新中國的設市模式分析

景曉鋒

摘要：本文詳細介紹了目前中國城市的級別分類，分析了建國以來中國的主要設市模式及其未來演變，并結合河南省的城市進行了系統論證，使我們能深刻了解新中國的設市模式演變情況，熟悉河南省城市的淵源。

關鍵詞： 新中國；設市模式；分析

2017年3月李克強總理在《政府工作報告》中提出，要支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。這為地方縣級行政區劃的調整提供了難得的機遇。

此后不久，2017年4月，經國務院批準，湖南省長沙市的寧鄉縣、陜西省榆林市的神木縣、浙江省臺州市的玉環縣、河北省承德市的平泉縣、四川省內江市的隆昌縣相繼撤縣設市，分別設立縣級寧鄉市、縣級神木市、縣級玉環市、縣級平泉市、縣級隆昌市。這些縣撤縣設市，都是國務院批準、民政部發文公布。撤縣設市后，這些縣級市由原來的地級市代管。

這些縣的撤縣設市透露了一個重要的信號，即中國暫停了20年的縣改市，真正開始重新開閘。根據《決策》雜志報道，截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。上世紀八九十年代，縣改市在全國蔚然成風，特別是在沿海發達地區。其中，江蘇省縣級市數量甚至超過了縣的數量，蘇南的縣基本都改了市。河南省目前的21個縣級市，基本上也都是在這段時期設立的。不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市城鄉概念模糊，城郊比例失調，大量占用耕地，市區農村人口比重過大等問題，“假性城市化”問題比較突出。1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣設市政策。此后的近20年間，只有少數縣成功改市，這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區，并且還有不少的縣為自治州的駐地。例如吉林省扶余縣、云南省彌勒縣、青海省玉樹縣（玉樹藏族自治州駐地）、云南省香格里拉縣（迪慶藏族自治州駐地）、四川省康定縣（甘孜藏族自治州駐地）、四川省馬爾康縣（阿壩藏族羌族自治州駐地）等縣的縣改市。2016年5月，江西省星子縣縣改市，則是為了改變廬山“一山多治”局面，促進當地旅游經濟發展的需要。

截至2016年9月，中國大陸共有660座城市（4個直轄市，293個地級市，363個縣級市）。可以肯定的是，中國以后的城市將會越來越多。那么，中國的城市究竟分為哪些類別？是按照什么模式來設立的？未來還會有什么變化？本文主要以河南省為例逐一進行分析。

一、 中國城市的級別分類

總地來講，中國的城市可以分為直轄市、地級市、縣級市三種，同時還存在15個副省級市（其中10個省會城市，5個計劃單列市），若干個副地級市（省直管市）。隨著改革的推進，未來還可能出現“鎮級市”。

（一） 直轄市

直轄市就是直接由中央來管轄的城市。目前中國共有北京市、天津市、上海市、重慶市4個直轄市。這是中國目前級別最高的城市，正省級規格，市委書記則一般由中共中央政治局委員來兼任。

（二） 地級市

一般來講，地級市就是地區級的城市，又叫設區的市。在20世紀80年代以前一般只管理自身的市轄區，不管理縣市。20世紀80年代后開始逐步管理縣市，逐步形成地級市管理市轄區、縣和縣級市。目前地級市管理縣（市）模式在全國占絕對優勢，具主導地位。目前中國大陸共有293個地級市，河南省共有17個地級市。

與地級市相關的還有一類城市就是副省級市，副省級城市在行政區劃統計上仍被列入地級市。副省級城市為中國大陸地區城市的行政地位之稱，源自改革開放20世紀80年代，當時由于其特有的經濟地位而被稱為計劃單列市。按照中國大陸行政區劃來劃分，副省級城市行政單位屬于省轄地級市之列，低于直轄市。原四川省重慶市是第一個副省級城市。根據中央機構編制委員會文件（中編〔1994〕1號），經中共中央、國務院同意成立副省級城市。包括重慶，共計有副省級城市16個。因重慶于1997年劃為直轄市，副省級市減少為15個。其最高官員（市委書記、市長）對應的行政級別為副省長級。副省級城市目前有15個，按照地理大區的順序分別如下：東北地區4個，沈陽、大連、長春、哈爾濱；華東地區6個，南京、杭州、寧波、廈門、濟南、青島；中南地區3個，武漢、廣州、深圳；西南地區1個，成都；西北地區1個，西安。其中大連、寧波、廈門、青島、深圳5個市是計劃單列市，其他的10個市都是所在省份的省會。

