新型城鎮化進程中農民市民化的思考

劉良軍+張靜

摘 要： 新型城鎮化的核心是人的城鎮化，重點是實現農業轉移人口市民化。文章認為在新型城鎮化進程中，應該始終堅持與工業化、信息化、農業現代化同步發展，同向謀劃，牢固樹立人本理念，尊重人的主體地位，把穩步、有序、科學推進農業轉移人口市民化作為關鍵環節與核心要素，采取合理制度安排、明確政策導向、強化資金保障、落實工作部署，確保進入城鎮的農民與市民共享城鎮經濟社會發展成果，實現真正的市民化。

關鍵詞： 新型城鎮化；農民市民化；以人為本；經濟新常態

中圖分類號：F299.21；F323.6 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.06.06

歡迎按以下方式引用：劉良軍，張靜.新型城鎮化進程中農民市民化的思考[J].克拉瑪依學刊，2017（6）37-41.

黨的十九大報告強調指出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。其中一個重要的安排，即是“構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”[1]。換言之，實現人的城鎮化，重點在于農業轉移人口的市民化。這就要求在新型城鎮化進程中，牢固樹立人本理念，把穩步、有序推進農業轉移人口市民化作為關鍵環節與核心要素，采取合理的制度安排、明確政策導向、強化資金保障、落實工作部署，努力探索新型城鎮化與農民市民化有機聯動、相互支撐、協調發展的新路子，滿足農民對美好生活的需要，真正讓農民進入城鎮能住得下、融得進、留得住，成為名副其實的市民。

一、新型城鎮化的核心是人的城鎮化

1.新型城鎮化要求以人為本

依據城鎮化、工業化與人的現代化三者之間的關聯程度，人類發展史上相關國家的城鎮化大致可以分為發達國家城鎮化和發展中國家城鎮化兩種類型。顯然，與歐美等發達國家伴隨成熟工業化一并出現的城鎮化相比，一些發展中國家的城鎮化不僅與工業化相脫節，而且還呈現盲目與無序的特點：如人口增長率普遍過高過快，城市規劃雜亂無章、規模過大等。尤其是城市空間狹窄、容量有限，無力為短期內迅速涌入城市的農業轉移人口提供必需的基本公共服務，從而使城市內兩極分化，大量市民的生活水平與滿意度、幸福感甚至不如先前的農村生活。同時由于技能不高、就業困難、收入微薄，導致這些新市民所創造的消費需求和投資需求也是乏善可陳。因此，簡單地由人口紛至沓來、蜂擁而至形成的城鎮化，只能稱得上是人口型城鎮化，而非實質意義上的以工業化、農業現代化為基礎的城鎮化。

2.以人為核心的城鎮化才是有質量、有效益、可持續的城鎮化

要科學把握新型城鎮化的內在含義，有必要對長期以來被誤解的工業化、城鎮化概念糾偏矯正。譬如直到今天，還有人覺得工業化就是工廠化，城鎮化就是農村全面城鎮化、城區化，等等。由于對發展理念理解的“差之毫厘”，最終使得對工業化和城鎮化的理解“謬以千里”，某些地方的所謂城鎮化只有依賴“土地財政”勉為其難，不折不扣以犧牲、延緩農業、農村和農民的發展為代價，客觀上進一步強化了固有的城鄉二元結構。新型城鎮化的內涵應該包括：一是在新型工業化、信息化、城鎮化與農業現代化同步發展過程中，農民作為社會成員共同享有現代城市生產生活方式的權利和自由；二是強調創新驅動發展，走人本型、集約型、質量型、內涵型城鎮化道路，實現經濟、政治、文化、社會和生態文明建設協調、均衡發展；三是城鄉之間相互交融、一體建設、共同發展，盡可能提高有限國土的承載能力，實現人與人、人與社會、人與自然的和諧。

