加強改進安化縣耕地占補平衡對策探討

夏新階+肖輝+李茂

摘 要 安化縣正在實施以交通攻堅、產業轉型、城鎮升級、生態提質為主的“四輪驅動”戰略，用地需求呈井噴式增長態勢，土地要素保障成為制約縣域發展的瓶頸之一。本文通過剖析該縣耕地占補平衡工作中出現的矛盾與問題，從制度設計、補充路徑、基礎保障等方面提出對策建議，力求耕地保護目標落到實處。

關鍵詞 安化縣；耕地占補平衡；問題成因；對策建議

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

Abstract： At present， Anhua county is implementing the Four-wheel Drive Strategy with conquering traffic problems， industrial transformation， urban upgradation and ecological improvement as its main content. The demand for land shows a blowout in growth， and elements guarantee of land would certainly be the largest bottleneck restricting the development of the county. Via analyzing the contradictions and problems of balance between occupation and compensation of farmland at Anhua county， the paper provides comprehensive suggestions from aspects including system design， supplemental path， basic guarantee， etc.， striving to reach the strategic goal.

Keywords： Anhua county； balance between occupation and compensation of farmland； problems and causes； countermeasures and suggestions

1 安化縣耕地占補平衡存在的問題

安化縣國土面積4948.12 km2，耕地總面積47599.52公頃，其中水田34585.83公頃，旱地13012.97公頃。安化山多坡陡平地少，水田更少，耕地基礎地力不足，耕地質量總體水平低，耕地占補平衡任務十分艱巨。

1.1 土地供需矛盾日益突出

（1）用地需求呈井噴式增長態勢。根據國土、住建、交通等相關部門單位的統計數據顯示，“十三五”期間，全縣城鎮建設、交通建設、產業建設用地需求3400公頃。按照建設項目用地中占用耕地30-40%測算，全縣“十三五”期間需占用耕地至少在1000-1360公頃以上，其中城鄉建設用地需求1334.74公頃，交通建設用地需求666.61公頃，產業建設用地需求1412.56公頃。用地的剛性增長需求是后發地區加速發展的顯著特征。

（2）耕地后備資源嚴重不足。根據縣國土部門提供的數據顯示，全縣3畝以上新開發耕地后備資源僅4250公頃，其中林地1925公頃，園地1450公頃，河灘地200公頃，荒草地625公頃，廢棄工礦用地150公頃等。主要分布在馬路、奎溪、南金、古樓、大福、仙溪、梅城、清塘、樂安、羊角、田莊等鄉鎮。剔除專項用于易地扶貧搬遷項目占補平衡的園地后備資源，山高、雨多、土薄及海拔800 m以上生態脆弱不宜開墾的后備資源，受水資源利用限制、分布零散短期內不宜開發利用的資源等三類受限資源，全縣實際可供開發的耕地后備資源不足2000公頃。

通過上述數據對比發現，全縣土地供需矛盾將十分突出，如不在“供”、“補”上做文章，做不到“占優補優，占水田補水田”，諸多項目將無法落地，用地保障勢必成為制約縣域發展的重要瓶頸之一。

1.2 耕地保護意識不強

（1）違規違法用地比較嚴重，違法風險增大。一是招商項目選址任性。當前在招商引資、項目引進中，有的鄉鎮為了招得商進，引得資來，同意或默許企業、項目隨意選址，違法占地用地的現象時有發生。二是公益建設用地隨意。近年來大力推進新型城鎮化、美麗鄉村等建設，在建設移民安置房、學校、村民服務中心等公用設施時過于考慮公益性、便利性，不是嚴格執行土地利用總體規劃，而是采取“特事特辦”占用了大量耕地。三是農村建房占田普遍。特別是二廣高速、馬安高速、G207改造等重大項目建設的征地拆遷戶，建房時沒有嚴格執行土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，占用的大部分是基本農田。有的鄉鎮和村很多建房戶在擇址新建后沒有拆除、復墾舊宅基地，形成了一戶多基，閑置浪費了大量土地。

