遼寧省推進河長制探索與實踐

王樂

[提要] 全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，也是加強水污染治理與水環境保護的有效手段。本文對遼寧省推進河長制的工作實踐進行梳理，分析當前存在的一些問題，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：河長制；河道治理；信息化建設

中圖分類號：TV213.4 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月16日

一、引言

河長制是指由中國各級黨政主要負責人擔任河長，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。2007年，無錫市為應對藍藻污染危機率先創立了河長制，并取得了很好的成效。2008年，江蘇省在太湖流域推廣河長制。此后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南等省份也開始在全境推行河長制，另外一些省市區在部分區域實行河長制。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，標志著河長制已上升為國家意志，成為全面深化改革的一項重要舉措。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，也是加強水污染治理與水環境保護的有效手段。近年來，遼寧省在河長制推廣中也開展了大量工作，本文將對遼寧省推進河長制的工作實踐進行梳理，分析當前存在的一些問題，并提出相應的對策和建議。

二、遼寧省推進河長制工作的探索與實踐

（一）河長制的早期探索。遼寧省是全國較早推行河長制的省份之一。早在2008年，遼寧省就意識到了河長制的重要價值，并制定了相關政策。

2008年9月，遼寧省遼河流域水污染防治工作領導小組辦公室、省碧海行動辦公室發布了《關于對重點河流實行“河長”制的通知》，要求各市建立河長制管理體系，加強水污染防治。各市的市長、縣長是本轄區內河流的河長或段長，對河流治理和河流水質實行河（段）長負責制。對治理不力、水質不達標的河流和斷面，河長或段長將受到警告、通報批評直至行政處分。省內各市行動果斷，遼陽、葫蘆島等城市相繼建立了縣級河長制度。

2008年10月，遼寧省人民政府辦公廳發布了《關于印發遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法的通知》（遼政辦發[2008]71號），由省環境保護行政主管部門確定出市斷面（含入海斷面）水質考核目標值，逐月進行考核，對水質超標的出市斷面予以經濟罰款。2009年1～5月期間，全省共有19個斷面受到了罰款處罰，罰款金額達825萬元。

2015年12月，遼寧省人民政府發布了《關于印發遼寧省水污染防治工作方案的通知》，要求建立河流河段、入河排污口、重點監控斷面全覆蓋的市、縣兩級河長制、段長制管理體系，削減污染負荷，確保水體水質達到目標要求。省內各城市則將工作不斷細化，把河長制推向深入。2016年，大連市在碧流河、英那河等6條主要河流上建立了市、縣、鄉、村四級河長管理體系。

（二）河長制的頂層設計。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，水利部、環保部發布了《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》，水利部、環保部等國務院十部委聯合召開了貫徹落實《關于全面推行河長制的意見》視頻會議，將河長制政策上升到國家層面。根據中央要求，遼寧省高度重視、全力組織開展全面推行河長制工作。省委書記、省長等領導分別作出批示指示，對全面推行河長制工作做出了安排部署。

2017年2月，遼寧省人民政府辦公廳印發了《關于印發遼寧省實施河長制工作方案的通知》，指出了指導思想和基本原則，提出了推進目標和實施目標，建立了河長制組織體系，明確了各部門的職責，確定了工作步驟和保障體系。遼寧省推進河長制以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態、發展水經濟、傳承水文化為主要任務；基本原則主要有黨政合力、屬地管理、嚴格考核、水地兼治、一河一策等；主要實施目標是到2030年，省內全國主要水功能區水質達標率達到95%，全省河流水質優良比例達到60%以上等。

按照行政區域“全覆蓋”的原則設立省、市、縣、鄉四級總河長、副總河長。按照“不重不漏、突出重點，上下貫通、便于考核”的原則設立河長。河長具體負責水資源保護、水質達標、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題；對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控；對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。

河長制涉及的部門包括水利、環保、住建、畜牧、交通、海洋漁業、農業、國土資源、防汛抗旱、林業、公安、發改、財政、遼河凌河保護區等，各部門在加強水資源保護、加強水污染防治、加強岸線管理保護、加強水環境治理、加強水生態修復和加強執法監管等職責上分別有各自的工作重點。

