落實耕地占補產(chǎn)能平衡的思考

陳美球+洪土林+劉桃菊+王艷華

摘 要：落實耕地占補產(chǎn)能平衡是新時期貫徹耕地保護基本國策的內(nèi)在需求。然而，實現(xiàn)產(chǎn)能平衡卻面臨著耕地產(chǎn)能核算標準和方法缺乏、現(xiàn)行建設(shè)用地供地機制不利于減少對耕地產(chǎn)能的占用、對產(chǎn)能平衡的監(jiān)管困難、地方政府提升耕地產(chǎn)能的積極性不足、農(nóng)民建房補充耕地責任主體無落實等諸多現(xiàn)實困境。落實耕地占補產(chǎn)能平衡亟須構(gòu)建科學的產(chǎn)能核算標準與方法，強化規(guī)劃編制中建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能核算，嚴控建設(shè)對耕地的占用，把耕地產(chǎn)能占用計入建設(shè)成本，盡快制定異地補充耕地指標調(diào)劑收益計算辦法，完善耕地占補產(chǎn)能平衡的“補、備、核、用、考”全程監(jiān)管體系，發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織對提升耕地產(chǎn)能的主體作用，謹慎吸納社會資本參與耕地補充，推行農(nóng)村宅基地有償使用并回歸耕地占用的農(nóng)戶補充責任主體。

關(guān)鍵詞：耕地占補產(chǎn)能平衡；政策內(nèi)涵；現(xiàn)實困境；對策建議

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）01-0039-06

《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）（以下簡稱《意見》）是構(gòu)建中國特色耕地保護機制的一個綱領(lǐng)性文件，標志著我國耕地保護總方略進入了新時期。①《意見》堅持問題導(dǎo)向，針對我國現(xiàn)行耕地占補平衡政策落實中“占優(yōu)補劣”的突出問題，明確提出要回歸耕地占補平衡的產(chǎn)能本質(zhì)，強調(diào)要根據(jù)建設(shè)所占用的耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來確定需要補充的耕地。這既遵循了耕地產(chǎn)能由數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境共同決定的客觀規(guī)律，也與耕地的數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”保護戰(zhàn)略形成了相互呼應(yīng)?！叭终?，七分落實”，作為一項旨在保障國家糧食安全的公共政策，耕地占補平衡不僅要得到社會的廣泛認可，更應(yīng)通過落實成為現(xiàn)實，才能發(fā)揮政策的功效，而基層是政策落實的關(guān)鍵。為了深入了解基層對落實耕地占補產(chǎn)能平衡可行性的看法，2017年6—9月，課題組開展了專題調(diào)研，多次召開由江西省部分縣（市、區(qū)）國土資源管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)用地單位、村干部、村民等各方代表參加的座談會。與會代表完全贊同耕地占補的產(chǎn)能平衡，但普遍認為政策落實中存在各種困難，必須進行配套制度創(chuàng)新。為此，本文對照耕地占補產(chǎn)能平衡的內(nèi)涵及政策目標導(dǎo)向，在系統(tǒng)分析基層落實耕地占補產(chǎn)能平衡面臨困境的基礎(chǔ)上，提出促進耕地占補產(chǎn)能平衡落實的對策建議，以期為相應(yīng)配套政策的制定提供參考。

一、耕地占補產(chǎn)能平衡的內(nèi)涵及政策目標導(dǎo)向

作為最嚴格耕地保護制度框架內(nèi)的重要組成部分，耕地占補平衡政策是針對我國人多地少、人均耕地占有量低的基本國情，按照“占多少、補多少”的原則，要求非農(nóng)建設(shè)單位或個人補充與所占耕地數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母?，以維持全國耕地農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的平衡，實現(xiàn)“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略目標。耕地占補平衡的實質(zhì)就是產(chǎn)能平衡，其內(nèi)涵包括耕地的數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”的占補平衡：數(shù)量是基礎(chǔ)，保持足夠數(shù)量的耕地才能滿足日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求；質(zhì)量是根本，有質(zhì)量的耕地才能提供滿足品質(zhì)要求的各類農(nóng)產(chǎn)品；而生態(tài)是保障，只有處于良好生態(tài)環(huán)境中的耕地才能維持耕地質(zhì)量，保障所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的安全。在耕地占補平衡政策中，進一步明確了耕地占補的產(chǎn)能平衡內(nèi)涵，其政策目標導(dǎo)向也非常明確。