（2）土地閑置現象較多，節約集約用地意識不強。據不完全統計，近三年來全縣工業園區和企業閑置土地達50公頃以上，近三年全縣已報批未配置的存量土地有130公頃以上。同時，全縣還有大量低效用地，主要包括三個部分：第一是國有企業，如龍塘的青山機械廠、東坪木子的湘華機械廠、馬路的資江機械廠、煙溪的715礦、清塘的地區煤礦等，改革開放后，這些軍工企業、礦山企業由于經濟轉型、資源枯竭等原因，已于上世紀八十年代、九十年代全部搬遷至株洲、湘譚、益陽等地或閉坑停產，留下了大量國有工礦用地。據初步估算，全縣已搬遷、已停產的國有工礦企業用地至少在600公頃以上。到目前為止，這些國有土地大部分或被單位低效利用、或被當地村民無償侵占、或閑置荒蕪未利用。第二是縣屬國有企業，根據縣科工局提供的情況，其下屬工業國有企業15家，用地總面積達238公頃，除符竹溪金礦、青山乳酸廠、木子水泥廠、一機廠部分已出租或擬出租外，其余均為閑置未利用。第三是縣屬集體企業、鄉鎮村屬集體企業，尚有大量的閑置低效用地未開發利用。

1.3 相關工作推進滯后

（1）多規合一推進遲緩，多項規劃相互脫節。鄉鎮政府與有關部門在制定城鎮建設規劃、產業發展規劃時沒有綜合考慮土地利用規劃，導致土地利用總體規劃與“十三五”產業發展規劃、城鎮建設規劃等脫節，有的甚至相互“打架”，存在不統一、不協調、不配套等問題，以致規劃建設項目在正式實施時才發現無地可用。

（2）共同責任機制沒有形成。縣級層面沒有專門的耕地占補平衡工作領導小組或協調機構，普遍認為耕地占補平衡工作是職能部門特別是國土部門的事情，部門責任落實不力。耕地保護考核體系還不夠完善，縣政府對各鄉鎮和相關部門的考核大都停留在簽訂《責任狀》等層面，考評和問責難以落實，對耕地占補平衡的考核存在重數量、輕質量的問題。

（3）利好政策沒有充分利用。2008年以來，國土資源部和湖南省國土資源廳先后下發了通過“增減掛鉤”政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷的相關文件，而安化縣的“增減掛鉤”工作基本上仍停留在文字層面，沒有實質地開展工作，政策利好成了“利空”。

1.4 耕地開發困難重重

（1）耕地開發難度大。一是受客觀條件制約開發成本高。安化“八山半水半分田，一分道路與莊園”的地形地貌條件導致耕地開發施工難度大，不可預見的情況多，據測算實際開發1畝水田的成本至少達到了3萬元以上。二是補助標準低。2016年安化縣耕地開發補助標準旱土僅0.35萬元/畝、水田僅1萬元/畝。三是開墾費標準脫離實際且征收不到位。按照湖南省耕地開墾費征收區域等級，安化屬四等，收取的耕地開墾費標準為水田1.6萬元/畝、旱地1萬元/畝。2011-2016年，安化縣實際執收耕地開墾費僅6634萬元。相對于較高的實際開墾成本，用地單位更加樂意選擇交納開墾費的方式來完成占補平衡。四是體制不順，程序復雜。項目管理體制復雜繁瑣，從立項到審計要經過10多道程序，造成項目實施時間和空間跨度過大，增加了不必要的管理費用和項目成本。

