中日公共職業訓練對比研究

李可欣

摘要：通過對中日兩國公共職業訓練現狀的梳理，對比分析了中日公共職業訓練在對象范圍、培訓項目、監管方式、實施機構、課程設置、運行模式方面的異同，旨在學習借鑒日本在公共職業訓練實踐中的先進理念與經驗，促進我國公共職業訓練的發展，提高勞動者的就業技能與職業素質。

關鍵詞：職業教育；職業培訓；公共職業訓練

中圖分類號：G719 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）11-0092-05

隨著全球經濟一體化進程的推進與知識經濟時代的到來，人力資源的競爭日益激烈，加強公共職業訓練的力度已成為各國目前面臨的首要任務。公共職業訓練，又稱公共職業培訓或公共就業培訓，指的是國家或政府部門為了滿足公共需要而提供的職業培訓服務[1]。公共職業訓練作為職業培訓及就業服務體系的重要組成部分，在降低失業率、促進國民經濟發展等方面有著深遠的意義。筆者擬通過深入分析中日兩國公共職業訓練的現狀及特點，并從多個方面對其進行比較，總結分析日本在公共職業訓練實踐中的先進理念與經驗，這對正在建設中的我國公共職業訓練具有啟發意義。

一、中日公共職業的現狀概述

（一）中國公共職業培訓的發展及其特點

21世紀初期，國務院先后發布了《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》和《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》，明確提出要改進就業服務，強化公共職業訓練，鼓勵大量興辦民辦公共職業訓練機構。之后，隨著國務院一系列配套文件的頒布和人力資源和社會保障部發起的“陽光工程”“再就業培訓計劃”“春風行動”等各大公共職業訓練服務計劃的組織與實施，我國公共職業訓練的基本框架逐漸形成。

近年來，我國的公共職業訓練有了長足的發展，且取得了一定的成效，在提高就業率、改善民生方面產生了積極的影響。截至2015年底，全國各類人力資源服務機構多達2.71萬家，共有就業訓練中心2 636所，民辦培訓機構18 887所。全年共組織各類職業培訓1 908萬人次，其中就業技能培訓1 023萬人次，崗位技能提升培訓620萬人次，創業培訓211萬人次，其他培訓54萬人次。全年各類職業培訓中農民工培訓967萬人次，城鎮登記失業人員培訓357萬人次，城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生培訓80萬人次[2]。雖然我國目前的公共職業訓練已顯示出了訓練規模不斷擴大、訓練環境逐漸改善等特點，但其中仍存在一些不足之處，如公共職業訓練缺乏吸引力、公共職業訓練的管理體制及投資體制不完善、公共職業訓練培養模式缺乏針對性等。

（二）日本公共職業訓練的發展及其特點

日本的公共職業訓練起源于明治維新時期，至今已有上百年的歷史。二戰后日本能實現經濟的復興、社會的高速發展、產業結構的迅速調整，很大程度上應歸功于公共職業訓練的巨大貢獻。

幕府末期，日本政府開始提倡發展職業教育，并設立了一些公辦的職業訓練機構，但由于種種限制，此時的公共職業訓練并未得到太大的發展。二戰后日本國民經濟崩潰，加上大量的歸國者、復員軍人，產生了大批的失業者以及潛在失業者，為了實現戰后復興，日本重新開始組織公共職業訓練活動。在十年間，日本政府先后頒布了《職業安定法》和《勞動基準法》，設立了公共職業輔導所、綜合職業輔導所、身體障礙者公共職業輔導所等三大職業訓練公共機構，公共職業訓練體系的基本框架開始形成。之后，在日本經濟進入了高速增長階段，技術技能人才缺乏的情況日益嚴重，產業界多次要求對職業訓練單獨立法。1958年，《職業訓練法》的頒布明確規定了要使各領域訓練體制體系化，以公共職業訓練為中心對初中畢業生進行職業訓練，培養產業所需勞動者。在隨后的十年內，在面對著石油危機的背景下，隨著新的《雇傭保險法》的出臺，《職業訓練法》也開始進行相應的調整，確立了重視職業訓練、終身技能評價體制，并對職業訓練機構進行再編。1985年，《職業訓練法》改名為《職業能力開發促進法》，此后，該法又經過了數次修訂，最終形成了日本現有的公共職業訓練體制[3]。

經過數百年的發展，日本已經逐漸形成了具有本國特色的公共職業訓練體系，其特點如下。

1.社會化的管理

與多元化的辦學模式相對應，日本的公共職業訓練并不是完全由政府部門來掌控，政府對其只起協調、輔助及扶持作用，給予職業訓練機構以及參與辦學的行業協會、各社會團體足夠的辦學自主權。

