行政規范性文件問責制度的理性構建

劉娜

摘要：我國行政規范性文件的部門利益和地方保護傾向明顯，加上監管不力等因素的影響，行政規范性文件違法現象漸趨嚴重。目前我國缺乏對行政規范性文件問責制度的理性構建，對于行政規范性文件是否需要問責、如何問責還存在法律空白，行政救濟地方或部門的立法嘗試和實踐中被忽略。本文結合行政規范性文件的問責實踐，提出在法制的完善、問責意識的加強及發揮異體監督效果的宏觀規劃下探討行政規范性文件的問責制度的構建。

關鍵詞：行政規范性文件;問責;構建

2018年5月，國務院辦公廳印發《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知}）（以下簡稱《通知》），就加強行政規范性文件制定和監督管理工作提出明確要求。針對一些地方和部門亂發文、出臺“奇葩”文件的現象，為加強行政規范性文件制定和監督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出臺，《通知》從3個方面有針對性地規定了11項措施。

1 行政規范性文件的界定

廣義上的行政規范性文件包括行政機關制定的行政法規、部門規章、自治條例、單行條例、地方性法規、地方政府規章以及其他規范性文件。上述幾類規范，除其他規范性文件外，《立法法》對其制定主體、制定權限以及制定程序等作出了全面規定，在行政規范性文件效力體系中居于較高地位，是公民、法人和其他組織必須遵守的行為規范。但由于行政管理中涉及的行政事務不盡相同，因而需要賦權給行政機關在行政執法實踐中需要根據實際情況作出具體的規定，這些規定即為其他規范性文件。鑒于《立法法》已經對規章及以上的行政規范性文件進行了全面的規定，本文所探討的基礎為其他規范性文件，關于行政規范性文件的問責制度的研究也基于此而展開。2018年，國務院《通知》將其適用范圍對象“行政規范性文件”界定為：行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

嚴格地說行政規范性文件不是立法性文件，但作為行政機關實施行政管理的依據，具有準立法性質，對行政法律關系中的被管理對象權利和義務將產生重要影響。由于我國目前缺乏對這些行政規范性文件的制定、管理及監督等進行規范的專門法律，政府立法過程中的部門利益和地方保護傾向明顯，加上監管不力等因素的影響，行政規范性文件違法現象漸趨嚴重。

2 行政規范性文件問責的法理基礎

行政規范性文件問責是指針對行使行政權力的人員不履行或不適當履行法定職責和義務的行為，特定主體通過一定的程序，依法要求其承擔否定性后果的一種追究活動。

2.1 權責統一的法律理念——責任政府

權責一致是建設法治政府的必然要求，任何公共權力都應當處于責任狀態。公共權力的行使者在行使職權過程中產生的不當行為或不良后果，必須承擔相應法律后果。從理論上講，權責一致有兩重含義，一是權力和責任的分量一致，二是權力和責任的方向一致。有權無責必定產生特權，有責無權則無法履行責任，權大責小或責重權輕，都會使權力的行使與責任的承擔受到影響。

我國著名的行政法學者陳晉勝曾一針見血地指出“政府是國家權力的使用者，而不是所有者”。制定行政規范性文件的權力本質上也是國家權力，來自于人民的賦予，政府在制定行政規范性文件的時候應該首先考慮人民的權益。但“政府不只是人民的仆人，而且是一個不能信賴的、靠不住的仆人。不能讓政府自由地掌握它的主人的事務，相反，必須對它施加限制;必須在每一個可能的要點上對它約束，隨時對它抱戒心。否則，它就不再是仆人，并且反仆為主。”“政府永遠傾向于成為壓制的，因而是個人的大敵。”如果僅僅強調政府制定規范的權力，但對其違法制定規范的行為以及由其引發的權益損害置若罔聞而不予追責，將使政府變成人民的最大的敵人。

目前對于行政規范性文件的制定、備案、管理和監督中的相關主體鮮有問責，或是有權無責，或是權大于責。因此，無論從權責統一的理論觀點出發，還是從解決現存主要問題的實踐角度考慮，加強行政規范性文件問責制度建設，是實現權責統一的主要路徑。

2.2 權力制約的法律理念——有限政府

法治政府應該是有限政府，行政機關不能無限地濫用或不當地行使權力。“人類倘若由他任性行事，總是難保施展他內在惡性”，“常人既不能完全清除獸欲，雖最好的人們（賢良）也未免有熱情，這往往在執政的時候引起偏向”權力制約是防止人們惡欲膨脹的根本途徑，對行政規范性文件制定權力進行制約是防止公共權力濫用的重要前提。

行政規范性文件制定者往往又是文件的實施者，同時還是解釋者。“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大的誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免予服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益”。行政規范性文件的制定程序呈高度封閉狀態，制定規范的權力是行政機關壟斷性的權力，政府常常是最大的受益者。一個開放的系統，便于進行監督;而對一個封閉的系統，外部監督基本上發揮不了作用。如果監督只停留在內部監督，那么行政問責最終也將無從談起。“有權力的人們使用權力一起到遇有界限的地方才休止”，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”只有對制定行政規范性文件的權力進行有效監督制約，加強對違法制定行政規范性文件行為的問責，構建完善的行政規范性文件問責制度，才能保證法治政府建設目標的實現。