（2）社會投資項目管理不規范。一是缺乏統一規劃。沒有就全縣符合耕地開發條件的區域、地塊進行統一規劃，導致投資主體各自為戰，無序開發。二是實施程序顛倒。實際操作過程中，很多社會投資主體自行選址，沒有套合坡度圖（坡度在25?以上不能通過驗收），項目實施完成后，再由國土部門在驗收前補充立項、測量、規劃設計等相關資料，導致很多開發項目驗收面積合格率很低，有的項目通過驗收的面積甚至只占其開發面積的三分之一或更少。

1.5 耕地占補難以平衡

（1）“旱改水”承諾欠賬多。2014年9月至2016年底，全縣建設項目占用耕地285.9505公頃，其中水田231.0914公頃，已由縣人民政府向湖南省國土資源廳出具“旱改水”承諾函，承諾采用“補改結合”的方式，由縣財政追加投資2079.9018萬元（畝均投資0.6萬元），在兩年內完成水田占補平衡。但因灌溉水源、特殊地形、開發建設費用高等原因，承諾很難履行。

（2）重點工程占補平衡難落實。重點工程項目是補充耕地的難點。一是占地量大，特別是近年來馬安高速公路建設占用大量耕地，項目在預算中未列入耕地補充資金，耕地補充任務由當地政府承擔，耕地開墾費往往難以落實；二是耕地占補責任和權利不明確，牽扯主體多，利益關系復雜，補充耕地方案無法落實，導致項目單位邊施工邊補充耕地，有的甚至在竣工后補充耕地還未到位，嚴重違反了“先補后占”、“占一補一”的原則，并存在違法用地傾向。

（3）“占優補劣”現象突出。目前，各項建設占用的耕地大部分為城鎮周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好，土質較肥沃的優質耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發利用、農村居民點整理、耕地整理以及廢棄地復墾利用等，但這些土地多處于低洼易澇地形條件相對較差的地區，區位和耕種條件較差，對土壤鑒定、質量驗收、開發后的管理等方面缺乏有效的監督保證措施，新開發的耕地質量較差，很難形成一定的生產能力，導致補充耕地的質量難以達到被占用耕地的質量，“占優補劣”現象較為突出。

2 加強和改進安化縣耕地占補平衡的對策與建議

2.1 切實強化頂層設計

（1）明確發展思路。以耕地占補平衡統領全縣產業布局、民生工程建設，出臺“進一步加強耕地保護、促進耕地占補平衡工作”的相關政策，按照“占一補一”、“占優補優”、“占水田補水田”的原則，將加強耕地保護上升到事關安化經濟社會發展的戰略高度，將耕地占補平衡作為實施“四輪驅動”戰略、實現“四個安化”的基礎要素保障，將土地整理開發納入縣級發展戰略，構建黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局。

（2）強化規劃引領。根據土地利用總體規劃、“十三五”期間產業規劃、城鄉建設規劃等，編制耕地占補平衡專項規劃，明確目標任務、規模布局和時序安排。加強耕地占補平衡專項規劃和各類產業規劃、建設用地規劃的銜接，推進“多規合一”，合理劃分土地利用功能分區，從空間上合理配置建設占用耕地與補充耕地需求。根據耕地占補平衡專項規劃和相關要求，按交通建設、產業發展、城鄉建設、民生工程等類別建立全縣耕地占補平衡指標體系，將耕地補充方案作為項目審批的前置條件。

（3）加強組織保障。成立以縣長為組長，常務副縣長、分管副縣長為副組長，國土、發改、財政、林業、農糧、水務、環保、城建投、經開區等為成員的耕地占補平衡工作領導小組，切實加強領導與協調。領導小組下設專門的統籌協調工作機構，從相關部門單位抽調專人集中辦公。切實加強國土、農糧、林業、財政、發改、審計、水務、交通、扶貧、環保、民政等相關部門之間的溝通協作，形成工作合力，明確項目立項、規劃、設計、選址、施工、監理、驗收、審計、財評等實施細則及工作時限，同時明確鄉鎮政府及相關成員單位工作責任。整合有關職能部門的土地開發整理、農業綜合開發、中低產田改造、農田水利、基本農田基礎設施等涉農資金，支持土地開發整理工作。

