基于財務云平臺的建設項目內部控制設計

程平++張敏濟

【摘 要】 建設項目內部控制是行政事業單位控制活動的重要環節。以重慶海事局為例，基于重慶海事局財務云平臺建設項目業務應用，在闡述重慶海事局主要依據傳統方法進行建設項目控制的基礎上，依托移動互聯網和云會計等技術，從內部控制權限管理和控制流程兩方面設計了建設項目內部控制框架，并從信息共享、實時動態監控、三方復核、數據分析等方面提出了建設項目內部控制實施的保障措施，以期為行政事業單位建設項目內部控制信息化建設提供一種新的思路。

【關鍵詞】 財務云平臺； 建設項目； 內部控制； 重慶海事局

【中圖分類號】 F232 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）04-0150-05

一、引言

隨著移動互聯網、云會計[1]等技術的發展與應用，行政事業單位的內部控制產生了較大變化。財務云平臺是依托互聯網技術和云技術，通過在互聯網上構建虛擬會計信息系統，使用移動終端完成單位不同部門、不同地點的會計核算和管理工作，將財務工作者從傳統復雜、繁瑣的核算工作中解脫出來，以實現單位財務透明化和高效化的一種管理工具。2011年11月27日，交通運輸部印發《“十二五”交通運輸財務工作指導意見》明確指出，要依靠科技支撐，運用現代信息技術提升交通運輸財務管理效率水平。重慶海事局從2012年開始與IT公司合作，持續開發以財務集中核算為核心業務的重慶海事局財務云平臺（以下簡稱“云平臺”），并根據財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），開發了“建設項目管理子系統”，實現了概算查詢和建設項目資料錄入云平臺后進行分類、保存等功能，但建設項目各環節管理和控制仍未在云平臺中實現。因此，設計基于財務云平臺的建設項目內部控制框架，可以幫助重慶海事局實現對建設項目的全面管控，降低建設項目的風險，提高財政資金投資的效率。

行政事業單位建設項目控制作為財政管理中的重要內容引起了學術界和實務界的廣泛關注。唐大鵬等[2]在分析了單位內部控制評價過程的基礎上，建立并完善了財政部門內部控制和預算單位內部控制一體化構建的解決方案，強調財政管理和預算單位管理整體同步推進的內部控制建設。趙紅衛[3]將馬克思唯物主義方法論與高等學校內部控制相結合，從內部控制觀念、實踐和信息化系統建設方面入手，構建了切合高校內部控制的框架體系，并分析了在該框架模型下高校進行有效內部控制的方法。段智文[4]在分析公立醫院建設項目現狀的基礎上，對醫院內控制度和建設項目業務層面進行了深入的研究，并從制度建設、審批控制、檔案管理等方面提出了改進建議。王玉紅[5]通過對建設項目會計核算中重點環節的梳理，完善并再造了基本建設項目會計核算體系，有效降低了建設項目建造過程中的成本浪費。

縱觀上述文獻的研究，關于行政事業單位建設項目內部控制研究還主要集中在內部控制理論研究、解決方案和會計核算等方面，而從大數據、云會計等信息技術的視角來探索行政事業單位建設項目內部控制相關的研究較少。鑒于此，以基于財務云平臺的重慶海事局建設項目管理子系統為研究對象，在滿足《內控規范》和重慶海事局建設項目業務需求的前提下，在分析重慶海事局內部控制現狀的基礎上，設計了基于財務云平臺的重慶海事局建設項目內部控制框架和實施流程，并詳細闡述了財務云平臺在建設項目決策控制、概預算控制、款項支付控制、財務分析與財務監督控制中的具體運用。

二、重慶海事局建設項目內部控制現狀分析

重慶海事局作為交通運輸部設置在長江干線負責重慶段水上安全監督管理、防止船舶污染水域和水上人命救助的行政執法機關，下設12個海事處及26個執法大隊。該單位于2016年9月20日起實施《長江海事局基本建設管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），規范了基本建設（含船舶建造，下同）工作程序和管理行為，并對建設項目的工程立項、初步設計、招投標、工程施工、竣工驗收、檔案管理等做出了明確規定，形成了建設項目管理的內部控制體系。

