街鎮綜合行政執法新體制的實踐研究

方茜

【摘 要】 推進街鎮綜合行政執法體制改革不僅是黨的十八屆三中全會提出的關于城市管理改革的要求，而且也成為我國各地推行綜合行政執法體制改革的突破點。加強對街鎮綜合行政執法體制的改革具有重要的現實意義，完善街鎮綜合行政執法體制，合理分配各個行政執法主體的權力，是對城市治理方式的一種新的探索。目前，在強調綜合執法力量下沉的背景下出現了幾種以城市為代表的街鎮綜合行政執法新體制，我們在研究幾種不同的街鎮綜合行政執法新體制的基礎上，分析各種體制的運行模式以及優缺點，從而探求出街鎮綜合行政執法體制的優化路徑。

【關鍵詞】 街鎮綜合行政執法 實踐研究 優化路徑

街鎮綜合行政執法體制是我國行政體制的一個重要組成部分，直接影響我國依法行政、法治國家的建設。合理分配和運行各個行政執法主體的權力和責任以及各個不同行政執法主體之間的關系，改善街鎮綜合行政執法運行體制，能有效推動街鎮綜合行政執法試點工作，使各個行政執法主體參與到行政執法任務中來，從而更加組織化、效率化、科學化地進行街鎮治理。中國共產黨十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。”這一決定為深化行政執法體制改革提供了方向。本文通過分析我國幾種街鎮綜合行政執法新體制的剖析，提出街鎮綜合行政執法體制的優化路徑。

一、街鎮綜合行政執法的概念及背景

行政綜合執法是指一個行政機關或法律法規授權的組織或者依法授權的組織，依據一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內，綜合行使多個行政機關或法律法規授權的組織的法定職權的行政執法制度。狹義的行政綜合執法僅指依據《行政處罰法》與《行政許可法》成立的綜合執法，即一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權、行政許可權、但限制人身自由的除外，不包括法律法規授權的組織或受委托的組織[1]。街鎮綜合行政執法也就是在街道和鄉鎮的管理領域，將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由街鎮綜合行政執法機關行使。街鎮綜合行政執法往往具有幾個不同的行政執法主體，如區縣級政府、區縣級綜合執法局、街道辦事處（鄉鎮級政府）及鄉鎮執法隊伍等。這些主體有的是分散執法，有的是區縣執法部門單獨派駐執法，即在區縣一級層面單獨設立城管執法局，還有的城市已經形成了綜合執法，即各個主體都擁有一定的行政執法權，且互相監督，共同執法。

我國自推行街鎮綜合行政執法以來，在各級黨委、政府的高度重視和廣大執法人員的盡心努力下，通過科學、合理配置行政資源，實現了管理重心下移，一定程度上解決了基層行政執法中長期存在的多頭執法、重復處罰、權責分割、執法效率不高、基層執法薄弱等問題。

二、街鎮綜合行政執法新體制的實踐研究

（一）“鎮屬、鎮管、鎮用”體制——以上海市為例

上海市“鎮屬鎮管鎮用”體制是由鄉鎮人民政府直屬行政執法機構，擁有執法權，鄉鎮政府獨立行使執法權。

2015年，金山區落實市委“創新社會治理加強基層建設”要求，已將市容綠化、城管執法及網格化管理的機構職能下放到朱涇鎮。在朱涇城管中隊副中隊長朱云?？磥恚芾砹α肯鲁?，更便于開展工作。從“區管”到“鎮管”，城管中隊真正實現“力量”的解放，形成了科學、高效、精準的執法機制。

機構改革前，朱涇鎮借助城管力量參與整治時，需要向區里報告，然后再由區里派單給朱涇城管中隊。機構改革之后，沒有了中間的報告過程，不僅有利于朱涇鎮對執法隊伍的統籌協調，集中力量破解城市管理領域的難題頑癥，也有利于進一步提高城市管理綜合執法實效[2]。目前，上海市朱涇鎮區縣城管執法局派駐在鄉鎮的城管執法中隊調整為鄉鎮政府直屬的行政執法機構，以鄉鎮政府名義執法，人、財、物全部交由鄉鎮管理。

