土地流轉、工商資本與投資農業風險

蔣云貴+瞿艷平

摘要：我國農業供給側結構性改革主要依賴勞動力、土地、資本、創新四大要素驅動，從我國農業發展現狀來看，勞動力和土地要素基礎較為厚實，而資本缺乏成為農業發展的主要制約因素。當下工商資本投資農業的現有模式主要存在投資渠道主體權力不平衡、投資渠道結構松散、投資渠道信息不對稱等弱勢，還面臨著來自自然環境、法律政策環境、地方政府與集體經濟組織的強制行為、產業競爭等方面的威脅，這些弱勢和威脅事實上導致了工商資本投資農業過程中的違約風險、侵權風險、農業產業安全風險、糧食安全風險等。創新工商資本投資農業風險防控體系主要包括確立農業投資行為可行性論證制度、制訂農業投資行為準入標準、農業投資行為合法性審計制度、農業投資行為實時監管制度、風險信息管理制度等，從而構建新型工商資本投資農業的服務體系。

關鍵詞：農業供給側結構性改革；工商資本；投資風險；風險防控機制

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）12-0021-05

從工商資本投資農業的現狀來看，逐漸形成了一定的規模，不僅解決了農業供給側資本要素供給問題，而且由于工商資本投入農業的同時還會帶來先進的技術和管理經驗，也為農業供給側改革提供了創新要素。但是由于現有工商資本投資農業模式的固有秉性，工商資本投資農業過程中風險叢生，導致許多投資項目效益不理想。

一、工商資本投資農業的現有渠道

當下工商資本主要通過兩條渠道投資農業：一是土地流轉渠道；二是生產——收購協議渠道。土地流轉渠道中，投資者主要以土地流轉合同形式投資農業；生產——收購協議渠道中，投資者主要以農副產品收購協議的形式投資農業①。

1. 土地流轉渠道的現有投資模式

土地流轉渠道中，主要有反租倒包、四荒拍賣、委托投資企業代耕、責任田市場流轉等四種土地流轉模式。首先是反租倒包，即由農村集體經濟組織反租農戶承包地，并進行統一的規劃和整理后，再通過協議形式流轉給工商資本投資者經營，工商資本投資者按照協議向農村集體經濟組織支付地價，再由集體經濟組織將土地流轉所得收入向農戶分配。其次是四荒拍賣，即將屬集體經濟組織所有的未承包給農戶的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源的承包經營權向工商資本投資者公開招拍掛，以承包給中標的工商資本投資者進行生產經營，工商資本投資者依承包協議約定向農村集體經濟組織支付土地使用承包費，再由集體經濟組織將土地使用承包費向農戶分配的土地流轉模式。第三種模式是委托投資企業代耕，這是一種委托經營模式，指農戶通過與企業簽訂委托代耕合同，將土地委托給工商資本投資者生產經營，再由工商資本投資者給農戶分紅。第四種模式是責任田市場流轉模式，即農戶的農地使用權通過市場途徑向工商資本投資者流轉，又可分為多種形式：其一，農村集體經濟組織將農地承包權劃分為“口糧田”和“責任田”，其中的“責任田”承包權通過招標承包給投資者，投資者依約通過集體經濟組織向農戶分配②；其二，農戶將自己承包的土地出租給工商資本投資者，由工商資本投資者依約向農戶分紅；其三，農戶自愿組成農業合作社，將自己承包的土地交給合作社，由合作社發包或出租給工商資本投資者經營，投資者依約向合作社分紅或支付租金，合作社再向農戶分配。

2. 生產——收購協議渠道的現有投資模式

生產——收購協議渠道中，主要是農戶依約負責種養，投資者依約負責收購的模式。協議的訂立主要有兩種形式：一種是農戶直接與工商資本投資者簽訂協議，另一種是通過農業中介組織如農業合作社等與投資者簽訂協議。根據協議訂立的路徑，當前主要有投資商+農戶、投資商+基地+農戶、投資商+合作社+農戶、寄托生產制等模式。