1.從根本上遏制“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象

“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象是目前耕地占補平衡政策實施中最大的問題，并由此受到學術(shù)界的廣泛質(zhì)疑。②由于把耕地占補平衡簡單理解為數(shù)量上的占補平衡，不少地方為了減少“五通一平”的基礎(chǔ)建設(shè)成本，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)常常選擇區(qū)位比較好的地勢平坦、土壤質(zhì)量高、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全、交通便利的優(yōu)質(zhì)良田，而補充的耕地卻基本上是地處偏遠、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全、耕作困難且產(chǎn)出率較低的耕地，結(jié)果是耕地數(shù)量上保持了平衡，但耕地的生產(chǎn)能力卻下降了，與占補平衡政策的目標背道而馳。③明確耕地占補的產(chǎn)能平衡，就是要求各地不能簡單地追求耕地數(shù)量上的平衡，而是要根據(jù)建設(shè)所占用耕地的產(chǎn)能來補充相應(yīng)的耕地，這將從根本上遏制“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象的發(fā)生，切實維持耕地生產(chǎn)能力不降低。

2.促使建設(shè)用地單位不占或少占耕地、能占劣地不占好地

成本是建設(shè)用地單位在耕地占用決策中最重要的考慮因素之一，目前簡單以數(shù)量決定建設(shè)占用耕地的成本，難以真實反映耕地被侵占的實際損失，無法發(fā)揮出耕地占補平衡政策對占用耕地產(chǎn)能的調(diào)控作用。落實耕地占補的產(chǎn)能平衡，就是要求用地單位依據(jù)所占用的耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來確定需要交納的耕地開墾費，這就意味著占用同等數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地需要交納的耕地開墾費要遠遠高出占用劣質(zhì)耕地，勢必真正發(fā)揮耕地占補平衡政策的經(jīng)濟杠桿調(diào)控作用，從而促使建設(shè)用地單位不占或少占耕地、能占劣地不占好地。

3.促進耕地補充路徑由開發(fā)轉(zhuǎn)向耕地提質(zhì)改造

在追求耕地數(shù)量平衡的目標導(dǎo)向下，人們往往把土地開發(fā)作為補充耕地的主要途徑，視補充耕地等同于土地開發(fā)。然而我國可供開墾的宜耕后備土地資源日益枯竭，剩下的資源往往比較偏遠，耕作條件差，且分布零散。一些地方為追求耕地數(shù)量上的平衡，忽視了土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，甚至極個別地方由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)部門、水利部門與國土部門的關(guān)系，為“造地”開綠燈，“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的還在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和生態(tài)保護區(qū)開墾耕地，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，不僅易造成水土流失、洪澇災(zāi)害，且易導(dǎo)致新增耕地遭受自然災(zāi)害的威脅，無法耕種。④明確耕地占補的產(chǎn)能平衡，核心是耕地產(chǎn)能的長期培育與維持，違背生態(tài)規(guī)律的耕地開墾難以達到這個要求，這必將促使補充耕地工作重心轉(zhuǎn)向現(xiàn)有耕地的提質(zhì)改造上，如中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設(shè)等，這與我國實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略高度契合。