2.規范化的訓練

日本十分重視公共職業訓練的規范化建設，在培訓目的、培訓內容、培訓模式、培訓評估等方面均有嚴格統一的標準。

3.多元化的辦學

日本公共職業訓練最大的特色就是引入了公私競爭機制，這也使得其辦學模式逐漸走向多元化。提供公共職業訓練的機構不僅有公辦的職業能力開發機構，還包括其他民辦的認定職業能力開發機構以及委托訓練機構，這也導致日本公共職業培訓投資渠道的多元化。

4.較完善的法律

在公共職業訓練發展的各個階段，日本政府都及時地頒布了大量的法律文件，如《雇傭保險法》《職業能力開發促進法》等等，這些都極大地推動了日本公共職業訓練的發展與完善。

二、中日公共職業訓練的比較與分析

根據中日兩國公共職業訓練的現狀，筆者擬從對象范圍、培訓項目、監管方式、實施機構、課程設置、運行模式等六個方面對中日兩國公共職業訓練的異同進行比較，以進一步了解中日在公共職業訓練上的異同，以期為我國公共職業訓練的完善與發展提供一定的借鑒。

（一）公共職業訓練的對象范圍比較

雖然中日的公共職業訓練最初都是作為一項救助失業者的國家福利政策提出的，然而如今兩國公共職業訓練的對象范圍卻有所不同。目前，在我國公共職業訓練實踐中，訓練對象包括失業者、農民及部分就業困難的高校畢業生三大群體。一直以來，我國的公共職業訓練主要是針對那些下崗和轉崗人群，要為他們提供職業生涯規劃的指導，激發他們就業創業的自信心和積極性。然而，隨著近年來高校畢業生就業形勢日益嚴峻以及農村富余勞動力轉移的需要，政府為了最大限度地開發人力資源，也逐漸將部分就業困難的高校畢業生和農民納入了我國公共職業訓練制度的訓練對象中。endprint

相比我國公共職業訓練主要是以在職者為對象，而日本的公共職業訓練則更側重于對非正規勞動者的培訓，因此，所涵蓋的對象范圍要更廣一些，其訓練對象不僅包括失業者、高校畢業生，包括在職者、初高中畢業生、高齡者以及在社會上處于弱勢地位的人群。日本十分重視對社會弱勢群體的職業技能培養，并通過一些福利政策（如發放補助金、實行“工作卡”制度）鼓勵他們積極就業。針對那些沒有工作經驗的求職者、無法領取雇傭保險以及非正規勞動者，日本政府也給予了極大的支持，并為他們制定了《求職者支援制度》。對他們來說，公共職業訓練是他們走上工作崗位的必經之路，其訓練目的就在于充分開發每個人的職業能力，為全體公民創造平等的就業環境。

（二）公共職業訓練的培訓項目比較

我國目前公共就業訓練的培訓項目主要分為三類[4]：一是定向項目培訓。這類培訓是由就業服務中心或者委托民辦培訓機構，為城鎮下崗失業人員提供就業提高培訓。二是就業見習培訓。這類培訓是由已建立企業內培訓制度并依法辦理工商注冊的企業針對其所需崗位的技術技能所提供的培訓，培訓對象十分廣泛，既可以是城鎮失業人員、高校畢業生，也可以是農村富余勞動力。三是創業培訓。創業培訓是近年來我國大力倡導的一項公共職業訓練的培訓項目，旨在為各類有創業意愿的人提供相關創業技能與職業能力培訓。

縱觀我國的公共職業培訓項目，各項培訓的內容有交叉，而日本的公共職業訓練項目相對我國而言則更具有針對性，對每一類人群都提供了符合其特點的就業服務。具體包括：養成訓練是針對初高中畢業即將走上工作崗位的人，培養與其能力范圍相對應的職業基本技能和素質；提高訓練是向已具備一定職業技能的在職人員提供的為應對某職業領域知識與技能的新發展而進行的訓練；能力再開發訓練是為失業者或轉崗者再就業所提供的培訓；身心殘缺者訓練是一種特殊的職業訓練，其目標人群是身心有缺陷的殘疾人，這種訓練能有效地幫助殘疾人克服身心方面的困難，使其努力掌握某種職業技能以獲取獨立生活能力；指導員訓練，指導員是公共職業訓練機構中對學員進行培訓的教師，對指導員進行規范、專業的訓練能有效提高公共職業訓練的質量。

（三）公共職業訓練的監管方式比較

公共職業訓練作為一項政府提供的公共服務，其監管必然會以政府為主導。中日在監管體系上大體相同，都是采取的地區分割、各自規劃、自上而下的方式。然而，中日兩國的監管主體卻不盡相同。我國的公共職業訓練以政府作為單一的監督與管理機構，從訓練組織到實施全權由政府部門掌控，具體涉及人力資源和社會保障部、農業部、教育部、財政部等多個政府部門，各部門之間由于職能交叉，容易出現權責難以明確的問題。

