新《預算法》下地方國庫現金管理研究

文/杜軍，中國人民銀行嘉峪關市中心支行

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新《預算法》下地方國庫現金管理研究

文/杜軍，中國人民銀行嘉峪關市中心支行

新《預算法》首次寫入國庫現金管理，標志著國庫現金管理作為國庫業務領域的一個發展方向已逐步開始施行。因此，國庫現金管理特別是地方國庫現金管理將逐步再全國范圍內分步實施，以逐步實現國庫現代化管理目標。

1 當前我國地方國庫現金管理現狀

2006年，財政部和人民銀行聯合出臺《中央國庫現金管理暫行辦法》、《中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作規程》，以此拉開我國中央國庫現金管理的序幕。地方國庫現金管理的制度辦法雖遲遲未出臺，但受政績驅動、利益驅動、財源驅動等多因素的影響，地方政府紛紛嘗試以多種變通的方式開展國庫現金管理。主要有：一是依托財政專戶展開國庫現金管理活動；二是要求本地銀行對政府重點項目提供優惠貸款再將部分國庫現金分配到相關銀行定期存放；三是用國庫現金替政府有關部門提前償還銀行貸款，該部門分期償還國庫資金并支付利息；四是采取公開招標的方式，按參與銀行的投標利率高低將國庫現金定期存放于商業銀行。

2 地方國庫現金管理面臨的主要問題和困難

2.1 地方國庫現金管理缺乏相關法律法規的支持。一是地方國庫現金管理相關政策規定較為欠缺或空白。《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國人民銀行法》等法律沒有關于國庫現金管理的具體規定，雖然下發了《地方國庫現金管理試點辦法》，但對準入條件、招投標程序、金融工具、投資比例等重點事項的規定仍停留在法律和制度層面，在實際操作中缺少詳盡細致的實施細則。二是科學預測國庫現金流動的制度依據缺失。地方國庫現金管理都是地方政府和財政部門依靠過往的經驗來確定投資比例和投資組合，并沒有建立長期有效的支付信息預報體系和庫存現金分析模型，這導致現金流預測的科學性和精準性較差，容易造成國庫資金支付缺口和資金運行無序，進一步威脅到國庫現金的流動性和安全性。

2.2 現行預算管理制度有待進一步完善。目前預算編制和執行仍然存在一些問題。一是財政專戶問題較多且反復發生。目前，財政專戶數量多、金額大，管理混亂，大量財政資金通過財政專戶流入商業銀行，形成“第二國庫”，對國家宏觀調控和貨幣政策形成干擾。二是預算編制不夠科學、精細，部分項目的支出預算與實際用款需求銜接性不好，增加了預算執行難度。

2.3 地方國庫現金管理與宏觀政策之間的協調問題仍需探討和研究。地方國庫現金余額作為基礎貨幣的重要組成部分，如果將其存入商業銀行，它將直接影響貨幣供給量；如果將其進行短期投資，它將對貨幣市場的供求平衡狀態形成沖擊。當開展現金管理進行投資時, 會形成國庫資金從中央銀行向商業銀行凈流出,基礎貨幣數倍擴張,必然產生擴張性的貨幣效應,當國家實行緊縮性貨幣政策時,由于財政緊縮可能產生更多的國庫現金運用,形成國庫資金從商業銀行向中央銀行凈流出,地方國庫現金管理產生的擴張性效應必然抵消貨幣政策的緊縮效應。

2.4 準確預測地方國庫現金流量存在難度。準確預測地方國庫現金流量是實施有效現金管理的基礎。開展地方國庫現金管理既要針對各項稅收等預算內收人項目進行預測,又要對各類預算支出進行預測, 但由于地方相關基金、轉移性收支在時間和規模上存在較大的不確定性,加之財政專戶設立紛繁復雜,導致國庫現金收支預測的時間序列產生較大的波動性、增加了地方預測的難度。

3 推進地方國庫現金管理開展的路徑選擇

3.1 建立健全相關法規，為國庫現金管理安全、規范運作提供制度保障。我國現行的國庫現金管理法規僅有《中央國庫現金管理暫行辦法》以及《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》兩個部門規章，應當盡快制定完善國庫現金管理相關法律制度和管理辦法，出臺一個全國統一的地方國庫現金管理制度或辦法，從法律上明確國庫現金管理的目標、主體、運作方式和流程。中央應加強對地方建立支付信息預報體系和庫存現金分析模型的指導，以《地方國庫現金管理試點辦法》為指引，各地區因地制宜的制定符合本地區實際的辦法和操作細則，建立財政部門、人民銀行及地方政府各部門在國庫現金管理方面的協調機制和信息共享制度, 做到相關部門各司其職、各負其責, 協調規范,實現地方國庫現金管理制度化、規范化、程序化。

3.2 完善地方國庫單一賬戶制度，進一步加強政府預算編制和執行管理。實行國庫單一賬戶是國庫現金管理得以順利開展的前提，只有將各級財政資金集中統一到國庫單一賬戶，才能為國庫現金管理提供充足資金保障。一是逐步歸并或取消各類過渡性質的財政專戶，依托財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS），將預算外收支以及分散在各級預算單位的財政性資金全部納入到國庫單一賬戶進行核算，統籌規劃、科學高效利用國庫現金。二是優化政府收入收繳流程和政府支出流程，進一步完善預算編制，提高預算編制的科學性、規范性和預算執行的嚴肅性，建立并完善預算執行的考核監督辦法和評價體系，減少影響國庫現金流預測的不確定性。

3.3 適應宏觀調控政策, 避免地方國庫現金管理對貨幣政策的沖擊。一是為避免和盡量減小地方國庫現金管理對區域內或全國貨幣政策及貨幣市場造成大的沖擊和影響,地方國庫現金管理應充分借鑒國際及國內中央國庫操作經驗, 盡量在貨幣政策較為寬松或者擴張時期穩步推進。二是建立中央統一指導和地方自主操作相結合的模式,各級地方政府在中央的統一領導下結合地方庫存、財政預算和分配的地方國庫現金管理規模指標啟主地進行地方國庫現金管理的具體操作。

3.4 建立動態、科學的國庫現金收支預測系統。一是不斷增強對國庫現金收入、支付、退庫、調撥等信息的獲取能力，提高國庫現金管理的定性分析水平。二是堅持“三臺原則”加強部門間信息披露與監督力度。建立人民銀行分支行與財政部門之間的制約機制,明確各自在地方國庫現金管理運作中的職責分工，人民銀行國庫部門負責開展國庫現金流及庫存規模測算分析，財政部門負責做好最佳庫底規模的預測分析。