3 我國行政規范性文件問責的現實考量

我國對行政問責制概念的引入源于香港特區政府2002年7月的“主要官員問責制”，首次提到“問責”這個概念;2003年由非典事件為契機全面開啟行政問責理論研究和問責實踐的探討。2003年以后，我國很多地方政府相繼制定了行政問責制方面的規范性文件，當年8月，湖南省長沙市率先出臺《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》，全國各地不少省市相繼跟進。2006年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上所做的《政府工作報告》中指出，要“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”，從國家層面確定了行政問責制度的建設方針，隨后2007年出臺了《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《條例》），2009年頒布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定}）（以下簡稱《規定》），這些立法構建了我國行政問責制度的雛形。2018年5月，國務院辦公廳印發《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，在涉及行政規范性文件的相關行政行為問責制度上，盡管提出了指導方針和基本精神，但是缺乏具體的制度設計。

目前，對行政規范性文件的問責設計主要體現在地方上對行政規范性文件的制定、備案制度的立法嘗試中。即便是在這些戰戰兢兢地嘗試里，對行政規范性文件的問責也是猶抱琵琶半遮面，淺嘗輒止，從宏觀角度來說，對行政規范性文件的問責主要存在以下幾方面問題。

3.1 有關行政問責的法制不完善

完備的法制是推行行政問責制度的前提條件。雖然我國涉及到行政問責的法律、法規、規章和規范性文件很多，但目前還沒有一部統一的、內容全面的行政問責法律，對于行政規范性文件的問責一直是法律規制的盲區。實踐中行政規范性文件問責的情形、程序等也沒有統一的明確規定，使得對于行政規范性文件問責無法可依。

3.2 問責意識不強

盡管地方的立法實踐中已經進行針對行政規范性文件問責的嘗試，但由于這些法律規范效力層級較低，對行政機關的約束力不大，對行政規范性文件制定、備案及管理中的相關主體及工作人員監督和問責常常流于形式，強權弱責、實權虛責成為常態。同時，行政規范性文件的制定往往有部門利益或地方利益的考慮，為了既得利益受損，行政機關更不會主動地推行行政規范性文件的問責。行政公權力的運行相對封閉，缺乏公眾問責的良好環境，少了社會監督，問責與否對于行政規范性文件并沒有實質的影響，導致行政機關懶于問責，不愿問。

3.3 異體問責缺乏

從行政規范性文件的問責立法及實踐來看，目前我國的行政問責只是行政機關的內部問責，即同體問責。問責的主體是有關行政機關或者監察機關，此種監督等同于自我監督，問責效果不明顯。

現有的做法中，權力機關和社會公眾的異體問責涉及極少。開放的系統，便于進行監督;封閉的系統，外部監督基本上發揮不了作用。如果監督只停留在內部監督，那么行政問責最終也將無從談起。只有建立健全異體問責的制度，才能夠有效保障行政規范性文件問責的實效。

4 構建行政規范性文件問責制度的設想

4.1 完善行政問責法律制度

完善行政問責的法律基礎，把行政問責與依法行政結合起來。加快行政問責立法進程，明確將行政規范性文件的問責納入行政問責的范圍。對于規范性文件的問責進行全面的制度設計，以法律形式對行政問責的適用對象、范圍、標準、程序等做出具體而明確的規定，而且要及時修改現行的一些法律、法規和政策規定。要使行政問責成為行政權力行使合法化的構成性因素和內在的監督機制，使行政權力的行使和相應責任構成邏輯上的必然關系。

4.2 強化行政機關問責意識

首先要進一步轉變政府職能，健全政府職責體系，尤其是要明確各級行政首長的責任。通過制度設計強化行政機關的問責意識，增強其問責的主動性和自覺性。其次，要通過完善績效評估制度，把行政問責與績效評估結合起來，建立健全責權一致的問責崗位責任制和考核機制，敦促有問責權力與義務的機關和工作人員認真履職。對行政人員的考核、任用、獎勵、表彰應當考慮其被行政問責的情況。受到行政問責的行政人員，可取消當年年度相關的考核評優和評選先進的資格。

4.3 加強異體問責

依法賦予權力機關、司法機關、社會力量等異體監督主體對于行政規范性文件問責一定的懲戒權限和工作方式，解決知情人無權過問、有權機關不知情的問題，加強異體問責的實效。實踐中，權力機關對規范性文件問責的范圍限于自己制定的規范性文件，行政規范性文件不在其問責范圍內，應通過法律保障權力機關有權對行政規范性文件的監督與問責。允許針對行政規范性文件問責的相關事宜提起訴訟，通過司法機關的監督加強對有關機關和人員的問責。就社會力量來說，應充分發揮政協監督、輿論監督、公民監督的作用，使社會力量成為對行政規范性文件問責的主要能量。對于行政規范性文件的問責，實現普遍監督與個案監督的結合：普通公民可依法啟動對違法行政規范性文件的問責，同時在具體的個案中有關當事人也可對違法規范性文件的侵權行為啟動個案問責。要通過完善信息公開制度，把行政問責與政務公開結合起來，讓公眾能夠對公務人員的行為進行有效監督。