投資商+農戶模式是農戶直接與作為龍頭企業的工商資本投資者簽訂收購協議，農戶在農副產品收獲后依約出售給投資商，這種經營模式較為松散，雙方主要是一種合同權利義務關系，這種模式的良性運行在于雙方均能依約履行。投資商+基地+農戶模式是農戶與作為龍頭企業的工商資本投資者簽訂生產經營合作協議，工商資本投資者在農村地區建立生產基地，以基地輻射農戶，通過基地向農戶提供種苗、技術支持、飼料、肥料等，并把生產經營工作交給農戶完成，農戶將農副產品收獲后向投資商依約出售。投資商+合作社+農戶模式則是由農戶先行組成農業合作社或農民合作社，再由農業合作社或農民合作社與投資商進行磋商、談判后簽訂生產——收購協議，在協議履行過程中，由投資商通過合作社向農戶分配生產任務，并提供各種生產配套服務，農戶的農副產品收獲后由合作社與投資者一起對農副產品驗級后依約收購。寄托生產制則是由投資者與農戶簽訂協議，由投資者提供種苗交農戶生產經營，并且由投資者統一向農戶提供技術服務、統一收購。

二、工商資本投資農業的弱勢、威脅與風險評價

SWOT方法通常用于對組織機構的優勢（St-rengths）、弱勢（Weaknesses）、機會（Opportunities）和威脅（Threats）進行分析，此處將其運用于工商資本投資農業模式的弱勢（Weaknesses）和威脅（Threats）分析（以下簡稱WT分析），以滿足對工商資本投資農業風險辨識的需要③。

1. 工商資本投資農業的弱勢

首先，投資渠道主體權力不平衡。由于農業天然的弱質性——投資期間長、利潤率低，導致農業資本投入不足甚至資本外流。林毅夫曾對吉林農村做過實地調研，發現農戶很難從銀行及其他金融機構獲得貸款以投入農業生產④。溫濤、冉光和等人研究表明，農業收益極低甚至為負利率且風險很大，是農村資金流入城鎮的根本原因，近年來金融產業的發展都是建立在對農村金融進行打壓和加速農村資金外流基礎之上的⑤。資本作為農業供給側的基本要素之一，因得不到保障而成為一種稀缺資源，這種稀缺資源的所有者相對于作為資源需求者的農戶而言，自然具有優勢地位，這種優勢地位很容易被投資者所利用，在制定土地流轉合同格式條款時，強迫農戶同意改變流轉土地用途或者違約改變流轉土地的用途，使農地使用非農化，抑或壓低土地流轉價格和農民工工資，既危及到糧食安全，又導致農民生活水平難以提高。endprint

其次，投資渠道結構松散。土地流轉渠道中，土地向投資者流轉以后，農戶雖獲得少量的地價，但喪失了對土地的控制權。雖有部分農民被投資者聘請從事農業生產，但這種雇傭式的勞動關系決定了農民沒有任何話語權，加之工商資本根本無意落戶農村農業，投資者難有對土地進行保養、改良、整理和合理配置的意愿，更談不上為農民提供生產技術和經營管理經驗培訓的想法，亦無投資加強農業基礎設施建設的動力。無視農村土地和環境的可持續發展，對流轉土地的掠奪性經營和對環境的破壞隨處可見。而收購協議渠道中機構松散尤其表現突出，工商資本投資者對農民的生產并不關心，農民能否增產、是否有利潤與投資者沒有關聯。農民對工商資本投資者的經營業績、經營風險自然也漠不關心。

再次，投資渠道信息不對稱。收購協議訂立和執行過程中，由于農村交通不便、信息傳導落后，加之農民文化素質低下，農戶對農副產品的價格、市場行情無從了解，在這種信息嚴重不對稱的投資渠道中，工商資本投資者常常有機會利用農民的弱勢，打壓收購價格，制定收購協議中的霸王條款，擠壓農戶的討價還價空間，擠兌農副產品的微薄利潤。這對于提高農民收入水平，改善農民生活并無裨益。

