論《旅游法》對旅行社“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的規(guī)制

高順

摘 要：“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象在旅游活動中大量存在，該行為危害了游客利益，破壞了市場中正常的競爭秩序。旅行社的不正當(dāng)競爭行為，導(dǎo)致旅游活動不能正常的進(jìn)行，國家必須采取有力措施治理這一現(xiàn)象。在現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展數(shù)十年以后，我國頒布了《旅游法》，《旅游法》中相應(yīng)的法條對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”做出了規(guī)定。該法的實(shí)施對旅行社的經(jīng)營活動產(chǎn)生了影響，《旅游法》在實(shí)施的過程中也需要不斷的完善，應(yīng)對隨時(shí)變化的現(xiàn)實(shí)情況。

關(guān)鍵詞：零負(fù)團(tuán)費(fèi) 《旅游法》 旅行社 經(jīng)營 實(shí)施

一、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象概述

（一）“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象的概念

顧名思義，旅游業(yè)界通常將“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”分為“零團(tuán)費(fèi)”和“負(fù)團(tuán)費(fèi)”。具體來說就是地接社以成本價(jià)或者低于成本價(jià)的價(jià)格向組團(tuán)社提供報(bào)價(jià)，甚至地接社向組團(tuán)社提供買團(tuán)費(fèi)用。

“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為在旅行活動中引發(fā)了其他惡性競爭行為的發(fā)生，違反法律規(guī)定和合同約定的情況在旅游活動中時(shí)有發(fā)生。組團(tuán)社組織旅行團(tuán)之后，將旅行團(tuán)轉(zhuǎn)交給地接社，由地接社具體負(fù)責(zé)旅游活動的組織工作。組團(tuán)社向地接社支付成本費(fèi)用，在此基礎(chǔ)上加入自己的預(yù)算盈利，制定團(tuán)費(fèi)，就形成了我們?nèi)粘Ｒ姷降牡蛢r(jià)團(tuán)費(fèi)。地接社利潤的獲得就只能依靠導(dǎo)游支付的“人頭費(fèi)”和購物店支付的購物返利。因此，地接社為了獲得較多利潤，就會帶游客不斷的進(jìn)出購物點(diǎn)，擅自增加旅游過程中的自費(fèi)項(xiàng)目。地接社的導(dǎo)游沒有基本工資，還要向旅行社支付買團(tuán)的“人頭費(fèi)”，收入的來源主要依靠帶游客到各個(gè)購物點(diǎn)購買商品，獲得商店的回扣。當(dāng)游客購買的旅游商品數(shù)量達(dá)不到導(dǎo)游的要求時(shí)，個(gè)別導(dǎo)游采取辱罵游客的極端行為發(fā)泄不滿，更有甚者對游客拳腳相向。

（二）“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”相關(guān)行為的性質(zhì)認(rèn)定

帶有“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為的旅游過程中，隨便增減自費(fèi)景點(diǎn)，完全沒有尊重游客自主選擇的權(quán)利。這種行為違背了合同的約定，是一種違約行為，旅行社應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。其次在旅游過程中強(qiáng)迫購物，違背了游客意志，侵犯了游客根據(jù)自我意愿選擇商品的權(quán)利。在旅游過程中，導(dǎo)游的收入得不到保證，侵犯了導(dǎo)游獲取合法收入的權(quán)利。根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定，導(dǎo)游的收受回扣的行為，被認(rèn)為是商業(yè)賄賂的行為。導(dǎo)游對游客的辱罵、侮辱，侵犯了游客的人格權(quán)利，損壞了當(dāng)事人的名譽(yù)。毆打游客、對游客進(jìn)行人身傷害的，侵犯了游客的人身權(quán)利，甚至是生命權(quán)。

二、《旅游法》對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的相關(guān)規(guī)定

（一）《旅游法》處理該問題的原則和宗旨

《旅游法》是我國立法機(jī)關(guān)在旅游行業(yè)內(nèi)頒布的第一部專門性法律規(guī)范，于2013年的10月份開始實(shí)施。該法律規(guī)范由全國人民代表大會審議通過，在全國范圍內(nèi)發(fā)生法律效力。該法為旅游行為提供法律上的認(rèn)定，對于旅游業(yè)發(fā)展過程中的一些不合理、不文明的現(xiàn)象具有懲戒、震懾作用，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象也是該法規(guī)制的一個(gè)方面。