（4）落實主體責任。充分發揮各級政府在土地開發整理工作中的主導作用，明確縣政府為土地開發整理工作責任主體，鄉鎮政府為土地開發整理項目實施管理主體，使土地開發整治工作由部門行為上升為政府行為。建立土地違法違規政府領導干部問責制，特別是將耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的面積和質量作為硬性指標進行專項量化考評，加大耕地保護責任目標在年度績效考核指標體系中的分值。嚴格落實耕地占補平衡責任，非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，無法自行補充數量、質量相當耕地的，應按規定足額繳納耕地開墾費。

2.2 創新耕地補充模式

根據安化縣可供開發的耕地后備資源不足的實際，創新觀念，跳出以耕地占補平衡為主要建設用地來源的固化思維。新增建設用地以突出工礦低效用地再開發，再利用為主導；耕地補充以騰退復墾的宅基地為主要來源，可供開發的耕地后備資源整理開發為次之來源。將新增建設用地首先利用低效用地放在首位，以政策和經濟手段加以引導和保證，耕地后備資源則主要用于交通等建設用地的占補平衡。

（1）政府主導的閑置低效用地開發模式

一是推進低效用地再開發。由縣政府牽頭，組織國土、住建、工信等有關部門，對縣域內已搬遷、已停產轉產或閉坑關閉的工礦企業用地進行一次全面清理，依據土地利用總體規劃和城鎮規劃、產業規劃，組織編制城鎮低效用地再開發專項規劃，明確開發利用的目標任務、性質用途、規模布局和時序安排，優先安排工業園區、特色產業、易地搬遷、基礎設施、公益設施等項目用地，統籌城鎮功能再造、產業結構調整、生態環境保護、歷史人文傳承等，引導產能過剩行業和“僵尸企業”用地退出、轉產和兼并重組，確保城鎮低效用地再開發健康有序推進和高效利用。

二是清理利用閑置土地。對全縣近十年來已配置的土地利用情況進行一次全面清理，除工業園區、城投公司、交通投等公益項目用地外，對于土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費；土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。

三是加大資金政策扶持力度。對于工業園區、特色產業、易地搬遷、基礎設施、公益設施等項目，充分利用城鎮閑置、低效用地進行開發建設的，在不違背國家法律政策、符合規劃的前提下，可以采取繼續劃撥使用、依法協議出讓、不再增繳土地價款等等用地政策。對于符合產業政策、易地扶貧搬遷政策的項目，在資金上給予特殊政策支持。

（2）市場為主體的新增耕地開發模式

一是明確開發范圍。根據全縣耕地占補平衡專項規劃，結合安化實際，劃定社會投資開發耕地的區域和范圍，明確需要特殊保護的六步溪自然保護區、柘溪林場等一級生態公益林區為禁止開發區，大福的沂溪河流域以及海拔800 m以上的生態脆弱區為限制開發區，羊角、梅城、樂安等資源環境承載能力較強、有一定基礎、發展潛力較大的傳統農業區為科學開發區。

二是提供優惠政策。引進有資金技術實力和成功經驗的社會投資主體進行投資，在項目驗收合格后，由縣財政局會同國土等有關部門對開發項目進行評估后支付項目工程款，耕地指標確認報備后，在審定工程款的基礎上增加15-20%作為投資商的投資回報和協調經費?；蛟陧椖框炇蘸透刂笜舜_認報備后，允許25-30%的新增耕地指標上省級交易平臺進行交易，交易所得作為投資商的土地流轉、工程施工、投資回報以及不可預計費用，既可降低財政投資風險，又可實現安化縣耕地占補平衡。建議從安化縣實際出發，逐步提高以獎代補耕地開發補助標準，激發耕地開發的積極性。建議耕地開發補助標準旱土提高到0.6—1萬元/畝，“旱改水”、水田提高到2.5—3萬元/畝。