二、基層落實耕地占補產(chǎn)能平衡面臨的主要困境

作為耕地占補產(chǎn)能平衡政策落地的實際踐行者，縣鄉(xiāng)國土資源管理機構(gòu)等基層單位是關(guān)系政策能否生效的關(guān)鍵主體。盡管他們非常認同耕地產(chǎn)能占補平衡的必要性和重大意義，但在目前的環(huán)境下，能否真正落到實處，還存在很多現(xiàn)實困境，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。endprint

1.耕地產(chǎn)能核算的標準和方法缺乏

產(chǎn)能的量化，是耕地占補實現(xiàn)產(chǎn)能平衡的核心問題，也是最需要解決的基礎(chǔ)性關(guān)鍵問題。一方面，非農(nóng)建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能如何評價？雖然國土部門開展的農(nóng)用地分等定級和農(nóng)業(yè)部門開展的耕地地力評價，都是對耕地質(zhì)量的評價，然而在應(yīng)用中卻面臨實際困難：一是這些成果精度能否反映地塊間的產(chǎn)能差異？二是兩項成果本身存在區(qū)別，到底以哪個為依據(jù)？三是產(chǎn)能評估的主體是誰？中介機構(gòu)還是政府職能部門？中介機構(gòu)是否需要相應(yīng)的評估資質(zhì)？另一方面，補充耕地產(chǎn)能如何核算？那些通過開發(fā)新增的耕地，需要幾年的地力培育才能形成穩(wěn)定的產(chǎn)能，評估時點如何確定？是項目驗收時？還是形成穩(wěn)定產(chǎn)能時？那些通過農(nóng)用地整治提質(zhì)改造而地力提升的耕地產(chǎn)能核算又如何評定？特別是耕地生態(tài)保護如何在產(chǎn)能核算中得到合理的體現(xiàn)？

另外，目前絕大多數(shù)用地單位都沒有條件進行耕地自行補充，主要采取交納耕地開墾費的形式實現(xiàn)耕地占補平衡。從耕地產(chǎn)能的內(nèi)涵看，耕地開墾費應(yīng)根據(jù)占用耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)損失來確定，但是否還應(yīng)包括耕地的后期管護、耕地保護的經(jīng)濟補償?shù)荣M用？嚴格意義上說，非農(nóng)建設(shè)對耕地的占用是永久性的，建設(shè)單位應(yīng)承擔對應(yīng)的耕地產(chǎn)能損失的一切保護與維護費用，應(yīng)該支付耕地的后期管護和耕地保護的經(jīng)濟補償費，可這些費用又該如何計算？目前也缺乏相應(yīng)的科學依據(jù)。

2.現(xiàn)行建設(shè)用地供地機制不利于減少對耕地產(chǎn)能的占用

目前，各地在用地報批前均會對新增建設(shè)用地占用耕地進行實地踏勘，但大多流于形式，未對建設(shè)擬占用的地類（尤其是優(yōu)質(zhì)耕地）是否合理或建設(shè)項目可另行選址等提出異議，且在耕地占補平衡過程中，也都只注重耕地數(shù)量的平衡。而在現(xiàn)行的新增建設(shè)用地供應(yīng)機制下，除單獨選址項目外，新增建設(shè)用地都采取“批量”報地、“零售”用地的形式，即由地方政府分批次報批建設(shè)用地，按標準由政府財政先行交納耕地開墾費，在土地出讓金中作為成本核減，然后征地、“五通一平”（通路、通訊、通電、供水、排水，場地平整），通過招、拍、掛向不同用地單位供地。在選址上，用地單位沒有主動權(quán)，他們只是交納相應(yīng)的地價和契稅來獲得一定期限的土地使用權(quán)，而地價的高低主要取決于規(guī)劃用途和地塊區(qū)位，至于占用了多少耕地、是不是優(yōu)質(zhì)良田，沒有多大關(guān)系。調(diào)研中，不少建設(shè)用地單位反映，他們也不希望占用良田，但缺乏選址的自主權(quán)，即使有個別項目需要單獨選址，他們也只能根據(jù)土地利用總體規(guī)劃在新增建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)選擇。把侵占良田的板子打在他們身上，他們覺得挺冤的，地方政府的規(guī)劃才是控制建設(shè)占用耕地多少、是否占用良田的關(guān)鍵。在目前的建設(shè)用地預(yù)審與供地機制下，通過明確耕地占補的產(chǎn)能平衡來形成用地單位“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機制，還不現(xiàn)實。