在日本，政府部門（勞動厚生省）雖然作為主管機構，但在公共職業訓練的實踐中是以產業部門為主體，勞動厚生省輔之以行政、法律手段進行統籌協調，各行業、協會、社會團體共同參與監管，不同的機構需要執行不同的職能，如雇傭能力開發機構負責職業訓練的管理和執行，中央能力開發協會負責職業技能的認定，而各地方的職業安定所則負責招生、推薦就業以及其他的協調工作。這樣就使得公共職業訓練受到了多方的管理和約束，有利于在實施過程中提高培訓效率和培訓質量。

（四）公共職業訓練的實施機構比較

我國的公共職業訓練機構共有三類[5]：一是技工學校。技工學校在我國承擔了一部分培訓下崗失業工人的任務，在總體上其提供的公共職業訓練服務并不是很多。二是就業訓練中心。就業訓練中心是我國開展公共職業訓練的主要基地，截至2015年底，全國就業訓練中心的數量達到2 636所[2]。三是民辦就業培訓機構。我國民辦就業培訓機構數量十分龐大，但目前提供公共職業訓練的民辦就業培訓機構較少。

日本的公共職業訓練機構相較我國而言類型更多、針對性更強，且提供公共職業訓練的民辦培訓機構比例也較大，具體包括雇傭能力開發機構、殘疾人職業能力開發機構、青年自立培訓機構、認定職業能力開發機構、委托訓練機構、海外職業訓練協會等，每一類機構都針對不同的人群提供不同內容的培訓。

（五）公共職業訓練的課程設置比較

日本公共職業訓練的課程類型豐富多樣，且其設置科學合理，課程類型豐富多樣，并對課程有著具體、明確的規定。由于日本的產業發展一直堅持以制造業為主的方針，因而其公共職業訓練也要為制造業的發展來提供技術技能人才保障。相比學歷教育，日本公共職業訓練的課程以實踐應用課程為主，理論課只占整體課程的30%左右，十分注重受訓者操作技能的培養。此外，還根據不同地區的不同特色相應地設置與第一、二、三產業相關行業的訓練課程，并安排不同的培訓機構加以實施。比如雇傭能力開發機構中提供的課程大部分是以制造技術為主，其中就包括了機械加工技術、電氣設備、通信施工技術、物業管理等多種科目。可以看出，這些訓練課程與生產實際聯系緊密，注重受訓者實際操作能力的提高。

我國的公共職業訓練課程比較單一，且以理論課程為主，受訓者絕大多數時間都是坐在教室里來被動接收間接經驗的傳授，幾乎沒有機會能夠在真實的工作環境中或是生產現場來練習實踐操作能力。另外，其所開展的培訓項目也主要是針對第一、二產業的相關崗位。

（六）公共職業訓練的運行模式比較

通過長時間的摸索和對西方發達國家經驗的借鑒，目前我國公共職業訓練所采取的運行模式是以政府為主導的“政府購買培訓成果”模式。這種模式是由政府在確定了培訓項目之后，通過招標的方式選擇培訓機構，最后對滿足標準的培訓成果進行支付。雖然這種模式能有效保證培訓質量，但其最突出的問題在于會使受訓者無法自主選擇培訓項目，由于培訓機構所要承擔的風險太大，也會降低其參與積極性。

日本的公共職業訓練在政府主導中引入了市場競爭機制，除了“政府購買培訓成果”之外，還有“伙伴培訓模式”。因此監管主體不是單一的，而是多樣的，這樣就很好地避免了政府主導模式中受訓者無法自主選擇培訓項目的種種問題。endprint

三、日本公共職業訓練對我國公共職業訓練發展的啟示

（一）擴大適用對象

實施公共職業訓練的最終目的在于幫助就業困難者提高其就業技能以減少失業、預防失業。因此，除了當前正處于失業狀態的勞動者以外，初高中畢業生、殘障人士、轉崗轉業人群、有再就業意向的中老年人、農村剩余勞動力、產后待業女性等社會弱勢群體，以及刑滿釋放者、流浪人員等社會邊緣人群均應納入公共職業訓練的范圍。應根據不同的人群建立專門機構，根據該類人群的特點確定培訓內容與課程。擴大公共職業訓練的對象范圍，為全體社會公民提供其所需的職業培訓，不僅能提高就業率、解決結構性失業的問題，還可對社會安定發揮積極的影響。

