基于耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制構(gòu)建

梁斌

摘 要 耕地保護(hù)和土地管理一直是我國(guó)高度重視的問(wèn)題，并且耕地保護(hù)和土地管理工作與人民群眾的切身利益存在緊密的聯(lián)系，對(duì)國(guó)計(jì)民生的發(fā)展和我國(guó)土地資源利用效率的提高也產(chǎn)生著重要的影響。因此應(yīng)高度重視耕地保護(hù)工作，探索土地管理新機(jī)制的構(gòu)建，切實(shí)維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；土地管理；管理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.30.040

耕地保護(hù)工作主要是在管理耕地的數(shù)量和質(zhì)量工作中，借助法律、技術(shù)、行政和經(jīng)濟(jì)等手段促進(jìn)保護(hù)措施的落實(shí)。對(duì)耕地保護(hù)工作進(jìn)行系統(tǒng)的解讀，發(fā)現(xiàn)其涉及多方面的內(nèi)容，不僅關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，也能從糧食安全角度影響國(guó)家安全，因此，必須高度重視耕地保護(hù)和土地管理工作，保障國(guó)家安全和人民權(quán)益的維護(hù)。

1 耕地保護(hù)下土地管理的重要性

耕地保護(hù)是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，是解決人口與耕地、人口與糧食之間矛盾的重要途徑[1]。開(kāi)展耕地保護(hù)工作，實(shí)際上就是逐步促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植業(yè)綜合生產(chǎn)能力的強(qiáng)化，為國(guó)家糧食安全提供相應(yīng)的保障。在耕地保護(hù)工作中，最重要的工作內(nèi)容是對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，只有結(jié)合新時(shí)期的實(shí)際情況探索農(nóng)田保護(hù)措施，促進(jìn)農(nóng)田保護(hù)工作制度的全面落實(shí)，嚴(yán)厲懲治違法占用農(nóng)田的行為，才能夠保證耕地保護(hù)工作的實(shí)際效果，促進(jìn)耕地保護(hù)效用的進(jìn)一步發(fā)揮。而在耕地保護(hù)下探索土地管理工作，是全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中全局性和戰(zhàn)略性的工作，只有嚴(yán)格開(kāi)展土地管理工作，在逐步推進(jìn)土地管理工作的過(guò)程中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，高效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，才能夠發(fā)揮出土地管理的重要作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供良好的支持。特別是面對(duì)我國(guó)當(dāng)前人多地少的基本國(guó)情，要想確保土地資源既能夠滿足現(xiàn)代人的需求，又可以為子孫后代的發(fā)展創(chuàng)造良好的資源條件，就必須嚴(yán)格落實(shí)土地管理工作，促進(jìn)土地管理工作作用的發(fā)揮，為新時(shí)期土地資源的優(yōu)化配置提供相應(yīng)的支持。

2 耕地保護(hù)下的我國(guó)土地管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

系統(tǒng)地研究和分析耕地保護(hù)下我國(guó)土地管理工作后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際開(kāi)展土地管理工作的過(guò)程中，出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，對(duì)土地管理工作作用的發(fā)揮和土地資源的優(yōu)化利用產(chǎn)生了一定的不良影響，也不利于耕地保護(hù)工作的全面落實(shí)，在耕地保護(hù)下土地管理工作出現(xiàn)的問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 耕地面積減少，資源利用率偏低

在耕地保護(hù)情況下，由于土地管理工作落實(shí)不到位，在城市化發(fā)展的作用下，受到城市自我范圍進(jìn)一步拓展的影響，在耕地中占用了大量的空間和資源，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)工作產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響，也在一定程度上造成耕地保護(hù)工作落實(shí)效果不理想。此外，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，參與到城鎮(zhèn)化的建設(shè)當(dāng)中，農(nóng)村勞動(dòng)力的缺失使土地利用率逐漸降低[2]。這一問(wèn)題的存在也會(huì)對(duì)土地管理工作產(chǎn)生一定的影響，限制土地管理工作效率的發(fā)揮，不利于耕地資源的有效利用，甚至?xí)?duì)我國(guó)糧食安全造成一定的威脅。

2.2 農(nóng)民群眾的權(quán)益保障工作遭遇困境

基于耕地保護(hù)加強(qiáng)土地管理工作，需要保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，只有維護(hù)農(nóng)民群眾的權(quán)益，才能真正發(fā)揮土地保護(hù)工作的重要作用，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。但在實(shí)際開(kāi)展土地管理工作的過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益保障效果不理想，現(xiàn)階段尚未構(gòu)建健全的農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)效保障機(jī)制，農(nóng)民權(quán)益在受到侵害后維權(quán)困難，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展造成一定的不良影響。