地方政府也有他們的苦衷。在GDP考核的壓力下，為了降低“五通一平”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，政府自然會選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入低的地段進行建設(shè)。只要占用耕地的成本低于低丘緩坡等非耕地的開發(fā)成本，政府就會趨向于占用耕地。另外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，單獨選址的國家重大項目，地方政府其實沒有多大的自主權(quán)，卻要承擔一定的耕地補充責任，導(dǎo)致建設(shè)用地單位在選址中規(guī)避侵占耕地的動機不強，也不利于形成通過加大投入、改進建設(shè)工藝來減少對耕地占用的激勵機制。

3.對耕地占補產(chǎn)能平衡監(jiān)管困難

為了嚴格執(zhí)行耕地占補平衡政策，各地都建立了補充耕地的監(jiān)管平臺，從補充耕地項目入手，在項目實施、備案、核實和補充耕地占補掛鉤使用、占補考核（即“補、備、核、用、考”）等環(huán)節(jié)上，利用土地利用“一張圖”和國土資源綜合信息監(jiān)管平臺實時監(jiān)控，形成相對完整的監(jiān)管機制。目前的監(jiān)管體系主要是針對耕地數(shù)量的占補平衡，新增耕地面積有明確的圖斑，面積有據(jù)可查。但實行耕地占補的產(chǎn)能平衡后，通過項目區(qū)整個耕地提質(zhì)改造而提升的產(chǎn)能卻難以落實到具體地塊，傳統(tǒng)的圖斑一一對應(yīng)的管理已難以適應(yīng)，補充的產(chǎn)能無法實現(xiàn)地塊的跟蹤管理，這對信息化監(jiān)管提出了全新的要求。

4.地方政府提升與維持耕地產(chǎn)能的積極性不足

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下的宏觀環(huán)境下，“保護耕地就是維系貧窮”的尷尬局面難以打破，在缺乏耕地保護經(jīng)濟補償機制的情況下，地方政府與當?shù)剞r(nóng)民保護耕地的積極性不高，具體表現(xiàn)在對耕地產(chǎn)能的提升與維持的投入行為缺失。盡管《意見》明確提出，要實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)，補充耕地指標調(diào)劑收益可用于耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，不能讓耕地保護地在經(jīng)濟上吃虧。但是，能有多少補充耕地指標調(diào)劑收益？對這些經(jīng)濟補償能否彌補當?shù)胤艞壗?jīng)濟發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟損失，地方政府普遍持懷疑態(tài)度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使是高標準農(nóng)田建設(shè)的國家投資項目，地方政府的申報積極性也不高，其原因除了項目實施難度大之外，地方政府的內(nèi)在驅(qū)動力并不強，遠不如對招商引資中各類建設(shè)項目的積極性高。究其原因，高標準農(nóng)田建設(shè)這樣的耕地保護行為，其經(jīng)濟效益低，成效短期內(nèi)難以體現(xiàn)，而招商引資見效快，政績顯示度高。