可見，現有土地流轉和生產——收購協議的投資渠道中，無論采取哪種投資模式，都是松散的契約式利益聯結模式，這種投資模式下，主體權力不平衡、投資渠道結構松散和信息不對稱成為現有工商資本投資農業的主要弱勢所在。

2. 工商資本投資農業的威脅

首先，自然環境的威脅。就收購協議渠道而言，自然環境無論是出現自然災害還是風調雨順，對于任何形式的投資都存在威脅。在這些松散的契約式投資模式中，一旦出現自然災害導致農副產品大量減產的情形下，農民很難依收購協議約定的價格將產品交售工商資本投資者；而風調雨順出現農產品大量增產的年份，工商資本投資者極不愿以收購協議約定的價格收購農副產品。于是，農民和工商資本投資者之間違約行為頻頻出現，這對收購協議渠道的良性運行構成了極大的威脅。

其次，法律政策環境的威脅。黨的十八大以前，按照當時的土地法律法規，農村土地流轉受到法律法規的限制，工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同很可能因違反土地法律法規的禁止性規定而歸于無效。地方政府的土地規劃等政策對于農村土地流轉也是一大威脅，作為工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同標的的地塊，一旦被地方政府列入規劃征地范圍，工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同只能歸于無效或者無法履行。

再次，地方政府和集體經濟組織的強制行為。縣鄉政府和集體經濟組織有時為撈取政績或者從土地流轉中撈取收入，違背農戶意愿，在轄區內農村地區強制性地推進土地流轉，有的甚至巧取豪奪，不顧農戶反對，肆意剝奪農戶的農地承包權，侵害農戶土地利益，近年來這種現象比較普遍；或以調整農副產品結構為由強制推行某些農副產品的生產，或以改良農副產品品種為由強制推行轉基因產品的生產等。

第四，市場需求變化的威脅。市場需求不僅對工商資本投資農業的收購協議渠道造成威脅，也會對土地流轉渠道帶來很大的沖擊。在收購協議渠道中，當工商資本投資者與農戶之間的收購協議標的物成為市場需求的緊俏商品，農戶會產生違約的動機；當工商資本投資者與農戶之間的收購協議標的物在需求市場并不走俏時，工商資本投資者會油然而生違約的意愿。在土地流轉渠道中，當某種農副產品成為市場需求的緊俏商品，工商資本投資者會在其流轉的土地上改生產該種農副產品；當某種農副產品成為市場需求的滯銷產品，工商資本投資者則會改生產其他農副產品或挪作他用。

第五，產業競爭的威脅。當其他產業平均利潤率高于農業平均利潤率時，就收購協議渠道而言，自然是工商資本投資者毀約，將資金抽向平均利潤率高的產業；在土地流轉渠道，或毀約將資金抽向平均利潤率高的產業，或違約將土地挪作他用。

3. 工商資本投資農業風險評價

（1）工商資本投資農業風險構成。投資模式的弱勢和威脅是工商資本投資農業風險產生的根源，決定了工商資本投資農業渠道中，無論采何種模式，工商資本投資農業行為均面臨相應的風險。針對工商資本投資農業的弱勢和威脅進行梳理和分析，并運用風險樹模型，可以描繪出工商資本投資農業的風險構成，如圖1所示⑥。

一是違約風險。違約風險是指工商資本投資農業渠道中工商資本投資者或農戶違背收購協議或土地流轉合同之約定，不履行、不完全履行或不實際履行合同或協議的風險。違約風險主要產生于投資渠道主體權力不平衡、投資渠道結構松散、自然環境的威脅、市場需求變化和產業競爭的威脅。有可能是工商資本投資者的違約行為，也有可能是農戶的行為，違約風險的一般規律表現為農副產品暢銷，則多為農戶違約；農副產品滯銷，則投資者違約。當然也存在其他違約之情形，諸如，農戶在農副產品中摻雜使假，三鹿三聚氰胺奶粉事件即為典型例證。違約風險一旦發生，或給工商資本投資者造成損失，或給農戶造成損失，同時引發社會信用危機。