3.新型城鎮化的關鍵是實現農業轉移人口生產生活方式的轉變

就我國而言，一方面，農民工在城鎮化進程中地位尷尬、處境艱難，即便他們中有的已經在城鎮生活、打拼多年，卻很難享受到城鎮基本公共服務和相應的社會保障，自然也就談不上融入城鎮生活；另一方面，生活在農村的農民也面臨難題，突出的表現即是土地的城鎮化明顯快于人的城鎮化，導致一些地方農民手中的土地無端拿出來服務于城市建設，出現“人為造城”和“農民被上樓”等現象。此外，農村人口的持續、加速移出，農業兼業化、農村空心化與農民衰老化問題日益凸顯，農村發展動力不足，城鄉差距難以消除。解決上述問題固然需要統籌考慮戶籍、土地、就業、社保、住房等多種因素，因勢而謀、順勢而為地出臺政策體系，但更為緊迫的，則是全面提高農民群體的素質技能，實現農村人口生產、生活方式的現代化轉變，把保障和改善民生、加快培育現代文明新市民作為根本努力目標。

二、充分認識農民市民化的正面效應

1.農民市民化是實現農村地區剩余勞動力轉移的必然選擇

在我國的一些農村地區存在著大量的剩余勞動力。如何化解這些剩余勞動力并使他們勞有所得、安居樂業？根本出路就在于向城鎮轉移，由農民轉變成為市民。一方面，轉移出來的農村剩余勞動力可以通過在城鎮非農產業就業，實現增加收入、改善生活、收獲幸福的目的；另一方面，農村剩余勞動力的有序轉移，相應提高了農村勞動力人均土地資源占有量，有利于農村土地資源的適度規模經營，有利于提升農業勞動生產率，既實現農業增產、農民增收、農村發展，又確保社會穩定與國家糧食安全[2]53-55。

2.農民市民化是提高農民素質，實現農民自由、全面發展的有效途徑

全面提高農民群眾的思想道德素質、科學文化素質和健康素質，實現農民現代化，只能借助新型城鎮化和農民市民化達成。毋庸置疑，改革開放以來我國農民素質與時俱進，但問題仍然存在，特別是在思想道德素質方面與全面建成小康社會不完全適應，在科學文化素質方面與建設創新型國家之間存在差距。而通過有序推進農民市民化，使進入城鎮的農民安居樂業，就能使其在與城鎮居民的融合互動中，實現思想觀念、思維習慣、行為方式的轉變與時俱進。

3.農民市民化是實現統籌城鄉一體、協調發展的必由之路endprint

制約我國城鄉一體化的主要障礙是較長時期城鄉相對隔離的社會管理體制。盡管改革開放后我國城鎮化加速發展，但也呈現節奏、力度、重心不均衡的特點。農民并沒有在社會屬性、權益保障等方面真正成為市民，反而在城鄉二元結構上于城鎮內部再次出現兩個享有不同權利的群體。因此，只有新型城鎮化與農民市民化融會貫通，才能實現城鄉一體、協調發展。

4.農民市民化是經濟新常態下轉方式、調結構、促發展的迫切需要

有序引導部分農民進入城鎮生活和投資，地方政府需要相應加大城鎮基礎設施建設力度，滿足新市民生產生活需求，提供如教育、文化體育、醫療衛生、保障性住房等方面的公共服務，從而產生乘數效應，帶動相關產業優化升級，真正實現由低效、低端供給向高效、中高端供給轉變。

5.農民市民化是構建和諧社會，確保國家長治久安的內在要求

如何妥善處理農民市民化問題成為城鎮化進程中一個重要問題。只有出良策、施實招、盡全力，使進入城鎮的農民盡快全面市民化，讓他們幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、老有所養、病有所醫、弱有所扶，才能調動廣大居民創造美好生活的熱情和信心，心無旁騖地致力于美麗城鎮建設，共享城鎮發展之果。

三、當前制約部分地區農民市民化的主要原因

第一，受制于農民自身思想觀念、生活習慣、素質技能以及對于未來生活的不確定性判斷，從而主動選擇放棄市民化的偏好與沖動。首先，隨遇而安的傳統小農經濟思想濃厚，對于新事物的接受程度不一，乃至拒絕變革，甘于守舊。有些農民習慣了一直以來的“日出而作，日落而息”生產生活方式，深感城鄉之間舊有的種種隔閡、不同與差異，尤其是出于故土難離的眷戀心結，從內心里不愿意輾轉奔波、離土離鄉，寧愿就地生活，“今天重復昨天的故事”。其次，相當數量的農民受教育程度低，科學文化素質普遍不高，學習創新能力不足，擔心一旦進入城鎮之后難以充分就業。事實上，絕大多數農民進城后，只能在房產、建筑、餐飲、商貿服務等中低端行業從事繁重的體力勞動，抑或簡單的重復性生產生活服務活動。最后，進入城鎮生活較之于以往農村生活的經濟成本高、負擔重、壓力大，是導致農民望而卻步的根本原因。比如部分農民對進入城鎮之后的預期家庭收入減少，而相應生活消費、醫療支出、子女教育費用等方面的剛性支出增加，使其“有想法沒辦法，有沖動無行動”。