2.3 尚未制定健全的土地用地規(guī)劃

雖然我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)工作的重視，并在這方面做出了一定的實(shí)踐和探索，但實(shí)際上我國(guó)大部分耕地的使用都并未按照土地利用管理和規(guī)劃要求制定相對(duì)完善、具體的保護(hù)措施，在土地征用方面就存在較大的隨意性，無(wú)法促進(jìn)土地管理工作和耕地保護(hù)工作的落實(shí)，大量違規(guī)和違法行為相繼出現(xiàn)，嚴(yán)重限制了土地保護(hù)工作效果的進(jìn)一步發(fā)揮。可見(jiàn)，構(gòu)建完善的土地用地規(guī)劃對(duì)土地保護(hù)工作的開(kāi)展產(chǎn)生著重要的影響，新時(shí)期應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這一問(wèn)題的重視。

2.4 土地管理制度缺乏完善性

對(duì)我國(guó)近幾年出臺(tái)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行分析和研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)和應(yīng)用，能夠?yàn)檗r(nóng)民群眾增產(chǎn)增收以及進(jìn)一步提高土地資源的利用效率提供相應(yīng)的政策支持。但是由于農(nóng)民群眾的法治意識(shí)嚴(yán)重不足，并且農(nóng)民群眾過(guò)于重視土地承包和使用權(quán)，因此各項(xiàng)政策的落實(shí)效果不理想。同時(shí)，由于我國(guó)當(dāng)前土地管理方面的制度建設(shè)存在一定的缺陷，非法占有土地情況和違法轉(zhuǎn)讓情況普遍存在，也會(huì)對(duì)土地管理工作產(chǎn)生不良影響。所以在耕地保護(hù)要求下完善土地管理制度，應(yīng)該注意構(gòu)建完善的管理制度，強(qiáng)化農(nóng)民群眾法治意識(shí)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化利用。

3 基于耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制的構(gòu)建途徑

在全面了解耕地保護(hù)下土地管理工作重要性以及土地管理工作中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，新時(shí)期要想促進(jìn)土地管理工作取得理想的工作成效，就應(yīng)該聯(lián)系土地管理工作的實(shí)際情況，嘗試構(gòu)建土地管理新機(jī)制，促進(jìn)耕地保護(hù)工作的進(jìn)一步貫徹和落實(shí)，為耕地保護(hù)工作的全面優(yōu)化開(kāi)展提供相應(yīng)的支持，爭(zhēng)取取得理想的工作效果。

3.1 完善各項(xiàng)用地規(guī)劃，構(gòu)建系統(tǒng)的耕地保護(hù)與管理體系

耕地保護(hù)工作表現(xiàn)出一定的全局性和戰(zhàn)略性，基于耕地保護(hù)構(gòu)建土地管理工作的新管理機(jī)制，國(guó)家相關(guān)部門(mén)需要站在全局的高度規(guī)范土地管理模式，特別是以現(xiàn)代的管理機(jī)制去建構(gòu)土地管理新體系[3]。只有站在全局的高度逐步完善用地規(guī)劃，并構(gòu)建健全的耕地保護(hù)和管理工作體系，才能為土地保護(hù)工作的優(yōu)化開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件。首先，要結(jié)合地區(qū)耕地使用計(jì)劃、使用主要方向合理地分配土地資源，并在全面整合土質(zhì)情況、地勢(shì)情況的基礎(chǔ)上，按照具體的耕地保護(hù)原則完善耕地分配計(jì)劃，逐步構(gòu)建健全的年度耕地使用規(guī)劃，希望借助有效的土地管理工作提高耕地保護(hù)工作的效果。其次，按照不同的比例尺探索耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建，并且在實(shí)際構(gòu)建耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的過(guò)程中可以使用衛(wèi)星技術(shù)和航測(cè)攝影像技術(shù)完成對(duì)底圖資料的建立和完善，在數(shù)據(jù)庫(kù)中對(duì)土地利用的基本情況以及未來(lái)用地規(guī)劃等進(jìn)行細(xì)化明確，進(jìn)而形成一體化的資料體系，為土地保護(hù)和管理工作的開(kāi)展提供有價(jià)值的信息參照。最后，對(duì)地區(qū)范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田進(jìn)行明確規(guī)定，并且將永久基本農(nóng)田落實(shí)到戶，逐步完善耕地保護(hù)制度，并且在制度的規(guī)范下促進(jìn)各級(jí)監(jiān)督工作的落實(shí)，在耕地保護(hù)和土地管理工作中形成網(wǎng)絡(luò)管理工作的新模式，為耕地保護(hù)政策措施的全面貫徹落實(shí)夯實(shí)基礎(chǔ)。endprint

3.2 明確年度耕地保護(hù)目標(biāo)，促進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)