5.農(nóng)民建房占用耕地的補充責任主體難以落實

盡管農(nóng)村農(nóng)民建房戶均用地面積小，但點多面廣，特別是一些地方形成了占用自家承包地建房的習慣，同時缺乏針對農(nóng)民建房的經(jīng)濟調(diào)控手段，導(dǎo)致長期以來農(nóng)村建房面積及其占用耕地的比重居高不下，且不乏違法用地。⑤據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間，地處低丘山地的江西省贛州市依法報批的農(nóng)村宅基地面積為2067.61公頃，其中占用耕地913.76公頃，比重高達44.19%，而那些平原河網(wǎng)地區(qū)的宅基地占用耕地比重更高。根據(jù)1993年的《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》，各地取消了農(nóng)村宅基地有償使用費、農(nóng)村宅基地超占費、土地登記費。為了進一步減輕農(nóng)民建房負擔，即使是依法必須交納的耕地開墾費，也是由地方政府負責交納。這雖然減輕了農(nóng)民負擔，但在一定程度上助長了農(nóng)民建房超占用地面積、侵占耕地的行為。農(nóng)戶建房耕地占用該不該由地方政府來負責？基層管理人員對此基本上持否定態(tài)度，認為農(nóng)民建房也應(yīng)依法履行耕地占補義務(wù)，這樣有利于約束農(nóng)民占用耕地建房的行為。endprint

三、落實耕地占補產(chǎn)能平衡的對策建議

落實耕地占補產(chǎn)能平衡是切實貫徹我國耕地保護基本國策的客觀要求，也是發(fā)揮耕地占補平衡政策功效的內(nèi)在需求，更是堅持立足國內(nèi)保障自給的方針，牢牢把握國家糧食安全主動權(quán)的戰(zhàn)略實施必然路徑之一。面對耕地占補產(chǎn)能平衡落實中基層所反映的種種困境，必須有針對性地加以解決。

1.構(gòu)建科學的產(chǎn)能核算標準與方法，制定耕地開墾費計算辦法

建構(gòu)社會公認的、易于操作的耕地產(chǎn)能核算標準與方法，是耕地占補產(chǎn)能平衡政策落實的關(guān)鍵。由于我國地域廣闊，地域差異明顯，要構(gòu)建全國完全統(tǒng)一的產(chǎn)能核算標準不現(xiàn)實，且耕地產(chǎn)能受到耕地系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境等諸多因素的影響，要構(gòu)建易于操作的核算標準也不容易。因此，首先必須堅持因地制宜原則，科學劃分區(qū)域，針對不同地域條件與特征，突出影響產(chǎn)能的主要因素，制定相應(yīng)的產(chǎn)能核算指標體系與標準；其次要充分利用農(nóng)用地分等定級成果和耕地地力評價成果，在二者基礎(chǔ)上形成各地的耕地產(chǎn)能核算標準與方法；再次要明確耕地產(chǎn)能評估的權(quán)威主體，規(guī)定相應(yīng)的責、權(quán)、利，強化評估主體的責任感；最后要分別針對開發(fā)新增耕地的產(chǎn)能和整治提質(zhì)改造提升的產(chǎn)能制定相應(yīng)的評估方法。當前，絕大多數(shù)用地單位是無法進行自行耕地補充的，交納耕地開墾費是用地單位履行耕地占補平衡義務(wù)的主要選擇。因此，必須制定耕地開墾費計算辦法，規(guī)范用地單位交納耕地開墾費行為。建議耕地開墾費由所占用耕地產(chǎn)能補充成本、耕地資源保護的經(jīng)濟補償成本、耕地后期管護成本三部分組成，這就要求必須先確定當?shù)匾援a(chǎn)能為單位的耕地建設(shè)成本、耕地保護經(jīng)濟補償機制與補償標準、耕地后期管護平均成本。

2.強化規(guī)劃編制中建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能核算，從源頭上控制對耕地的占用