第二，城鄉之間勞動力市場信息的不對稱，與城鎮基礎設施的容量有限，城鎮居民慣有的排斥、抵制、歧視心理，是導致農民市民化步履遲緩的客觀因素。一方面，在廣袤的中西部地區，由于農民居住分散，通訊、網絡等基礎設施建設相對滯后，加上農民固有的生產生活模式，使其不可能及時、方便、快捷地獲取城鎮勞動力市場供求信息，不知道進入城鎮后能夠干什么，自然也就談不上未雨綢繆地提升自己的勞動技能與就業水平。另一方面，在快速“攤大餅式”的城鎮化進程中，城鎮面積承載新增人口的能力有余，實際上讓新增人口體面生活、方便獲取物質生活資料的能力卻嚴重不足。一些中西部市縣經濟欠發達，城鎮建設重規模數量、輕內涵質量，在醫療衛生、文化教育、休閑娛樂、住房保障等公共服務方面則存在著明顯的短板與薄弱環節。因此，城鎮聚集力、輻射力、承載力、影響力不強，自然對農民缺乏吸引力。此外，一些城鎮的既得利益者總擔心大批的農民市民化，會引發一系列如交通、衛生、教育、社會治安等與自己爭利的問題，也讓農民進入城鎮的熱情大打折扣[3]。

第三，從農民獲得感的角度考察，現行戶籍管理制度與農村土地制度的改革不完善，使農民對于市民化缺少熱情、缺乏信心。對于已經進入城鎮的農民實行居住證制度，隨著中央各項利民、惠民、富民政策的陸續發布與落實，仍然有一些農民不愿意輕易改變其原有的農業戶口性質。再如，基于一些地方對土地如何自愿、有償、依法流轉的探索創新力度不夠，至今土地規模經營、集約經營、社會化經營、專業化經營的水平不高，導致的直接后果便是剩余出來的農村勞動力始終不能實現有序、有效、有力度的轉移。各地對主動發包、租賃、轉讓、入股，乃至完全放棄地權的農民，在進行合理的經濟補償與權益分配方面，政策也是參差不齊，經驗不成熟、制度不規范。

第四，一些地方忽視農民市民化后的正當合法權益訴求，隨意制定出臺的社會保障政策也是制約農民市民化的主要障礙。特別是一些社會保障政策對于原有居民與新市民的差異化對待，使得進城農民入學難、安居難、看病難、養老難。在住房保障方面，目前，一些城鎮的經適房、廉租房與保障房主要保障對象依然是原有的城鎮居民，進城務工農民與失地農民，由于仍屬農村戶口，較難與城鎮居民公正平等共享住房優惠政策；醫療保險方面，因仍然存在城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療保險兩種形式，進城農民如果不能迅速轉投前者醫療保險，就需自費承擔更多治療項目；養老方面，剛剛進入城鎮的農民在最低生活保障、養老保險等方面，難與原有城鎮居民看齊。

四、扎實穩妥推進農民市民化的建議

1.深化農村土地制度改革，為農民市民化消除后顧之憂

一是從法律上準確界定農民土地承包經營權的財產權性質，使農民土地承包經營權長期穩定。二是在堅持農村土地集體所有的前提下，鼓勵、支持進城農民保留承包權，轉讓經營權，并依法依規獲得相應補償與收益。三是建立健全農村土地承包經營權流轉的市場機制。對于農村土地的外包、租賃、出讓和流動，基層政府與村集體組織應在堅持“保護耕地、農地農用以及建設用地”三者占比平衡的原則下，既尊重農民個人意愿，又積極主動引導，使土地流動的范圍、規模和流向符合解放和發展社會生產力發展的需要，以及基本與農村剩余勞動力轉移的速度、力度、幅度相適應。四是進一步豐富土地流轉形式。由于各地情況不一、差異較大，土地流轉形式必須形式多樣、內容豐富，如住房換宅基地、社會保障置換土地、承包地入股、土地承包權出租等，都可以因地制宜地予以參考和借鑒[4]。