《旅游法》從保護(hù)游客利益的原則出發(fā)，通過直接和間接兩個(gè)方面對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象加以規(guī)定。從旅游活動主體來看，法律對游客、旅行社、導(dǎo)游等不同主體提出要求，各主體享有自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)，從而減少“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象的發(fā)生。旅行社在活動中要堅(jiān)持誠信經(jīng)營、公平競爭原則，積極遵守法律規(guī)定。不得從事欺詐游客，惡性競爭的行為。《旅游法》堅(jiān)持以市場的自我調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)解決旅游發(fā)展中的權(quán)利義務(wù)分配問題。

（二）《旅游法》的法條規(guī)定

整個(gè)旅游市場的主體依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行旅游活動，做到權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，在不損害他人利益的前提下實(shí)現(xiàn)自己的利益。簽訂有效的旅游合同，將旅游行程、路線、參加項(xiàng)目等在旅游合同中標(biāo)明，避免旅行社在旅游途中隨意增減旅游項(xiàng)目。對旅游活動中的違法行為進(jìn)行處罰，威懾可能發(fā)生的違法行為。旅游活動中使游客的利益受到損失的，要對旅客遭受的損失進(jìn)行賠償。

1、《旅游法》針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的直接規(guī)定

《旅游法》對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象進(jìn)行直接規(guī)定的就是第三十五條，要求旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動，不得指定購物場所，另行安排付費(fèi)旅游項(xiàng)目[9]。該條是本部法律中針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象最為直接具體的規(guī)定。該條對旅行社的行為設(shè)定了禁止性的法律規(guī)范，違反以上規(guī)定將會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此項(xiàng)規(guī)定意欲打破旅行社以低價(jià)競爭的傳統(tǒng)競爭模式，防止旅行社更改線路行為的發(fā)生，確保游客能夠按照合同的約定進(jìn)行旅游活動。保證游客擁有足夠的時(shí)間，按照自我的意志進(jìn)行旅游活動。

2、《旅游法》對違法行為的處罰

對于旅行社違反法律規(guī)定，從事了“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為，《旅游法》也做出了相應(yīng)的處罰決定，處罰內(nèi)容相對于以前的條例規(guī)定的更為詳細(xì)。其中第九十八條做出了關(guān)于違反第三十五條的處罰規(guī)定，包括沒收違法所得、停業(yè)整頓、罰款的財(cái)產(chǎn)性的懲罰，另外還規(guī)定了吊銷旅行社經(jīng)營許可證和對主管人員和責(zé)任人員的行政處罰。

3、《旅游法》間接防止“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”發(fā)生

《旅游法》首先明確了游客的自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，這就要求旅行社不得強(qiáng)買強(qiáng)賣，替游客做出選擇。游客有權(quán)利知悉旅游產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)情況，旅行社不能欺騙游客，如第九條對上述權(quán)利加以明確，這樣的規(guī)定為游客權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了法律依據(jù)。其次，《旅游法》明確了旅行社的在經(jīng)營活動中的義務(wù)，規(guī)定了旅行社的可為的行為、禁為的行為和法律責(zé)任。如三十二條中要求旅行社發(fā)布真實(shí)、準(zhǔn)確的旅游信息，不得進(jìn)行虛假宣傳。旅行社進(jìn)行虛假宣傳，誤導(dǎo)游客的要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣就要求旅行社在組織旅游團(tuán)時(shí)，保證自己的宣傳內(nèi)容和日后進(jìn)行的實(shí)際內(nèi)容相符。而不是利用游客信息的相對匱乏，進(jìn)行欺騙性的宣傳。三十八條要求旅行社必須與導(dǎo)游簽訂勞動合同，支付給導(dǎo)游相應(yīng)的報(bào)酬。這樣就能保證導(dǎo)游正常的生活開支，改變導(dǎo)游的生存環(huán)境。導(dǎo)游的生活得到了保障，相應(yīng)的強(qiáng)迫購物的行為會有所減少。