重慶海事局根據《內控規范》和《管理辦法》等規定，設立了基建裝備處，負責建設項目的管理，具體負責建設項目的委托設計、委托施工、委托監理、委托審計等事項，并對項目各方面進行協調、監督和管理。基建裝備處是項目的實施部門，同時又是項目的管理部門，不僅對項目建設過程負責，還對建設項目竣工決算后的資產質量負責。

目前為止，云平臺建設項目管理子系統的功能主要包括項目支出、項目收入、項目狀態、概預算管理、報表查詢等子模塊，實現了財務的統計、報銷和查詢功能，能夠查詢到項目狀態、概預算執行、合同履行、工程進度等相關信息。在“十二五”期間重慶海事局跨越式發展，使基本建設項目投資規模迅速增長，投資項目數量的擴大、投資金額的增加，產生了大量數據信息，原來財務云平臺建設項目管理子系統單一的報銷和概預算查詢功能已不能滿足單位內部控制的需求，設計基于財務云平臺的建設項目數據分析、權限、流程控制，項目動態監管的管理子系統已成為一種必然的趨勢。

三、基于財務云平臺的建設項目內部控制設計

重慶海事局以《內控規范》和《管理辦法》為依據，以項目的合規性與風險管控為目標，結合財務云平臺的特點，將建設項目內部控制制度、權限和流程嵌入到財務云平臺中，設計了以基建裝備處主導、財務會計處復核以及長江海事局和交通運輸部共同監督的建設項目內部控制框架，并將建設項目流程控制分解到工程立項、初步設計、工程招標、工程施工和工程竣工決算等環節，能夠實現多部門之間和各層級之間的信息及時傳遞和交互，以及建設項目的全程控制。

（一）基于財務云平臺的建設項目內部控制權限設計

1.不相容崗位相分離。職責分明、授權有度是內部控制有效性的前提。基于財務云平臺，系統根據職位的分工不同將重慶海事局基建裝備處的用戶角色、操作權限和功能應用進行嚴格綁定，不同層級的工作人員只能查看到自己相對應的模塊，自動實現了《內控規范》第四十六條規定，建設項目中可行性研究與執行、項目決策審批與執行、執行與記錄、裝備物資保管與使用、項目會計記錄與稽核等不相容崗位的隔離，有效規避了崗位設置帶來的風險。endprint

2.內部授權審批嚴明。內部授權審批直接關系著建設項目投資資金的使用效率和效果，對控制目標的實現產生直接的影響。基于財務云平臺，通過“簽報管理”“逐級審批”“多部門復核”等功能實現了建設項目分級審批、分額度審批和逐項審批三種方式，系統對審批權限和級別實行自動控制，實現了《內控規范》第四十八條規定“單位應當建立與建設項目相關的審核機制”，強化了內部控制規范，防止了領導個人決策帶來的風險。

（二）基于財務云平臺的建設項目內部控制流程設計

基于財務云平臺的內部控制流程將建設項目整個業務分解為工程立項、初步設計、工程招標、工程施工和工程竣工決算五個環節，分步進行控制。同時，財務云平臺將各部門錄入的信息通過數據處理技術進行規范化的處理，并儲存到單位的數據中心，將各環節、各部門聯系起來，進行統一的管控，有效規避了建設項目中的風險，如圖1所示。