（二）完善評價體系

對培訓的考核與評價是檢驗培訓效果的重要手段，規范、科學的考核與評價有助于提高培訓質量，調動勞動者參與培訓的積極性。我國現有的公共職業訓練項目，大部分都是由機構自身對受訓者進行考核評價，這樣很難保證培訓的真實效果及考核的公正性。因此，必須完善公共職業訓練的評價體系，針對相應的培訓項目建立統一的考核標準，除了機構自身之外，還應引入行業協會、相關企業等第三方參與考核評價，對職業資格認證進行嚴格把關，以增強職業資格證書的權威性。此外，要大力推進學歷證書與資格證書的互認與銜接，完善職業資格框架，進一步提高我國公共就業訓練的培訓質量。

（三）實現多元供給

以政府作為單一的監管部門已經難以適應我國公共職業訓練的發展，只有鼓勵行業協會、民辦培訓機構等社會團體積極參與進來，共同提供公共職業訓練服務，才能攜手打造多元互補的公共職業訓練網絡，促進公共職業訓練的有效供給和培訓資源的最佳配置。

要實現公共職業訓練的多元供給，必須從以下四方面入手：一是設立多樣化的訓練機構。提供公共職業訓練的主體除政府部門外，行業協會、民辦職業培訓機構等各種能提供實用性較強培訓項目的民間組織也可以通過各種方式參與進來。二是厘清各培訓主體間的關系，促進互補合作。政府在公共職業訓練中要起到保駕護航的作用，不僅要建立、完善相關制度，還應協調好各培訓機構與管理機構之間的關系。三是發揮競爭機制、供求機制的重要作用，多方共同監管培訓實施，提供高效率、高效益的公共職業訓練。四是多渠道籌措資金，確保公共職業訓練經費的來源。政府應通過對積極參與培訓的行業協會、民辦職業培訓機構等多方民間組織給予稅收、信貸方面的優惠政策，引導其他社會力量為公共職業訓練投資，為增加培訓經費提供新的渠道。

（四）制定法律法規

《切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》《中共中央、國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》《一年全國農民工培訓規劃》《關于進一步做好職業培訓工作的意見》《國務院關于大力發展職業教育的決定》《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》等一系列關于公共職業訓練的文件，為我國公共職業訓練的建立與發展提供了依據，并構建起了公共職業訓練的基本框架。然而，這些文件都沒能對公共職業訓練進行整體規劃與整合，也沒有明確其培訓對象、培訓目的、培訓資金籌措方式、受訓者的權利與義務等具體實踐層面的問題，這就使得目前我國的公共職業訓練缺乏系統性。

因此，我國的公共職業訓練亟需制定統一的、專門針對公共職業訓練的法律法規。通過法律的形式調動一切積極因素推動公共職業訓練的發展，運用法律的手段保障受訓者與培訓機構的權益，管理職業訓練的實施過程，使職業訓練的法制化為完善公共職業訓練體系提供有力保證。

（五）推進海外合作

隨著經濟全球化的推進，在公共職業訓練中也要加強國際化教育，培養勞動者的國際化意識、國際交流能力及適應國際環境變化的能力，加強公共職業訓練的國際交流與合作，完善培訓體系，引進新培訓理念，對于促進我國公共職業訓練事業的發展具有重大意義。日本的公共職業培訓之所以發展得如此迅速，原因之一就在于建立了海外職業訓練協會中心，大量吸收了其他發達國家的有效經驗，并能及時了解公共職業培訓領域的國際發展趨勢。我國也應借鑒這一思路。首先，要設立專門的海外公共職業訓練機構，實時關注國外公共職業訓練的發展動態，引進優質的培訓資源進行共享。其次，要加強與國外各大公共職業訓練機構的合作與交流，對國外先進的培訓理念、培訓項目、培訓課程設置加以借鑒。再次，海外公共職業訓練機構每年可挑選一些優秀的人才去國外學習個人崗位、行業領域的先進技術知識。

參考文獻：

[1]許海燕，石芬芳.基于有效供給的公共職業培訓研究綜述[J].職教通訊，2014（31）：5-10.

[2]中華人民共和國人力資源和社會保障部.2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[Z].2016-05-30.

[3]胡國勇.日本高等職業教育研究[M].上海：上海教育出版社，2008.

[4]張向前.我國公共就業培訓機制研究——基于重慶、東莞、泉州公共就業培訓的調查分析[A].中國行政管理學會.中國行政管理學會2008年哲學年會論文集[C].中國行政管理學會，2008.

[5]譚嘯.論我國公共就業培訓制度的完善[D].成都：四川大學，2007.

Comparative Studies on Public Vocational Training Between China and Japan

LI Ke-xin

（Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081，China）

Abstract： On reflection of the current situation of public vocational training between China and Japan，it is clearly presented that the similarities and differences in range object，training programs，supervision method，enforcement body，courses offering，operational mode.The advanced concept and experience have some reference for China，which will promote development of public vocational training and improve the quality and capacity of our workers.

Key words： vocational education；vocational training；public vocational trainingendprint