二是侵權風險。侵權風險是指在工商資本投資者投資農業過程中，投資者或農戶侵害對方權利的風險，由于侵權行為通常以利用自身優勢地位為基礎，而在工商資本投資者投資農業渠道中，投資者相較于農戶處于明顯的優勢地位，因此，侵權風險主要產生于投資者對農戶的侵權行為，如在制定土地流轉合同格式條款時強迫農戶同意改變流轉土地用途；在信息嚴重不對稱的情形下，利用農民的弱勢，打壓收購價格，制定收購協議中的霸王條款，擠壓農戶的討價還價空間，擠兌農副產品的微薄利潤。

三是土地和環境遭受破壞的風險。土地和環境遭受破壞的風險主要包括對流轉土地的掠奪性經營和肆意排污造成對環境的破壞。由于投資渠道結構松散，工商資本無意真正落戶農村農業，從土地攫取利潤成為投資者的唯一選擇，投資者難有對土地進行保養、改良、整理和合理配置的意愿，對土地的掠奪性經營成為常態，農藥、化肥的無節制使用，導致地力枯竭、環境惡化。endprint

四是糧食安全風險。投資渠道主體權力不平衡加之法律政策環境的威脅，投資者利用其優勢地位，制定土地流轉合同格式條款時強迫農戶同意改變流轉土地用途，或者違約改變流轉土地的用途，使農地使用非農化，在農地大量流轉的場合，會直接導致糧食生產減少、供給不足的風險。近年來，在發達國家紛紛宣布轉基因農產品具有致癌等多種毒副作用的前提下，國內很多地區轉基因水稻、玉米和大豆卻在普遍種植，很大程度上得益于工商資本投資者的助推作用。

五是農業產業安全風險。由于投資渠道主體權力不平衡，加之法律政策環境的威脅，在土地流轉渠道，投資者極易利用其優勢地位，在制定土地流轉合同格式條款時強迫農戶同意改變流轉土地用途，或者違約改變流轉土地的用途，將基本農田改為其他農副業生產用途，在農地大量流轉的情形下，很可能導致農業產業結構失控失調，農副產品供給與需求失衡，當前農產品供給側玉米生產大量過剩即為典型例證。

六是法制環境風險。法律政策環境變化極有可能導致工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同無效或者無法履行的風險。黨的十八大以后中央大力推行農村土地制度改革，相應的土地法律法規已經或即將修改，對農村土地的流轉逐步放松管制，因而法律環境變化幾乎不會給工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同帶來風險，但在地方政府政策層面，各地的土地規劃政策、農業結構調整政策、農田整理政策等極有可能導致工商資本投資者與農戶之間的土地流轉合同無法履行的風險。

（2）工商資本投資農業的風險評價。我們選取湖南、湖北兩地進行實地調研，了解工商資本投資農業風險的現狀。之所以選擇湘鄂地區，主要考慮湘鄂地區地處我國中部，在工商資本投資農業方面具有代表性。采用調查表、走訪、面談等調查方法，調查對象（投資項目樣本）160個，調查內容涉及違約風險因素：投資者違約、農戶違約次數；侵權風險因素：霸王條款、改變土地用途、強制流轉土地；土地環境風險因素：污染事件發生次數、連續三年減產情況、除草劑使用情況；糧食安全風險因素：基本農田改變用途、土地非農化、轉基因產品種植情況；農業產業安全風險因素：土地非農化、供給側過剩產品種植情況；法制環境風險因素：土地規劃政策、農業結構調整政策、農田整理政策變化情況。

對于違約風險和侵權風險，各風險因素之間雖有重復，但相互之間卻不存在內在的相關與自相關關系，可采用（風險因素調研數據之和-重復數）÷調研樣本數（160）得出各種風險的風險值。但對于土地環境風險、糧食安全風險、農業產業安全風險和法制環境風險的風險因素，不僅存在重復出現的情形，尤其是各風險因素之間，還存在內在的復雜相關與自相關關系，因此，我們采取Delphi法對它們的風險值進行測定。