為了真正實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)工作的基本發(fā)展目標(biāo)，在土地管理工作中，結(jié)合新機(jī)制的建設(shè)需求，要在全面分析當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上確定耕地保護(hù)工作目標(biāo)和土地管理工作目標(biāo)，并借助優(yōu)秀評(píng)比促進(jìn)耕地保護(hù)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。在具體工作實(shí)踐中，為了促進(jìn)年度耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該嘗試組織開(kāi)展“創(chuàng)模”活動(dòng)，真正圍繞指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的落實(shí)，在試點(diǎn)示范的基礎(chǔ)上對(duì)各項(xiàng)保護(hù)政策進(jìn)行調(diào)整，提高保護(hù)工作的實(shí)際效果。同時(shí)，為了充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，讓工作人員嚴(yán)格監(jiān)督各項(xiàng)工作的落實(shí)，還應(yīng)該在開(kāi)展土地保護(hù)工作的過(guò)程中穩(wěn)步推行責(zé)任追究制度，保障監(jiān)督工作的優(yōu)化開(kāi)展，進(jìn)而增強(qiáng)耕地保護(hù)和土地管理工作的長(zhǎng)效性和責(zé)任性，完善耕地保護(hù)工作制度，營(yíng)造和諧的耕地保護(hù)和土地管理工作環(huán)境，爭(zhēng)取在新時(shí)代背景下取得更為顯著的工作成果，為耕地的保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)創(chuàng)造良好的條件。

3.3 遵循公開(kāi)公正公平原則，規(guī)范耕地使用流程

耕地使用流程的規(guī)范對(duì)土地管理新機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行產(chǎn)生著重要的影響，所以在耕地使用過(guò)程中，應(yīng)該系統(tǒng)地分析規(guī)范化耕地使用情況，并在公開(kāi)、公平、公正原則的作用下增強(qiáng)耕地使用流程的科學(xué)性，借助耕地使用流程的規(guī)范為各項(xiàng)耕地保護(hù)工作和土地管理工作的優(yōu)化開(kāi)展創(chuàng)造條件。在具體工作實(shí)踐中，一方面要結(jié)合國(guó)土資源規(guī)劃和管控力促進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作的落實(shí)，并認(rèn)真開(kāi)展審批監(jiān)管工作，提高工作質(zhì)量。另一方面，積極組建土地出讓評(píng)估機(jī)構(gòu)庫(kù)，確保在土地使用過(guò)程中能夠結(jié)合不同情況展開(kāi)對(duì)比評(píng)估工作，穩(wěn)步增強(qiáng)土地使用流程的實(shí)際規(guī)范效果。此外，在規(guī)范土地使用流程的過(guò)程中，也需要認(rèn)識(shí)到對(duì)測(cè)繪市場(chǎng)實(shí)施規(guī)范化管理的重要性，對(duì)測(cè)繪成果進(jìn)行保護(hù)管理，為耕地保護(hù)工作開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件。這樣就能夠進(jìn)一步增強(qiáng)耕地使用工作的規(guī)范性和系統(tǒng)性，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地管理工作的全面落實(shí)，進(jìn)而借助土地管理新機(jī)制的構(gòu)建和新機(jī)制作用的發(fā)揮，改善我國(guó)耕地保護(hù)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的優(yōu)化利用。

3.4 構(gòu)建耕地應(yīng)急處理制度，健全群眾權(quán)益保障體系

耕地應(yīng)急處理制度的構(gòu)建也是土地管理新機(jī)制的重要組成部分，對(duì)土地管理工作的優(yōu)化創(chuàng)新和耕地保護(hù)工作的落實(shí)產(chǎn)生著重要的影響。對(duì)于我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害的耕地區(qū)，應(yīng)建立應(yīng)急處理制度，以便遇到問(wèn)題后可以迅速解決[4]。如針對(duì)耕地中容易受到汛期影響的地區(qū)，可構(gòu)建汛期防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，并且在具體開(kāi)展各項(xiàng)工作的過(guò)程中保證汛期前檢查、汛期中巡查、汛期后核查工作的實(shí)際效果。在完善制度的基礎(chǔ)上，也可以構(gòu)建群眾監(jiān)督和群眾反映制度，在具體工作時(shí)間方面與國(guó)土部門(mén)和氣象部門(mén)、水利部門(mén)展開(kāi)深度合作，促進(jìn)應(yīng)急處理工作的全面落實(shí)，在保護(hù)耕地安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾權(quán)益的保護(hù)。同時(shí)，針對(duì)耕地已經(jīng)被占用情況下農(nóng)民群眾權(quán)益的保障工作，制定更為科學(xué)合理的權(quán)益保障標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度等，結(jié)合具體權(quán)益侵害情況促進(jìn)權(quán)益保障工作的落實(shí)，并暢通群眾維權(quán)渠道，定期開(kāi)展矛盾隱患排查工作，為耕地保護(hù)下土地管理工作的開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件，為土地管理新機(jī)制的運(yùn)行構(gòu)建系統(tǒng)化的運(yùn)行環(huán)境，穩(wěn)步提高耕地保護(hù)工作的實(shí)際效果。

4 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，耕地?cái)?shù)量日漸減少的社會(huì)背景下，國(guó)家應(yīng)重新認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)工作的重要性，并從多角度對(duì)耕地管理工作進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，構(gòu)建全新的土地管理工作新機(jī)制，促進(jìn)耕地保護(hù)工作的落實(shí)，真正推進(jìn)耕地可持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家的長(zhǎng)治久安和人民的安居樂(lè)業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：趙中正）endprint