三是完善利益調節機制。按照“誰投資、誰受益”的原則，完善適應市場經濟要求的耕地開發利益分配機制，明晰市場主體職責義務，解決耕地開發的資金投入、過程監管、后續實施和收入分配等問題，推進新增耕地開發的產業化。在耕地開發過程中，建立健全農民參與機制，引導農民和農村集體經濟組織、新型農業經營主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地開發整治項目，多渠道落實補充耕地任務。

（3）政策整合為主的農村宅基地復墾模式

立足縣情實際，將城鄉建設用地“增減掛鉤”作為推進節約集約用地、統籌城鄉一體發展、決勝脫貧攻堅戰役的著力點和突破口，整合各類涉農涉地政策，全面實施以“增減掛鉤+”為核心的國土整治復墾項目。據初步測算，按全縣常住戶數28萬戶的15%計算，可退出宅基地的戶數約為4.2萬戶，可騰退復墾的宅基地面積按每戶1.2畝計算為3376.8公頃。再加上廢棄磚瓦窯、村級學校、舊村部等村內空閑地，可騰退復墾的農村宅基地面積至少在4000公頃以上。

一是實施“增減掛鉤 + 脫貧攻堅”，助推精準扶貧。在尊重群眾意愿的基礎上，充分利用城鄉建設增減掛鉤項目政策，建新房拆舊房，實施土地整理復墾，將“空心”村莊和粗放利用建設用地轉化為農用地，新增耕地全部交付項目所在村，由村集體分配村民耕種發展農村優勢產業經濟，引導村組和全體村民主動投入新農村建設，加快脫貧致富奔小康的步伐。

二是實施“增減掛鉤 + 宅基地改革”，推進土地節約集約化。按照“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的農村宅基地改革原則，鼓勵引導“貧困戶、移民戶、地質災害戶”和住“土坯房、磚木房、磚瓦房”的群眾自愿搬遷并分別給予獎勵和扶持，著力推動“兩個轉移”（建房由占用耕地向開發利用荒地轉移，單門獨戶向適度集聚轉移），“四大轉變”（居住方式由散戶單村向聯戶并村轉變，建筑形態由平房為主向多層樓房轉變，生活業態由居住功能向產居一體轉變，土地利用由粗放低效向集約高效轉變），使農村宅基地利用更加節約，管理更加規范有序。

三是實施“增減掛鉤 + 易地移民搬遷”，改善農民生產生活條件。充分利用土地增減掛鉤有關政策，引導高山貧困村、庫區移民解困避險和地質災害點人口開展易地移民搬遷。按照每個行政村1個中心村、保留不超過3-5個自然村原則，編制村級土地利用規劃和村莊布點規劃，引導群眾有序向城鎮、規劃點集中。

四是實施“增減掛鉤 + 美麗鄉村建設”，有效提升農村環境。在實施增減掛鉤項目中，將政策、資金、項目等向美麗鄉村建設傾斜。樹立經營鄉村理念，以全域旅游示范縣為契機，在實施土地增減掛鉤項目中同步推進鄉村旅游、養身度假、農耕體驗、觀光采摘等新型產業，提高農民收入，逐步實現基礎設施齊全、環境治理達標、公共配套提升、人居環境改善的目標。

2.3 建立健全工作機制

（1）出臺實施辦法。建立健全利益調節機制，完善監管考核制度，相應出臺《城鄉建設用地“增減掛鉤”項目實施方案》、《鼓勵和引導社會資金投入補充耕地項目建設實施方案》、《農村宅基地流轉辦法》、《農村宅基地節約集約和有償使用辦法》、《農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》、《農村居民建房用地管理暫行辦法》、《耕地占補平衡工作專項考核辦法》等實施方案和辦法，為持續推進耕地占補平衡工作提供制度保障。