2017年10月，遼寧省人民政府辦公廳發布了《關于印發遼寧省河長制工作管理辦法（試行）的通知》，對河長制會議管理、信息管理、河長巡查、督察督辦、河長制評估、監督執法、考核問責和激勵等各項工作做出了詳細規定。

（三）河長制的貫徹落實。《遼寧省實施河長制工作方案》等文件發布以后，遼寧省各部門、各地區積極開展各項工作。2017年，遼寧省水利廳按照流域水系建立了總共3，536條流域面積10平方公里以上河流的名錄和數據庫，每條河流均包含了名稱、長度、流域面積、源頭位置、主要節點經緯度、所屬水系和匯入河流等詳細信息，形成了全省河湖水系的數字拓撲圖，提取匯總了跨省、跨市河流和市際以上界河基礎信息，為河長制的信息化建設奠定了重要基礎。遼寧省環保部門與水利部門建立各層次協調聯動機制，開展信息共享，按河長制要求確定超標責任界定和污染補償辦法，開展沿河排污口全面普查，建檔立標，加強日常巡查管理。

遼寧省內各市根據文件要求以及本地實際情況，對原有的河長制實施方案進行了修訂和完善。沈陽市由市領導兼任17條主要河流的河長，各區縣（市）主要領導擔任各區段河長，努力構建起“互連互通、引排順暢、水清岸潔、生態良好”的現代河網水系。大連市建立了市、縣、鄉、村四級河長體系，將23條河流、23座大中型水庫及7座小型城鎮集中式飲用水水源地水庫作為“十三五”期間治理保護重點。其他城市也分別因地制宜地推行了有關政策。

截至2017年底，遼寧省較好地完成了省、市、縣、鄉四級河長制組織體系建立、實施河長制工作方案編制、河長制工作制度出臺和河長制辦公室設置等推進階段主要任務。為了確保河長制工作取得實效，遼寧省委、省政府決定在《遼寧省實施河長制工作方案》的基礎上，制定《遼寧省河長制實施方案》和《遼寧省全面推行河長制建設美麗河湖三年行動計劃》。根據文件部署，2018到2020年，遼寧省將通過開展“水資源保護、清河、補短板、宜居鄉村、監督執法”等五大系列專項行動，完成全面推行河長制6個方面25項重點工作，實現“五清、三達標”的河湖管理保護目標。五清是指岸線清、排污口清、垃圾清、水域清、水質清；三達標是指河湖水資源保護實現國家最嚴格水資源管理制度考核達標、河湖水質實現重點流域水污染防治規劃及“水十條”考核達標、河湖生態實現生態功能區恢復目標。

（四）遼寧省推行河長制取得的成效。遼寧省河長制工作開展較早，省市層面高度重視，經過十年的探索和實踐，取得了比較好的成效。

河流水質方面：2007年，按照21項指標評價，在全省監測的36個干流斷面中有26個為劣Ⅴ類水質，占72.2%，遼河、渾河、太子河、大遼河、大凌河均為重度污染。2016年，在36個干流斷面中劣V類水質干流斷面已下降到3個，僅占8.3%；全省90個干、支流斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占18%，比2015年增加了2.4%；Ⅳ類占42.7%；V類占20.2%；劣Ⅴ類占19.1%，比2015年減少了12%。遼河流域水質已從重度污染轉變為輕度污染。

水庫水質方面：不計總氮情況下，2007年，在全省監測的14座大中型水庫中，13個水庫水質符合Ⅲ類標準；1個水庫氨氮超標，為V類水質。2016年，在全省檢測的16個大中型水庫中，14個水庫達到了Ⅱ類標準，2個水庫為Ⅲ類標準。水庫水質改善顯著。