（二）“街屬、街管、街用”體制---以天津市為例

“街屬、街管、街用”體制的機構設置是由街道辦事處作為區縣人民政府的派出機關行使行政處罰權，區縣人民政府法制機構負責街道綜合執法工作，對街道辦事處進行監督。街道辦事處作為區縣人民政府的派出機關，對區縣人民政府負責，并受其監督。街道辦事處作為區縣人民政府的派出機關，根據本辦法行使街道綜合管理相關的法律、法規、規章規定的行政處罰權，承擔相應的法律責任。街道辦事處設立街道綜合執法機構，具體負責執法工作[3]。

濱海新區塘沽街辦事處現在結合了天津實際情況，推出了行政管理體制改革的新探索，破解了長期困擾基層執法的難題，按照“每個街鎮實行一支隊伍管執法”的要求，濱海新區在18個街鎮建立了綜合執法大隊，由綜合執法大隊以街鎮名義行使行政處罰權。在隊伍配備上，把原先分散在各行政部門近1000名執法人員和輔助執法人員全部劃轉到街鎮綜合執法大隊，并按照街鎮常住人員萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強基層執法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保街鎮綜合執法有效開展。濱海新區還建立了行政執法監督一體化平臺，對執法主體執法辦案進行全程監督[4]。同時將街鎮行政執法依據、職權范圍、執法程序、執法人員情況及執法檢查等情況，通過平臺向社會公示，開通投訴舉報渠道，接受全社會監督，促進行政執法行為更加規范高效。

（三）“區派、區管、共用”體制——以杭州市為例

杭州市在各區城市管理行政執法大隊受所在各區城市管理行政執法局委托，并以其名義行使相應的行政處罰權，負責維持轄區里的城市管理秩序。區城市管理行政執法大隊一般下設直屬中隊、機動中隊，另外在各街道（鄉鎮）分別派駐行政執法中隊，根據功能分工不同各自行使職能。各支隊伍的工作職責是相對固定的，但也可根據工作需要隨時調整或輪換。這也有利于工作的持續性開展，更能體現“一隊多能”的建隊宗旨。

各街道（鄉鎮）中隊為區城市管理行政執法大隊的派出機構。人事和財務由區城市管理行政執法大隊統一直接管理，以區城市管理行政執法局的名義行使行政處罰權，接受區城市管理行政執法局領導。日常行政執法活動和工作業務受區城市管理行政執法局領導，接受區城市管理行政執法局組織的各類考核[5]。城區每個街道（鄉鎮）基本上都設有城市管理行政執法中隊，由區城市管理行政執法局（大隊）直接領導。endprint

“區派、共管、共用”體制的機構設置是區局具有行政執法主體資格，區局派駐街道執法隊，履行街道轄區內具體職責，區局派駐街道執法隊，采取“共責共治、聯合執法”的工作機制。

三、街鎮綜合行政執法新體制的優化路徑

實行街鎮綜合行政執法，是創新街道管理體制的重大舉措，是構建和諧社會的關鍵。政府各職能部門要以改革為出發點，統一思想認識，加強領導，精心組織安排，在“人、財、物”等方面大力支持，全力以赴地推進這項工作。街鎮綜合行政執法新體制的優化機制主要表現在以下幾個方面：

（一）賦予街道行政執法權是創新街鎮綜合行政執法體制的核心和關鍵

由于法律法規尚未賦予街道辦事處獨立的行政執法權，街道辦事處的執法工作面臨法律依據不足的問題，“有責無權”、“權責不一”的矛盾十分突出。賦予街道行政執法權，從能夠獨立操控運作的情況看，可以根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，通過由政府擴大綜合執法范圍，區城市管理綜合執法局在街道辦事處設立街道綜合執法隊，由街道辦事處、區城市管理綜合執法局雙重領導指揮的方式，使街道辦事處享有行政執法權[6]。因此，街道辦事處作為政府的派出機關，市人民政府可以決定由其行使有關行政機關的行政處罰權，決定的形式可以通過市政府批準實施方案的途徑來確定。