2.深化勞動就業制度改革，為農民市民化提供就業支撐endprint

一是優化勞動就業結構。要順應轉變經濟發展方式和產業結構、經濟結構調整變動的趨勢，積極引導進城農民向二、三產業有序轉移；進一步建立健全統一市場體系和城鄉社會化服務體系，吸收更多的勞動力就業；毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟繁榮發展，發揮其廣泛吸收就業的作用。二是建立健全城鄉統一的勞動就業市場，以信息化為載體，促進城鄉統籌就業。要建構政府職能部門、社會中介組織等多方為農村勞動力提供就業信息、技術培訓、咨詢、中介和合法權益保護的服務網絡，建立城鄉溝通的勞動力市場信息系統，把農民工與進城農民統一納入城鎮勞動力市場體系，協同管理、平等服務。三是加大勞動力培訓力度。要認真抓好職業教育、專業技術培訓及崗位定向培訓，力爭使大多數農村勞動力、特別是青壯年勞動力都能掌握一兩門專業技能。要根據勞動力市場的需求，對擬就業者開展短期職業技術培訓。鼓勵企業對農民工進行崗前、崗中職業技能培訓，幫助企業和農民工建立長期、穩定的雇傭關系[5]95-99。

3.深化產城融合發展水平，為農民市民化夯實物質基礎

一是注重城市規劃的引領作用。按照集約用地的要求，優化城市土地空間布局，統籌考慮居住用地、產業用地、公共用地之間的關系，妥善處理城市發展與產業布局，在城市建設、產業發展、農民就業協調互動基礎上實現土地效益最大化。二是發揮房地產建設的基礎性作用。既要擠掉過去城鎮化帶來的房地產泡沫，又要合理推動房地產業健康發展，支持房地產業繼續扮演好城鎮化先行軍角色，為城市發展制造業、服務業提供生產辦公之地，為進城農民提供安居之所，從而更好地發揮基礎性作用。三是要強化產業發展的支撐作用。堅持以產興城、產城互動的新型城鎮化思路，因地制宜地布局發展相應產業。中心城區重點發展現代服務業，近郊可以布局先進制造業和觀光休閑農業，遠郊鼓勵發展生態旅游業和特色農業，推動產業梯度布局，促進產業發展與新型城鎮化、農民市民化良性互動和融合發展。

4.深化社會保障制度改革，為農民市民化鋪平前行道路

一是改革征地拆遷補償制度。建立城鄉統一的建設用地市場，逐步提高征地補償標準，同時建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，進一步提高被征地農民的土地收益，增強自我保障能力。二是完善社會保障制度。建立健全農業轉移人口社會保障體系，不斷完善以就業、養老、醫療保障為主體，包括失業、工傷、生育、住房以及子女教育等在內的社會保障制度，做好與城鎮居民社會保障的制度銜接，讓他們平等享受市民待遇。三是擴大社會保障覆蓋面。加大政府對農業轉移人口社會保障的財政資金投入，適時、適度降低社會保險費率，倡導和鼓勵他們積極參保、連續參保，不斷擴大參保繳費覆蓋面和社會保障覆蓋面，確保農民市民化后生活有保障、困難有幫助。四是加大基本公共服務力度。通過不斷完善學校、醫院、養老機構等軟硬件設施，提升社區、物業等管理服務水平，創造住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養的良好環境，讓廣大農業轉移人口更多、更公平地享受新型城鎮化的成果[6]97-99。

參考文獻：

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[3]楊風.探尋農民工市民化的路徑[N].中國社會科學報，2016-03-30（7）.

[4]李若辰.重視農村社區化與農民市民化[N].解放日報，2016-02-16（5）.

[5]吳成萬.新型城鎮化進程中提高農民素質的對策研究[J].農村經濟與科技，2016（13）.

[6]林芳.論城市化進程中的農民市民化問題及對策[J].經濟前沿，2015（10）.endprint