（2）拓寬融資渠道。一是構建以“點對點”為主體的節余指標交易途徑。對于通過“增減掛鉤”新增的耕地指標，除保障縣內建設用地指標需求外，允許節余指標一方面可上省級交易平臺進行交易，另一方面可與長沙等經濟發展好、指標需求多的地區直接對接，采取“點對點”的方式進行直接交易。二是實施以基礎設施建設、耕地補充為重點的指標收益使用模式。將節余指標交易所得一方面用于解決農村集中居住地塊“三通一平”、安全飲水、污水處理等基礎設施建設費用，另一方面用于彌補補充耕地資金不足，確保通過增減掛鉤的實施，使扶貧開發及易地扶貧搬遷的農民受益，同時實現耕地占補平衡良性循環。

（3）規范項目實施行為。一是嚴格項目選址。國土部門要加強與林業部門溝通對接，通過將國土部門的耕地后備資源數據與林業部門的森林資源分布圖數據進行比對，結合實地核查的方式，按照宜林則林、宜耕則耕的原則進行選址開發。二是嚴格開發程序。加大對現有可開發荒山、荒草地、灘涂等后備資源開發利用，按照聚少成多的原則，對比較分散的地塊打捆實施。對新申報的社會投資土地開發項目，要明確界定耕地開發條件，改變原來由投資主體先行開工實施，再補充選址、立項資料進行驗收、回購的操作模式，組織人員先行實地選址、測量和規劃設計，再進行項目實施、驗收、回購等工作。三是規范開墾費收支。耕地開墾費應作為實施土地開發規劃、計劃的專項經費，由縣政府統收統支。要依據土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標準。綜合考慮項目實施的外部條件和當地需要等因素制定開墾計劃，將耕地占補平衡與實施土地開發規劃結合起來，從整個社會的利益出發合理利用耕地開墾費。

2.4 著力夯實工作基礎

（1）強化全民耕地保護意識。2016年安化縣本輪落實永久基本農田面積34061.99公頃，僅占全縣國土面積的6.88%。要進一步強化全社會永久基本農田保護意識，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。要進一步提高各級各部門對耕地占補平衡理念的認識，引導各級領導干部正確處理保護耕地與保障發展、當前利益與長遠利益、發展經濟與占補平衡的關系，逐步形成耕地保護倒逼機制。通過網絡、電視、報紙等形式多層次、全方位宣傳我國國情國策和土地管理法律法規，切實增強人民群眾保護耕地的自覺性、主動性。

（2）建立耕地后備資源項目庫?？h國土部門要結合即將啟動的全國第三次土地調查，進一步摸清全縣耕地后備資源的底子，積極開展耕地后備資源調查與評價，全面查清全縣耕地后備資源的面積、類型、權屬和分布情況，建立耕地后備資源項目庫。聘請專業技術單位編制土地開發整治規劃、耕地后備資源開發專項規劃和年度計劃。

（3）加大耕地開發監管指導力度。全面落實補充耕地項目法人制、公告制、合同制、監理制和審計制，嚴格項目規劃選址、設計施工、質量監管、竣工驗收等各個環節管理。嚴格執行建設占用耕地耕作層剝離制度，建設項目報批時必須附耕作層剝離方案，耕作層剝離成本納入項目建設成本，剝離的耕作層由縣國土部門統籌用于新開發耕地改良。嚴格按照“誰開發、誰負責，誰驗收、誰負責”的原則，強化補充耕地項目質量評定，補充耕地項目未達到相關質量標準和地力要求的，嚴肅追究項目主管、施工單位及監理等責任人員責任。相關部門單位要加大對耕地開發的業務指導，國土部門負責做好耕地開發整理復墾項目的立項報批、工程指導、上報驗收、指標核實入庫報備管理等工作；農糧部門負責做好土地開發整理復墾項目的技術指導，協助指導做好新增耕地后續管護、地力培育指導和耕地質量評定；林業部門負責做好對項目區內涉林地的依法上報審批。