（二）建立并實施街鎮綜合行政執法體制

政府行政執法部門授權街道行使行政處罰權，街道成為行政執法主體。在各街道辦事處設立街道執法隊，直接受街道領導，作為各街道辦事處的工作部門，街道執法隊以街道辦事處的名義開展行政執法活動。

街道執法隊實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，街道執法隊的人事、財務歸街道辦事處領導，日常工作由各街道辦事處指揮、調度和考核。業務上接受區法制機構及授權的行政執法部門指導，實現城市管理“一支隊伍管全部”的行政執法模式[7]。

綜合考慮街道執法范圍實際情況等因素，執法建設突出強化城市管理，建立長效機制，明確屬地責任，實現權責統一的原則。隊伍建設堅持人員數量服從執法任務，執法授權服從管理需要，機構編制服從執法工作，隊伍建設服從長遠發展，經費保障服從執法需求的原則，根據街道區域面積、人口數量、執法任務量的不同建立數量不等的街道執法隊伍[8]。

（三）跟進街鎮綜合行政執法的銜接機制

建立對街鎮綜合行政執法的監督機制。街道辦事處要加強對街道執法隊的領導、管理和監督。街道執法隊要建立、健全行政執法監督制度，實行行政執法責任制和評議考核制，自覺接受各種監督，接受區有關行政主管部門的業務指導；要建立行政執法過錯責任追究制度和反腐保廉機制。街道執法隊開展執法活動，要嚴格按照《行政處罰法》及有關法律、法規和規章的規定進行，做到文明執法、規范執法。

建立全區城市管理執法信息平臺。隨著街道綜合行政執法實施面的擴大，街道綜合行政執法勢必擴大到全區和各個街道，涉及的執法事項也將會有所增加。因此，運用科技手段，結合當前數字化城市管理系統，建立全區的城市管理執法信息平臺，將各行政執法部門的執法信息、各街道的執法情況等盡可能放到信息平臺，實現真正的信息資源共享[9]。

加大對街道干部群眾的宣傳教育。各部門充分利用媒體加強對街道綜合執法試點工作的宣傳，并采取多種方式和途徑加強對街道干部群眾的教育，讓干部群眾充分認識到街道綜合執法工作的重要意義，自覺參與和支持此項工作。街道通過行政途徑和深入村居、群眾，將街道執法信息進行廣泛宣傳，使街道執法能得到群眾的理解和支持，并向街道執法隊傳遞舉報違法信息。

結 語

街鎮綜合行政執法新體制的研究有利于完善行政執法體制，不斷完善在經濟轉型期中國特色社會治理模式的理論研究，為社會城市治理探索與實踐提供理論支持。街鎮綜合行政執法新體制的研究綜合各方行政執法的力量，提高行政效率，維護公共利益，提升街道執法能力和服務水平，促進行政民主，鼓勵公民參與城市治理，為形成和發展中國特色的公民社會提供理論啟發。街鎮綜合行政執法新體制的完善是符合目前黨和國家發展戰略的，也是符合全國人民根本利益的，有利于促進社會主義和諧社會的發展和城市治理的完善。

【參考文獻】

[1] 王敬波.傳統執法格局面臨的挑戰與困難[J].中國法學，2015（9）：77-90.

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[3] 俞可平.中國治理變遷30年[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[4] 李正想.上海城市管理綜合執法體制改革研究[D].華東師范大學，2015.

[5] 劉珍.天津市城市管理綜合執法的困境與完善對策[D].天津師范大學，2016.

[6] 陳宇寧.行政執法體制改革法治化探析[J].遼寧經濟，2015（12）：56-65.

[7] 程朝陽，深圳市街道城市管理綜合行政執法困境及出路[D].中南大學，2016.

[8] 譚波.我國綜合行政執法改革面向的幾點思考[J].行政科學論壇，2016（4）：34-52.

[9] 楊華鋒.社會協同治理創新之行政生態觀[J].領導科學，2016（20）：121-143.

基金項目：浙江省哲學社會科學規劃課題一般項目（15NDJC192YB）；浙江省自然科學基金項目（LY15G030036）；endprint