Delphi法實施的基本程序是：首先，預先制定調查表。在對土地環境風險、糧食安全風險、農業產業安全風險和法制環境風險的風險值進行評價時主要以每種風險的風險因素為基礎制作調查表。其次，問詢分兩輪或多輪進行。對于土地環境風險、糧食安全風險、農業產業安全風險評價，邀請國土、農業和環保領域專家共10參加；對于法制環境風險評價，邀請法律專家3人參加。第三，每一次反復都帶有對每一條目的統計反饋，包括中位值及一些離散度的量測數值，有時要提供全部問答的概率分布。隨著每次反復所獲得的信息量愈來愈少可由主持人決定在某一點停止反復，追求意見的收斂，但并不強求。

Delphi法是集中許多專家意見的一種法律風險辨識方法，比某一個人的意見接近客觀實際的概率要大，具有較高的效度和信度。通過對湘鄂地區工商資本投資農業風險現狀的調研，并對調研數據進行統計分析、測算，得出湘鄂地區工商資本投資農業風險值如下表所示。由于各種風險對工商資本投資農業的影響、作用和重要性程度不同，因而風險評價不宜取六種風險的平均值，而應賦予相應的權重，再按權重計算出每種風險的風險值，最后取其總和作為工商資本投資農業風險的風險值。各種風險的權重值仍然采用Delphi法，由前述國土、農業、環保和法律專家共13人完成，權重值取0—1之間任意數，經過多輪專家問詢后，最后違約風險、侵權風險、土地環境風險、糧食安全風險、農業產業安全風險和法制環境風險權重取值分別為0.18、0.23、0.29、0.13、0.12、0.05。于是，湘鄂地區工商資本投資農業風險值為：

0.2934×0.18+0.5188×0.23+0.65×0.29+0.55×0.13+0.45×0.12+0.20×0.05=0.4961

可見，工商資本投資農業的弱勢和外部威脅給工商資本投資農業造成了較大的潛在風險，這些風險一旦發生，不僅給投資者和農戶造成極大的傷害，同時也嚴重影響了工商資本投資農業的積極性，使農業供給側資本陷入逆流的“盧卡斯之謎”而無法破解，創新工商資本投資農業風險的防控機制，已成為解決我國農業問題的重中之重。

三、投資農業風險防控的路徑

工商資本投資農業風險產生的主要根源在于現有工商資本投資農業的弱勢和威脅，要構建工商資本投資農業的服務體系，消除工商資本投資農業的弱勢和威脅，拋棄通常使用的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的碎片化風險防控對策，建立工商資本投資農業風險防控的系統化流程和風險預警機制。

1. 創新工商資本投資農業的模式

當前土地流轉渠道中主要是土地出租、承包經營、經營權轉讓等土地流轉契約形式，而收購協議渠道中主要是農副產品收購契約形式，要解決投資者和農戶之間權力的嚴重失衡、結構松散的問題，關鍵在于平衡兩者權力，使雙方結成利益共同體。組織體式的投資模式不失為最佳選擇，亦即以農戶的土地權資本與投資者的貨幣、技術、機器設備等實物資本共同構成組織體的資本，農戶與投資者均為組織體的股東或出資者，組織體的組織形式可以是合伙企業，可以是農業專業合作社，亦可是公司。這種組織體式投資模式相對于契約式投資模式，投資者與農戶都是資本擁有者，兩者權力得到平衡，組織結構緊密，土地資本將投資者的貨幣、技術、機器設備等實物資本牢牢吸附在農業農村，很大程度上避免了違約風險、侵權風險、土地環境遭受破壞風險的產生⑦。endprint