三、遼寧省河長制工作中存在的問題

（一）河長均為兼職而非專職。由各級政府主要領導擔任河長，體現了政府對環境保護的高度重視，也有利于整合各部門資源，從根本上改變“九龍治水”的局面。但是，政府主要領導的本職工作也有很多，河長只是一個附加的身份，增加了一項工作，因此河長的象征意義要大于實際意義。很難要求各級河長在河流治理上具體拿出多少時間、投入多大精力。而隨著政府官員工作崗位的調整，河長也會不斷變化。另外，在遼寧省成千上萬的河長中也可能會存在一些人，只是由于擔任各級領導職務而自動成為河長，由于缺乏必要的水利知識、環保知識或者河流工作主動性不足，不能保證把河長工作做好。

（二）河流治理中存在多組矛盾。河流治理中常見的矛盾有上下游之間的矛盾、左右兩岸之間的矛盾、水體和河岸之間的矛盾等。在上下游的矛盾中，上游區域可容納污染物相對較多，如果上游區域排出的水質僅是達標，那么下游區域稍加污染就會使水質超標。另一方面，下游區域也存在為了獲得較好的水質資源，從而試圖限制上游區域的經濟發展的現象，而上游區域則并不情愿。在左右岸的矛盾中，有些河流是行政區域的界河，有時還涉及多個區域，這時很難界定清楚左右岸的區域中誰對河流的污染最大。因此，不同層級、不同河段的河長的協同有待于進一步加強。

（三）宣傳教育與公眾參與相對不足。目前，遼寧省河長制的落實主體以河長為主，而社會公眾的參與則很少。河長制面向社會公眾的主要方式是在河道兩岸設立公示牌，展示河長的姓名和聯系方式，社會公眾發現問題以后可以向河長舉報。實際上，對公眾的宣傳教育更為重要，有助于從源頭上減少污染。而公眾參與則可以有更多方式，應充分提高公眾參與的積極性，更好地發揮群眾的力量。

（四）信息化建設和標準化建設任重道遠。河長制的有效發揮離不開完善的信息系統，目前遼寧省的河長制信息化尚處于起步階段，還沒有實現河流信息、河長信息、水質信息的有效整合，也不具有實時性。既不能及時發現問題，也沒有預測功能。河長工作的標準化也非常重要，可以讓河長明確在什么時間應該開展哪些工作，以及發現問題如何處理。遼寧省河長制的信息化建設和標準化建設仍然任重道遠。

四、遼寧省推進河長制工作的建議

（一）將河長制進一步落實到基層。目前，江蘇、浙江、江西等省份已建立起省、市、縣、鄉、村五級河長制體系，管理成效顯著，走在了全國前列。村級河長具有很多優勢，了解基層情況，能夠及時發現問題。遼寧可以借鑒這些省份的經驗，把河長制進一步落實到基層，充分發揮村級河長的作用。

（二）加強信息公開和信息化建設。遼寧省應加強信息公開，將各級河長信息及時公布于眾，應完善河道兩岸的信息公示牌，可以把縣、鄉、村基層河長信息在社區、村委會等處公示，讓更多公眾知曉。遼寧省應建立或采購河長制管理信息系統，使河流信息、河長信息和水質信息實時更新，為各級河長開展工作提供技術支持。

（三）加強河長工作標準化。遼寧省應廣泛開展河長工作培訓，編制河長工作標準化手冊，為各級河長開展工作提供指導。江蘇省和長治市編制了《河長制工作手冊》，河北省編制了《河北省省級河長工作手冊》，其中一些先進經驗可供遼寧省參考。

（四）完善考核和獎懲機制。為了激勵河長有效開展工作，應建立完善的考核制度，考核采取定性評價與定量評價相結合，盡可能反映工作實績。對工作突出的區域和個人應予以合理表彰，并將其經驗進行推廣；對相對落后的區域和個人應加強培訓引導，如確實工作開展不力，則應采取相應的懲罰措施。

（五）充分發揮社會公眾的作用。公眾參與對河長制的實施效果至關重要，各級政府應加大宣傳教育力度，在多種媒體上廣泛宣傳，提高公眾的環保意識和社會責任感。在河長制的具體工作中，可以采取多種方式引導公眾參與，如設立河道督察長、環保志愿者等，從而有效發揮公眾的監督作用，為改善河流環境積極貢獻力量。

主要參考文獻：

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