1.工程立項

工程立項是建設項目開始階段，是整個控制流程的關鍵環節。首先由重慶海事局基建裝備處編制項目意向書，并提交到云平臺的數據庫中，系統將自動與數據庫中預先設置的數據進行比對，判斷該項目是否納入五年規劃，如果在五年規劃內，可直接進入下一流程編寫項目建議書，否則，系統會提示是否向交通運輸部申請納入五年規劃，申請提交后，經過交通運輸部審核、批準方可編寫項目建議書。項目建議書編寫完成標志著立項前期工作完成，此時需對項目的可行性進行研究，系統會自動將項目建議書提交到局基建裝備處、財務會計處和技術人員對應的模塊中，不相關人員的模塊中沒有相關的信息，各部門和專業人員通過云平臺進行評審，系統會根據專家在項目效益、成本、建設時間等方面給出的評價信息進行綜合評價，并自動生成評審意見報告，判斷項目是否可行，降低了人為的干擾因素。評審意見報告通過云平臺的加密傳輸功能，逐級向長江海事局、長江航務管理局和交通運輸部提交，最后由交通運輸部審核通過后才可進行項目的初步設計，否則系統會自動將該項目返回基建裝備處重新進行項目的可行性研究，保障了《內控規范》四十八條規定的執行，即項目建議書、可行性研究報告等應當由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核，出具評審意見。

2.初步設計

建設項目可行性研究報告得到交通運輸部批準后，基建裝備處應組織開展初步設計工作（主要包括工程類施工圖、信息化及設備購置類技術規格書、船舶類技術設計等類型）。建設項目管理系統通過可行性研究報告中的數據判斷項目金額，如果單個合同金額小于等于120萬元或項目總金額小于等于3 000萬元，可通過云平臺直接發布競爭性談判等方式確定設計單位，否則必須通過公開招標的方式確定設計單位。設計單位將可行性研究報告中的施工圖、建設預概算等根據平臺的數據和分析結果進一步細化，形成完整的設計文件，以此作為工程造價和招標的基礎，并需逐級上報長江海事局、長江航務管理局和交通運輸部審核，最終由交通運輸部審核通過后才能進行項目的公開招標。

3.工程招標

工程招標階段，基建裝備處行使招標人職責，負責組織編制招標工作方案、資格預審和招標文件，并將編制完成的文件以及招標結果上報長江海事局、長江航務管理局、交通運輸部審核和備案。首先由基建裝備處根據初步設計的批準文件將建設項目劃分為若干標段，并將各標段的招標方案上傳至云平臺，系統將自動識別項目是否屬于政府采購項目，如果在政府采購項目的范疇內將直接進入政府采購程序，不屬于政府采購項目的系統將自動判斷項目金額是否大于120萬元，小于等于120萬元的項目會按照《管理辦法》的要求進入政府采購程序，不能發布公開招標信息。項目金額大于120萬元，則必須進入地方公共資源交易市場進行公開招標。在投標人審核時，將投標人的名稱輸入建設項目管理系統中，云平臺通過互聯網采集投標人的經營數據、賬務數據、稅務數據、違法合規數據、信用數據等信息，綜合評價投標人的資格，同時建立投標人資信管理中心，為建設項目的質量提供了保障。在評標環節，系統通過投標人的報價與預算進行比對，將超過預算的報價進行剔除，保障建設項目的投資成本。同時為保證招標工作的公開、透明，招標過程必須由重慶海事局財務會計處、長江海事局和專業技術人員進行監督，并承擔連帶責任。通過將匿名專家庫中專業人員的評價與云平臺的綜合評價相結合，形成項目的評標報告，選出最優施工單位。評標報告需提交長江海事局審核備份，重慶海事局才能與施工單位簽訂施工合同，保證了《內控規范》第四十九條規定的執行，即單位應當依據國家有關規定組織建設項目招標工作，并接受有關部門的監督。

4.工程施工

在工程施工階段將產生材料成本、人工成本、設備使用數據、管理費用等大量有價值的數據，通過對這些數據的采集并在云平臺進行管理，利用臺賬中的分析圖表功能可以方便、直觀、動態地掌握施工的細節過程，動態地掌握建設項目的成本，為管理者提供了全方位分析的可能。此外，系統會根據材料、人工等綜合信息自動算出工程的進度，防止施工單位謊報進度的風險。物資采購、進度跟蹤、合同變更都在財務云平臺上進行，便于對工程施工的全方位監理，規避了施工過程中的風險，能夠有效保障《內控規范》第五十條規定的執行，即單位應當按照審批單位下達的投資計劃和預算對建設項目資金實行?？顚Ｓ茫瑖澜亓?、挪用和超批復內容使用資金。