（三） 縣級市

縣級市就是和縣同級的城市，這是目前中國最低級別的城市。截至2016年9月，中國大陸共有363個縣級市，河南省共有21個縣級市。

與縣級市相關的還有一類城市就是“副地級市”，在行政區劃統計上“副地級市”仍被列入縣級市。現行副地級市（直管市）為直接接受省級政府管轄和領導的縣級市的簡稱，只有省、自治區直管市之說，除海南省以外中國大陸其他各省、自治區均普遍實行省、自治區直接管轄地級行政區，地級行政區管轄縣級行政區，各直轄市僅設縣和區二種縣級行政區劃類型，不設市。海南省因陸地面積較小，區劃行政單位較少，直實行省政府直接管轄和領導各縣市包括縣、自治縣、縣級市和地級市，因均為直管，故無直管市之說。2014年以前，比較典型的副地級市有，湖北省仙桃市、天門市、潛江市、神農架林區，河南省濟源市（濟源市行政級別為副地級，但四大班子按正地級來配置）。

二、建國以來中國設市模式的主要類型

（一）切塊設市模式

即以縣城或者縣（市）中心以外的重要工礦區、交通樞紐、風景名勝區、邊境口岸及其近郊為區域來設置市，與原來的縣（市）分割為兩個縣級以上的行政區域。簡單來說，就是以縣（市）的部分行政區域來設置市。

切塊設市又分下面三種情況：

1.縣城切塊設市

這種模式在1980年以前比較普遍。這種模式是以縣城為基礎，劃入相鄰的地區，從原來的縣行政區域里獨立出來建立一個新的縣級市或地級市，原先這個縣的各套管理機構，也就是縣治，或寄住在新成立的市里，或搬遷到本縣另外一個中心鎮。比如原許昌市、原開封市、新鄉市、安陽市、原三門峽市（切原陜縣縣城附近）、原縣級南陽市、原縣級信陽市等。endprint

如原縣級信陽市，作為原信陽地區行政公署的駐地，是1949年時以信陽縣縣城為中心，劃入相鄰地區設立的，而信陽縣縣治在上世紀60年代以前，一直寄駐在信陽市，與信陽市市縣同城，1961年10月縣城才遷至今平橋鎮。1998年信陽地區撤地設市，以原縣級信陽市為基礎改為浉河區，以原信陽縣為基礎改為平橋區，并合理劃分了兩區的行政區域。

1980年開始推行整縣改市模式以前以縣城為中心切塊設置的市，現在絕大部分已是地級市。

2.非縣城中心鎮切塊設市

一般來說是一個縣除了縣城外，還存在一個與縣城經濟實力不相上下的中心鎮或者重要礦區，于是就以這個鎮或重要礦區為基礎，劃入相鄰一些地區，從該縣切塊分離出來設置市。這類市盡管數量不多，但貫穿于整個設市過程，從民國初年創立市制起一直沿用至今。這些城市一般是交通樞紐或重要工礦區。最初的時候，這些非縣城中心鎮切塊設市的市是這樣來的，如周口市（切商水縣）、駐馬店市（切確山縣）、漯河市（切原郾城縣）、濮陽市（切濮陽縣）、鶴壁市（切湯陰縣）、焦作市（切修武縣）、平頂山市（切寶豐縣、葉縣）、原縣級商丘市（切原商丘縣）、義馬市（切澠池縣）、舞鋼市（切舞陽縣）等。此外，河南省還有三個“飛地”市轄區，即鄭州市上街區（切滎陽市）、洛陽市吉利區（切孟州市）、平頂山市石龍區（切寶豐縣），他們分別是電解鋁、石油化工、煤炭工業基地。但是最近幾年，原來切塊設市的不少城市市區面積擴大很多，城市周邊的一些縣的某些鄉鎮或村被劃入市區，如駐馬店市、焦作市、鶴壁市、周口市等。這些市擴大面積后便和最初的切塊設市只是切一個或兩個縣的情況有所不同，切塊設市的市和最初的縣之間的對應關系也有所變化。

例如，漯河市是1949年解放后在郾城縣的非縣城中心鎮——漯河鎮的基礎上組建的，原來為縣級市，該市位于沙河、澧河交匯處，早期是重要的渡口，水運便利。后來京廣鐵路經過漯河，之后又有了漯寶鐵路（漯河—平頂山—寶豐）、漯阜鐵路（漯河—周口—阜陽），三條鐵路的交匯使漯河成為河南省中部重要的交通樞紐，伴隨交通地位的提升，漯河城市的地位也不斷提升。1986年1月縣級漯河市升格為地級市，并實行市管縣體制。2004年郾城縣撤銷，成為漯河市區的一部分。