三、《旅游法》在實(shí)施過程中存在的問題及建議

（一）《旅游法》的規(guī)定需要不斷完善

在實(shí)際的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了變相的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為。《旅游法》的中存在一些模棱兩可的規(guī)定，而各省市的具體實(shí)施細(xì)則又遲遲未出，使該法在實(shí)施過程中存在執(zhí)行問題。

第三十五條中規(guī)定的“不合理低價(jià)”沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中很難確定不合理低價(jià)的范圍。法律要求旅行社不能安排另付費(fèi)項(xiàng)目，但是該法也規(guī)定了例外情況：雙方協(xié)商一致或者旅游者要求。這就給旅行社在實(shí)際活動中留下了可乘之機(jī)，旅行社可以與游客另立合同，增加自費(fèi)景點(diǎn)。甚至有些組團(tuán)社攬客時(shí)承諾沒有自費(fèi)景點(diǎn)，在地接社的接待中擅自增加。

相關(guān)政府部門投鼠忌器，害怕認(rèn)真執(zhí)行《旅游法》之后影響當(dāng)?shù)氐穆糜谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少當(dāng)?shù)氐穆糜问杖搿５胤秸膱?zhí)法不嚴(yán)，阻礙了法律的實(shí)施。

（二）《旅游法》執(zhí)行過程中建議

《旅游法》的實(shí)施過程中遇到了一些問題，立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)要以事實(shí)為依據(jù)，不斷完善《旅游法》的規(guī)定，提高法律的可行性。

1、對部分法條具體化，政府部門盡早頒布相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套措施。

《旅游法》的一些條文規(guī)定只是原則性的規(guī)定，具有抽象性，如對旅行社成立和合同訂立的規(guī)定只規(guī)定了內(nèi)容，對于如何簽訂、時(shí)間、地點(diǎn)等，沒有給出規(guī)定。某些條文規(guī)定不全面，缺少法律責(zé)任。執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)法律依據(jù)，只能任憑不合理現(xiàn)象的繼續(xù)存在，游客面對糾紛，投訴無門。所以，要想規(guī)制“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”行為就必須先完善《旅游法》的規(guī)定，做到有法可依。

2、旅游糾紛發(fā)生和處理的時(shí)間跨度大，監(jiān)管人員要注重調(diào)查證據(jù)。

旅游投訴大多是事后行為，對行為發(fā)生當(dāng)時(shí)的情況難以界定，必須依靠真實(shí)有效的證據(jù)認(rèn)定各方主體的責(zé)任。糾紛的發(fā)生和解決時(shí)間跨度較長，就要求監(jiān)管機(jī)關(guān)仔細(xì)甄別投訴案件的證據(jù)，全面掌握《旅游法》的規(guī)定，熟悉界定旅游行為的性質(zhì)。

3、規(guī)范旅行社評級認(rèn)定，區(qū)分旅行社的服務(wù)質(zhì)量的高低。

旅行社的評級制度能讓旅客了解到旅行社的服務(wù)水平和在整個(gè)行業(yè)中的信譽(yù)等方面的內(nèi)容，旅行社為了吸引顧客，就要不斷的提高服務(wù)水平，維護(hù)自己已經(jīng)獲得的級別或者追求更高的級別。對旅行社的評價(jià)要按照聲譽(yù)、服務(wù)水平、規(guī)模、被投訴情況等多重標(biāo)準(zhǔn)判斷，對旅行社進(jìn)行客觀評價(jià)。通過對旅行社分級，游客可以了解一個(gè)旅行社的質(zhì)量如何，并且根據(jù)自我的實(shí)際情況選擇合適的旅行社。監(jiān)管部門對旅行社實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，適時(shí)變更旅行社級別。對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的，做出處理。

4、加強(qiáng)不同區(qū)域間執(zhí)法部門的聯(lián)絡(luò)，合作處理跨區(qū)域案件。

旅游目的地和客源地往往是在兩個(gè)或多個(gè)地區(qū)，各個(gè)地區(qū)都擁有自己的監(jiān)管部門。游客糾紛發(fā)生在目的地，而投訴大多在客源地進(jìn)行，這就需要兩地部門間加強(qiáng)合作，共同查找相關(guān)的證據(jù)。

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