5.工程竣工決算

工程竣工決算階段，由基建裝備處、財務會計處、長江航務管理局等部門和專業質量檢測人員成立工程驗收小組，通過系統的綜合指標評價信息與現場考察相結合，對工程的質量、滿意度、建設期間等各方面進行評估，如果評估結果不合格，則由施工方繼續進行施工。若評估通過，則對各項目進行決算審計，進一步確認建設項目整個過程是否符合《內控規范》等的要求，并出具建設項目竣工決算審計報告，同時報長江海事局審核，審核通過后方可組織專家進行竣工驗收，驗收合格后，長江海事局下達付款通知，財務會計處才能付款，最后施工方資產交付，完成項目的建設，保障了《內控規范》第五十三條規定的執行，即建設項目竣工后，單位應當按照規定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計。endprint

四、基于財務云平臺的建設項目內部控制實施

建設項目投資是重慶海事局資金占用最多、風險控制要求最高的部分，貫穿于財政預算到決算的整個過程，因此，建設項目內部控制的實施至關重要。通過將建設項目的內部控制分解落實到各部門，并從實施流程上進行控制，最終細化到具體的控制指標，可以有效規避基本建設領域的風險，為建設項目的內部控制提供了保障，具體如圖2所示。

（一） 信息共享使建設項目起始階段決策更有效

建設項目的決策控制關系到整個項目的成敗，是建設項目內部控制的關鍵環節。通過財務云平臺，單位可以獲得更加全面、詳細的項目投資信息，為單位投資正確的項目提供了一個良好的投資決策環境。一方面，單位可以通過財務云平臺了解單位歷年的項目投資概況，以過去建設投資的績效作為新項目決策的參考；另一方面，單位可以通過財務云平臺獲取下屬各海事處的建設需求，從而將資金投入到一線所需的項目上。通過財務云平臺獲取項目決策所需的信息，有效地減少了人為的干預，縮短了收集信息的時間，提高了決策的效率，同時也降低了決策成本。此外，項目決策是影響建設項目是否實施的重要一環，為了保證決策的科學性和合理性，在項目開展前應編寫項目建議書和可行性研究方案?；谪攧赵破脚_，單位可以建立評審專家信息庫，實時更新專家庫信息，在進行項目可行性研究時，隨機在專家庫中抽取相關領域的專家進行評審。在項目決策時成立由評審專家、長江海事局、基建裝備處、財務會計處組成的評審委員會，同時建立項目決策人員責任追究制度，以保障項目決策的高效、方法的科學、結論的合理。

（二）實時動態監控使建設項目計劃階段概預算更合理

建設項目概預算作為一種控制手段，已成為行政事業單位管理的基礎。無論是傳統的建設項目內部控制還是基于財務云平臺的控制，正確編制項目概預算是有效進行內部控制的關鍵。此外，建立合理的概預算程序與制度，是建設項目造價控制的基本要求，只有合理的概預算才能確定工程的造價范圍，為項目招標的控制價格提供參考依據。基于財務云平臺可以實現交通運輸部五年規劃概預算和重慶海事局本年規劃概預算同步進行，建立高效的概預算管理體制。財務云平臺將預算部門的用戶角色、操作權限和功能應用進行嚴格綁定，實現概預算的編制控制、審批控制和執行控制，有效地防止未經授權的訪問和操作，規避概預算環節的風險。同時，將項目概預算與財務子系統和業務子系統相結合，實現資金流、業務流和信息流的集成，設計概預算風險預警提示，通過概預算與項目實際支付額度對比分析，找出項目超額支付的原因并進行調整。實時可視化顯示概預算執行進度，避免了建設項目概預算流于形式，有效加強概預算執行過程中的風險防范。