根據(jù)《土地管理法》，任何建設(shè)項目的供地都必須符合土地利用總體規(guī)劃，即規(guī)劃決定了建設(shè)占用耕地數(shù)量的多少和質(zhì)量的高低。因此，在土地利用總體規(guī)劃方案編制中，就必須充分論證新增建設(shè)用地的選址，應(yīng)增加建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能損失測算，明確不同地段占用耕地的產(chǎn)能損失及其耕地補充的交納費用。建議把新增建設(shè)用地占用耕地的產(chǎn)能核算作為規(guī)劃方案評估的必備指標，這樣既可以依據(jù)建設(shè)用地占用耕地產(chǎn)能來優(yōu)化規(guī)劃方案，也能明確規(guī)劃實施期間需要補充的耕地產(chǎn)能任務(wù)，從而有利于促使各地根據(jù)自身耕地產(chǎn)能的補充潛力，優(yōu)化新增建設(shè)用地的規(guī)劃布局，倒逼新增建設(shè)用地的安排，盡量減少對耕地產(chǎn)能的占用，進而減輕耕地產(chǎn)能的補充壓力。

3.嚴控建設(shè)對耕地占用的規(guī)模，推進建設(shè)用地節(jié)約集約利用

要切實執(zhí)行最嚴格的節(jié)約用地制度，通過提高新增建設(shè)用地的集約利用水平，減少對耕地的占用，這是促進耕地保護、減輕耕地補充壓力的重要途徑。當前大量“批而未供”“供而未用”現(xiàn)象的存在，造成了不少耕地的無謂占用，這是對我國耕地保護工作的重大威脅。⑥因此，要在新增建設(shè)用地報批過程中，嚴格按項目實際需求安排用地指標，防止過度包裝項目，在項目的立項、審批、規(guī)劃設(shè)計和施工建設(shè)等環(huán)節(jié)必須嚴格執(zhí)行建設(shè)用地控制標準。同時，針對目前普遍存在的工業(yè)用地低效利用突出問題，積極探索長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的用地方式，創(chuàng)新供地機制，杜絕用地單位隨意擴大用地規(guī)模。

4.把耕地產(chǎn)能占用計入建設(shè)用地成本，調(diào)動用地單位的耕地保護積極性

在批次報批用地中，應(yīng)將占用耕地的產(chǎn)能高低與用地成本掛鉤。由于目前地價定義基本上是符合規(guī)劃用途的“五通一平”地塊法定最高出讓年限的土地出讓權(quán)價格，根本沒有考慮占用耕地產(chǎn)能的高低。為此，建議在現(xiàn)行地價中單獨把耕地產(chǎn)能占用成本剝離出來，且主要由建設(shè)用地單位承擔。地價完全由市場決定，耕地產(chǎn)能占用成本則根據(jù)項目所占耕地的產(chǎn)能決定，在招、拍、掛之前公布。這樣既可促進用地單位優(yōu)先選擇占用耕地成本低的地塊，也可促使政府優(yōu)先對耕地產(chǎn)能補充任務(wù)輕的地塊進行報批、征用和“五通一平”。而單獨選址項目常常因為項目自身建設(shè)的特定條件要求，在土地利用總體規(guī)劃方案編制時，作為不確定地址項目而未能落實在具體地塊上，一般需要通過規(guī)劃調(diào)整或修編來保證建設(shè)項目符合規(guī)劃要求。對于這類建設(shè)項目，一定要切實把握好新增建設(shè)用地占用耕地的實地踏勘，將占用耕地的產(chǎn)能作為關(guān)鍵指標，并落實耕地占用產(chǎn)能平衡的建設(shè)單位主體責任，依據(jù)建設(shè)占用耕地的產(chǎn)能科學核算耕地開墾費，足額交納，不宜由地方政府代交。只有這樣，才能運用經(jīng)濟杠桿倒逼用地單位“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”。

