網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)必要的節(jié)點(diǎn)，都會(huì)與其他節(jié)點(diǎn)開展互動(dòng)，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)的訴求都會(huì)在政策過程中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。也許這時(shí)沒有如線性結(jié)構(gòu)中的政策過程需要經(jīng)過繁多的程序流程而稍顯凌亂，但是，正是因?yàn)槠瞥诵问缴系囊?guī)則和程序的制約，每一個(gè)成員的意見都能得到有效的表達(dá)和尊重。線性思維中的政策過程更多地依賴于形式和規(guī)則的完善來獲得一種合理性，而合作過程中的政策過程則更注重實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，相應(yīng)地轉(zhuǎn)向更為靈活的程序和規(guī)程。政策過程可以由網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)來開啟，也因?yàn)榇蠹易⒁饬Φ霓D(zhuǎn)移而結(jié)束。但每個(gè)節(jié)點(diǎn)都是自由的自主的因而也是負(fù)有責(zé)任的主體，這就消滅了不負(fù)責(zé)任和彼此傷害。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，沒有了旁觀者，沒有了被排斥的對(duì)象，每個(gè)人都是參與者，是政策過程的建構(gòu)者，實(shí)質(zhì)性的民主也因此而得到實(shí)現(xiàn)。endprint

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〔23〕 〔美〕詹姆斯·斯科特.國(guó)家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的〔M〕.王曉毅譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.312.

〔24〕〔美〕凱文·奧爾森.傷害+侮辱——爭(zhēng)論中的再分配、承認(rèn)和代表權(quán)〔M〕.高靜宇譯，上海：上海人民出版社，2009.259-260.

〔25〕 〔26〕 〔美〕詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主〔M〕.黃相懷譯，中央編譯出版社，2006.95，106-107.

〔27〕 〔美〕邁克爾·沃爾澤.正義諸領(lǐng)域：為多元主義與平等一辯〔M〕.褚松燕譯，譯林出版社，P67.

〔29〕 張康之.公共行政的行動(dòng)主義〔M〕.江蘇人民出版社，2014.147-148.

【責(zé)任編輯：石本惠】endprint