（三）三方復核制度使建設項目執行階段款項支付更安全

資金的管理是建設項目內部控制的重要內容?；谪攧赵破脚_可以實現項目概預算、項目建設進度和項目支付審核三方面相結合，建立完善的支付流程，具體如圖3所示?；ㄑb備處按照工程進度，提交工程進度款支付申請單，財務云平臺將按照預先設定好的權限傳輸給具有審批資格的會計人員，審核通過后將自動提交給財務會計處處長，處長審核通過后會自動生成支付憑證。通過建設項目子系統和概預算子系統的無縫鏈接，支付憑證會自動比對該項目的年初概預算，生成比對結果單據，并傳輸給財務會計處長、預算處長備案，同時傳輸給出納，作為付款的憑證，在支付額度超出階段預算幅度較大時，設立預警機制，以實現款項支付動態管理，有效加強了款項支付過程中的風險防范。出納在支付憑證、概預算比對單和工程進度單三種憑證同時具備且金額相符時才會付款。基于財務云平臺的款項支付控制，確保了各種支付途徑證據完備、審批流程合法合規，同時保證資金支付的真實合理性、資源配置的有效性和支付管理的高效性。

（四） 數據分析使建設項目完成階段更有保障

項目結束之后的財務分析是建設項目內部控制的重要組成部分，為下階段的項目決策控制提供了參考。傳統模式下，建設項目數量多、資料繁瑣，各個項目結束后不能實現彼此間的對比分析，進行建設成本的管控。財務云平臺建設項目管理子模塊中的影像管理功能可將項目產生的大量非結構化的紙質文檔通過高速掃描儀進行靜默式掃描，分類儲存到數據庫中，形成結構化的數據，通過財務云平臺的篩選分析功能，對比不同項目和同一項目不同時期的數據，可對建設項目財務狀況、建設成本等進行系統的剖析、比較和評價，并生成建設項目投資效用分析報告，為以后建設項目的可行性研究提供了參考。此外，通過不同項目的建設成本的對比分析，不斷改進建設項目成本控制的方法和技術，節約建設成本，從而規避故意提高成本帶來的財務風險。

財務監督控制貫穿于建設項目的整個過程中，對內部控制的有效性有著重要的影響?；谪攧赵破脚_，財務會計處處長等人員可以實現對建設項目的全程監控，通過建設項目管理功能便可參與到項目預算、招投標、施工合同簽訂以及竣工結算等環節中，對發現違反《內控規范》和《管理辦法》等相關要求的情況，可通過財務云平臺要求關聯的部門提交說明書并改正違規操作；對記載不明、審批手續不完全、原始憑證不完整的業務可通過財務云平臺審核退回功能，要求關聯部門更正、補充或予以退回。在財務監督的過程中，財務人員要不斷提高建設項目的業務能力，識別建設項目整個過程中可能出現的風險，采取相應的措施及時處理，以降低建設項目的財務風險，控制建設項目的成本。

五、結語

重慶海事局財務云平臺的運用得益于云會計、移動互聯網等IT技術的發展和運用，通過重慶海事局財務云平臺建設項目管理子系統對錄入數據進行處理、分析與應用，可以保證建設項目各環節的內部控制更加及時、準確和有效。通過設計重慶海事局基于財務云平臺的建設項目內部控制流程和實施流程，將整個流程分解到工程立項、初步設計、工程招標、工程施工和工程竣工決算五個部分進行控制，實施時將內部控制細分到基建裝備處、財務會計處、預算處等各實施部門，并對決策控制、概預算控制、款項支付控制、財務分析與監督控制等環節中的具體應用進行了詳細的闡述，期望對重慶海事局進一步強化建設項目內部控制的能力有所幫助，提升行政事業單位建設項目的投資效益。

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