5.盡快制定異地補充耕地指標調(diào)劑收益計算辦法，激發(fā)地方政府保護耕地的積極性

構(gòu)建耕地保護的經(jīng)濟補償機制是國際上耕地保護的慣例，且耕地保護經(jīng)濟補償是以發(fā)展權(quán)為核心的多元補償?！兑庖姟访鞔_規(guī)定可以實施省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑，也可探索補充耕地國家統(tǒng)籌。那些無法實現(xiàn)耕地占補平衡的縣（市、區(qū)），可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充；宜耕后備土地資源嚴重匱乏的直轄市，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌，交納跨省補充耕地資金。補充耕地指標調(diào)劑費用或跨省補充耕地資金，也是對耕地保護地的一種經(jīng)濟補償。但是否能達到激發(fā)地方政府耕地保護積極性的目標，關(guān)鍵取決于這些資金的高低。因此，應(yīng)切實根據(jù)文件精神，既要考慮經(jīng)濟成本，更要考慮發(fā)展權(quán)的補償，盡快綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，確定省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑價格；綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區(qū)域差異等因素，確定跨省補充耕地資金收取標準。由于產(chǎn)能是衡量補充耕地指標調(diào)劑費用及跨省補充耕地資金的關(guān)鍵基數(shù)指標，因此，耕地保護地的產(chǎn)能提升的量化就成為核心，這就要求在土地整治項目驗收中，必須增加產(chǎn)能提升這一關(guān)鍵指標。

6.完善耕地占補產(chǎn)能平衡的監(jiān)管體系，實現(xiàn)耕地產(chǎn)能的“補、備、核、用、考”全程監(jiān)管

傳統(tǒng)的耕地占補平衡監(jiān)管體系已難以適應(yīng)耕地占補的產(chǎn)能平衡要求，特別是通過土地整治提升的產(chǎn)能，并不與具體田塊或圖斑一一對應(yīng)，往往是以項目區(qū)為單元進行備案的，與占用耕地的建設(shè)項目也形成不了空間上的一一對應(yīng)關(guān)系，無法實施占補項目的跟蹤監(jiān)管。因此，要在現(xiàn)行的土地利用“一張圖”和國土資源綜合信息監(jiān)管平臺中，增加耕地產(chǎn)能的臺賬管理，完善“補、備、核、用、考”的產(chǎn)能內(nèi)容，創(chuàng)新管理方式，特別是省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑和跨省補充耕地，其后期管護的監(jiān)管也由耕地保護地負責，這種跨區(qū)域的耕地占補產(chǎn)能平衡監(jiān)管必須得到解決。endprint

7.發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的作用，切實保障耕地產(chǎn)能的維持

不論是通過開發(fā)、復(fù)墾新增的耕地，還是通過土地整治對現(xiàn)有耕地提升的產(chǎn)能，都離不開后期的維護。在我國農(nóng)村集體土地所有制的背景下，村集體經(jīng)濟組織的作用不容忽視。特別是在我國實行家庭承包責任制的現(xiàn)階段，各家各戶大多只關(guān)注自家承包地的基礎(chǔ)設(shè)施，忽視了對農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護，而農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施是維持耕地產(chǎn)能的重要前提。農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護，離不開村集體的組織與協(xié)調(diào)。然而，我國的村集體經(jīng)濟組織并沒有隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展而得到加強，相反，不少地方還存在不同程度的弱化現(xiàn)象，這在中西部廣大農(nóng)村地區(qū)尤其突出。因此，要加強村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，發(fā)揮其維持耕地產(chǎn)能的作用。為此，必須改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位無法人地位的現(xiàn)狀。雖然《憲法》等相關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，但對集體經(jīng)濟組織的法人地位缺乏明確的法律規(guī)定。隨著農(nóng)村各項制度改革的深化，相關(guān)權(quán)益的經(jīng)濟表現(xiàn)日益顯化，對明確集體經(jīng)濟組織法人地位的要求更加迫切。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征，與一般的法人組織、公益性組織均存在較大區(qū)別，應(yīng)在頂層法律設(shè)計上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位。