再比如，周口原名周家口，位于沙河、潁河、賈魯河三川交匯之處，水運極其便利，有“小武漢”之稱，原為商水縣的一個鎮。明清時期，周家口是西北與江南物資交流的重要樞紐，曾被稱為河南四大商業重鎮（今開封市朱仙鎮、滑縣道口鎮、今社旗縣賒店鎮、商水縣周口鎮）之一。明朝初年，隨著沙潁河漕運的開通而開始發展，最初的集鎮也逐漸由沙河北岸擴展到南岸。為了滿足兩岸商賈往來的需要，一戶姓周的人家在南岸的子午街（今川匯區老街）開辟了第一個渡口，“周家口”也因此得名。明代萬歷年間，賈魯河河道疏浚完成，于是周家口成為南接江淮，北通山陜的重要商品集散地。清初的五十年間，賈魯河疏浚達十次，以確保河運暢通。清朝乾隆年間，周家口的發展達到頂峰，開辟渡口16個，擁有街道116條，常住居民數萬人，流動人口達數十萬人。清朝中后期，海運逐漸取代河運成為南北物資運輸的主要渠道。1843年，黃河在中牟縣決口，致使賈魯河淤積，賈魯河北上開封的航道被阻，自此再未恢復。周家口鎮的商業開始走向蕭條。咸豐同治年間，捻軍戰亂波及周家口，鎮內的許多廟宇建筑“三次焚毀，幾至于盡”。1901年京漢鐵路全線通車，周口以西數十公里的漯河因地處鐵路沿線而吸引了大量商民，周口也徹底告別了古代“萬家燈火侔江浦，千帆云集似漢皋”的繁華。1953年商水縣周口鎮升格為縣級周口市，后被撤銷，1965年周口鎮（縣級）成為周口地區行政公署的駐地，1980年周口鎮（縣級）改為縣級周口市，2000年周口撤地設市成為地級市。近幾年，周口市區周邊的淮陽縣搬口鄉、許灣鄉和商水縣的李埠口鄉都被劃入到周口市區，周口市區面積擴大了很多。

3.縣城區域設區，非縣城區域設縣

從20世紀80年代起，中國開始實行市管縣體制，在此過程中，有些縣級市或縣升格為地級市，有些地區撤地設市。

這種模式下一般是原縣城所在的鎮設市轄區，其他鄉鎮區域設縣。如湖北省孝感市，城區設置孝南區，其他區域設置孝昌縣；黃岡市是城區設置黃州區，其他區域設置團風縣。也有的是先將城區、郊區分別設置市轄區，之后將在郊區設置的市轄區改為縣，如濮陽市伴隨中原油田的開發而興起，市區為華龍區，郊區改為濮陽縣。

切塊設市模式在改革開放以前一直是中國的主要設市模式，1980年以后，因逐步采用整縣改市為主導設市模式，切塊設市模式最后僅在少數地方得以保留。與此同時原來切塊設市的地方有不少實行市縣合并，致使以切塊設市模式設置的市的數量有較大幅度的減少。

（二）整縣改市模式

整縣改市模式也分為三種情況：

1.整縣改市

就是直接將××縣改名叫××市，如登封縣改為登封市，新鄭縣改為新鄭市，滎陽縣改為滎陽市，偃師縣改為偃師市，輝縣改為輝縣市，沁陽縣改為沁陽市，長葛縣改為長葛市，靈寶縣改為靈寶市，永城縣改為永城市，項城縣改為項城市，濟源縣改為濟源市。此種市通常都是縣級市。也有部分縣整縣改市時市的名稱有所變化，如密縣改為新密市，鞏縣改為鞏義市，臨汝縣改為汝州市，林縣改為林州市，汲縣改為衛輝市，孟縣改為孟州市，禹縣改為禹州市，鄧縣改為鄧州市。

2.數縣合并設市

這種情況比較少，就是將幾個縣合并設置為一個市，河南省沒有這種情況，但外省存在。如江西省寧岡縣和井岡山市合并設立新的井岡山市，河北省泊頭市和交河縣合置新的泊頭市。

3.郊縣并入設市

這種情況是將原屬一個縣級政區的郊縣并入市，成立新的市。如1952年鄭縣并入鄭州市，1955年洛陽縣并入洛陽市，變原來切塊模式設置的市為整縣改市模式。類似的還有地級南陽市、地級商丘市、地級信陽市、地級開封市和地級三門峽市、地級許昌市。endprint