2. 構建工商資本投資農業服務體系

現有工商資本投資農業渠道中，只有兼顧投資者和農戶雙方利益的法律服務才能破解權力失衡和信息不對稱的“瓶頸”，尤其是在擬定土地流轉合同和農副產品收購協議時，由投資者和農戶之外的第三方提供法律服務，擬定格式合同條款，才能做到不偏不倚，達成合同履行過程中雙方權力的平衡。在創新工商資本投資農業模式以后，同樣需要第三方擬定合伙協議或者股東協議和章程，以公平對待投資者和農戶。這項服務可由縣市一級司法行政部門免費提供。對于國有土地價格評估，我國現已形成一套成熟的價格評估制度，但對于農村土地價格評估，尚未形成完善的地價評估制度，目前基本采用雙方協議的方式議價流轉，脫離了土地價格的實際，這是造成工商資本投資農業風險發生的主要根源，無論是現有的土地流轉模式還是創新的工商資本投資農業模式，建立完善的地價評估制度刻不容緩。土地的購買價格并不是土地的價格，而是地租資本化后購買地租的價格。因而，把土地收益還原為資本價值這個資本化過程，是土地估價問題的核心⑧。

由于現有工商資本投資農業多為土地流轉模式，加之創新的組織體投資模式正在實施過程中，土地權作為注冊資本同樣存在過戶的問題，完善農村土地交易機制亦必不可少。采取農業投資優惠政策大量吸引工商資本投資農業，不僅可以解決農業發展所需資金，同時，增加了農業供給側的資金供應，實現了農業發展資金的供求平衡，自然可以解決投資渠道中投資者和農戶權力不平衡的“瓶頸”，最大限度降低侵權風險、違約風險產生的概率。

3. 創新工商資本投資農業風險防控體系

風險管理流程包括風險辨識、評估、預警和決策，要構建工商資本投資農業風險物聯網預警系統，可由縣市一級農業行政主管部門具體實施，并向投資者和農戶提供終端鏈接服務。創新工商資本投資農業風險防控制度，主要包括確立農業投資行為可行性論證制度、制訂農業投資行為準入標準、農業投資行為合法性審計制度、農業投資行為實時監管制度、風險信息管理制度等，要注重工商資本投資農業項目是否符合環境保護要求和土地資源的可持續發展、是否符合農業產業結構要求、是否符合農業供給側要素補償需求、是否符合市場需求等，以防土地環境風險、糧食安全風險和產業安全風險的發生，將風險因素消除在萌芽狀態；縣市一級農業行政主管部門要安排專人隨時監聽各方面風險因素信息，并及時提交工商資本投資農業風險物聯網預警系統，滿足風險預警的需要。

注釋：

① 土地流轉合同形式和農副產品收購協議形式又可根據具體的投資行為而劃分為若干模式，下文對這些模式的概括是建立在對現有相關文獻進行梳理的基礎之上的，這些模式的共同特點就是投資者與農戶之間以契約維系，屬于一種松散的結構形式。

② 姜文輝：《從土地流轉談我國農業發展模式的選擇》，《江西財經大學學報》2009年第6期。

③ 由于工商資本投資農業風險產生的主要根源在于現有投資模式內在的弱勢以及因這些弱勢引發的外部威脅，本文側重于對工商資本投資農業模式的弱勢和威脅進行分析，而非對工商資本投資農業內外環境的分析。

④ 林毅夫：《再論制度、技術與中國農業發展》，北京大學出版社2000年版，第34頁。

⑤ 溫濤、冉光和等：《中國金融發展與農民收入增長》，《經濟研究》2005年第9期。

⑥ 工商資本投資農業除本部分所列風險之外，確實還存在其他一些風險，如經營風險、財務風險、產品責任風險等，但這些風險并非當前工商資本投資農業行為特有或表現突出的風險，因此不予探討。

⑦ 蔣云貴：《法律風險理論與法學、風險學范式及其實證研究》，中國政法大學出版社2015年版，第122—133頁。

⑧ 伊利、莫爾豪斯：《土地經濟學原理》，商務印書館1982年版，第226頁。endprint