8.謹慎吸納社會資本參與耕地補充，防止后期管護成本轉(zhuǎn)嫁給地方政府

從理論上看，利用市場經(jīng)濟規(guī)律，吸引社會資本參與耕地補充，有利于增強耕地補充的能力，擴大耕地產(chǎn)能提升的空間。但調(diào)研中，基層對此普遍持謹慎態(tài)度，認為不能鼓勵社會資本的介入，這也是不少地方曾經(jīng)吸納社會資金參與耕地補充后總結(jié)的一條教訓(xùn)。究其原因，在耕地占補的“補、備、核、用、考”一系列環(huán)節(jié)中，耕地補充項目并不是驗收后就結(jié)束，項目實施與備案僅是其中的兩個環(huán)節(jié)，還有后期的核實、占補掛鉤使用、長期考核等內(nèi)容。社會資本進入項目后，往往在項目驗收后即獲得相應(yīng)的利潤，項目就此結(jié)束，而把后期的監(jiān)管成本直接轉(zhuǎn)嫁給了當?shù)卣?。實際上，對耕地補充項目的核查、耕種主體的落實、耕地質(zhì)量的維持等后期監(jiān)管內(nèi)容很多，且成本都不低。特別是一些耕地開發(fā)項目，在現(xiàn)有良田都存在拋荒的情況下，新開發(fā)的耕地拋荒并不奇怪。調(diào)研中，常有基層人員反映，為了應(yīng)付上級檢查，政府只能籌資突擊翻耕，種上青苗，檢查完了，拋荒依然如故，然后等待下一次檢查時再次翻耕。

9.推行農(nóng)村宅基地有償使用并回歸耕地占用的農(nóng)戶補充責任主體，激勵農(nóng)戶珍惜耕地

經(jīng)濟手段是土地資源節(jié)約集約利用的重要調(diào)控杠桿。當前的農(nóng)村宅基地無償使用制度，已成為制約宅基地利用效率提升的一個主要瓶頸，特別是不需要履行耕地占補義務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)戶建房在選址上幾乎不考慮耕地保護的基本國策。因此，必須推行農(nóng)村宅基地有償使用，提高農(nóng)戶對宅基地資源的經(jīng)濟利用價值的認識，回歸農(nóng)戶建房占用耕地的補充責任主體，依法履行耕地占補義務(wù)，從而激勵農(nóng)戶在建房中節(jié)約用地、減少對耕地的占用。當然，各地的宅基地有償使用標準和耕地開墾費，應(yīng)根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、耕地資源的緊缺程度、耕地補充成本、耕地管護費用等多種因素確定。對于經(jīng)濟困難的農(nóng)戶，可以允許其申請減免宅基地使用費和耕地開墾費，但必須經(jīng)過相應(yīng)的程序給予審批。

注釋

①董祚繼：《新時期耕地保護的總方略》，《中國土地》2017年第2期。

②李國敏、王一鳴、盧珂：《耕地占補平衡政策執(zhí)行偏差及糾偏路徑》，《中國行政管理》2017年第2期；陳美球、劉桃菊、吳萍：《耕地占補平衡政策落實中的現(xiàn)實困境與完善對策》，《中州學刊》2016年第5期。

③孫蕊等：《中國耕地占補平衡政策的成效與局限》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第3期。

④陳美球等：《我國耕地保護的效果與其提升對策探討》，《中州學刊》2012年第1期。

⑤李永芳：《新時期以來農(nóng)民建房與耕地保護問題的思考》，《當代中國史研究》2011年第1期。

⑥金星星：《土地批而未用“七宗罪”》，《中國國土資源報》2014年5月8日。

參考文獻

[1]陳美球，廖彩榮.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織：“共同體”還是“共有體”？[J].中國土地科學，2017，（6）.

[2]陳美球，吳萍，葉曉鑫.占補平衡政策實現(xiàn)途徑探析[J].中國土地，2016，（4）.

[3]仇大海.完善耕地占補平衡政策勢在必行[J].資源與人居環(huán)境，2015，（9）.

[4]歐名豪.改進建設(shè)用地管理才能有效保護耕地[J].中國土地，2017，（3）.

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