整縣改市這種模式為改革開放以來所普遍采用，全國現有的市，70%以上采用整縣改市模式。

（三）多中心組合模式

即由若干個集聚中心或城鎮組合而設置市。這種模式建國以來就一直存在，也是改革開放前我國設市的一種常見模式，但不普遍，主要用于相對分散的工礦區組合設市或若干城鎮合并設市。

這種市不同于切塊設市模式，城市不止一個城區，而含若干相對分散的城區，各建成區之間有時有大片農村相隔離。這類城市在河南沒有，外省如山東省淄博市。

三、不同設市模式的演變

（一）從切塊設市為主到整縣改市為主

中國現行市起源于民國時期開始的切塊設市，也就是從一個縣里邊，把一小塊人口聚集區切割出來設為市，可以稱之為“狹域市”或“小市”。建國后相當長一段時間里我們也主要采用此種設市模式。

一個市原先所在的縣可以被稱為“母縣”。隨著城市的發展，“狹域市”不斷吞噬周邊的土地，剛開始是一個鄉一個鄉并入，然后是“母縣”整體并入。不管是在大陸還是臺灣，“狹域市”都在不斷減少，絕大部分“狹域市”，已經與其“母縣”合并。

比如近年來中國臺灣發生的，高雄縣市合并、臺南縣市合并、臺中縣市合并。中國大陸的例子就更多，比如漯河市是從郾城縣切出一小塊土地設立的，因此，郾城縣就是漯河市的“母縣”，2004年郾城縣并入漯河市區。與“母縣”合并之后的市，其面積相當于一個縣的面積，可以稱之為“適域市”或“中市”。

從20世紀80年代開始，隨著大量的地區被改為市，市管縣（地級市管轄縣和縣級市）開始盛行，市不但管轄了其“母縣”，還管轄著幾個乃至十幾個臨近的縣。這種轄區面積相當于幾個縣面積的市，可以稱之為“廣域市”或“大市”。 今天，我們耳熟能詳的一些城市，大多數已經成為“廣域市”。其后，在城市化的浪潮中，大量大中城市周邊的縣和縣級市被改為了區，從而納入同城的范圍。武漢市、南京市、廣州市、北京市、上海市、天津市則已經把所轄市縣全部改為了區，與市區距離100公里外的地方都已經成為了區。

中國的設市模式經歷了從“狹域市”到“適域市”再到“廣域市”的變遷，也就是說從切塊設市為主到以整縣改市為主，并且地級市還實行了市管縣體制。應該說，切塊設市而來的“狹域市”毫無疑問基本上已經被淘汰，那些還未與“母縣”合并的城市，都在民政部排著隊等審批通過。而“廣域市”，雖然已經成為行政區劃上的常態，但其爭議也是最大的。近些年，一方面，省直管縣的呼聲很大，許多省也進行了試點；另一方面，地級市將所管的縣和縣級市改為市轄區也在逐年增多，雙方進入一種白熱化的競賽狀態。

（二）城市名稱的變遷

中國設市模式的演變過程中，除了所轄區域的問題，還有一個重要的問題是城市名稱問題，特別是切塊設市帶來的上下級地名調換的問題。因為切塊設市，然后再合并“母縣”。很多地區的小地名和大地名做了一個互換，原先的鎮名變成了地級市名，而原先的縣名，則變成了區名。比如漯河原本是郾城縣的一個鎮，現在則變成了地級市，而郾城縣則變成了漯河市郾城區，當然行政區劃進行了適當調整，現在漯河市有郾城區、源匯區和召陵區三個市轄區，轄臨潁縣和舞陽縣兩個縣。

未來，隨著新型城鎮化的推進，會有許多縣將變為縣級市或市轄區，中國的城市將會更多，整縣改市將會成為最主要的設市模式。一些交通便利、區位優越、具有發展潛力的縣應該有所作為，盡早成為縣級市，逐步成為區域性中心城市，如河南省交通極其便利的潢川縣和滑縣、長垣縣、蘭考縣、鹿邑縣、新蔡縣、固始縣等省直管縣。而滎陽市、中牟縣、寶豐縣、孟津縣、偃師市、新鄉縣、修武縣等應撤縣（市）設區，進一步完善河南省的城市體系。

[參考文獻]

[1]民政部編.《中華人民共和國行政區劃簡冊2016》[M].北京：中國地圖出版社，2016.

[2] 祿豐年、毛忠民著.《河南省地圖冊》[M].北京：中國地圖出版社，2006.

（作者單位：中共信陽市委黨校，河南 信陽 464031）endprint