對環境保護行政執法的幾點思考

摘要：本文針對環保行政執法中常見的現實障礙，探討分析了問題產生的原因，并提出了一些切實可行的措施對策。

關鍵詞：環境保護；行政執法；思考

一、環保行政執法中存在的問題

（一）環保部門的執法權限尚嫌不足，執法手段不夠充分。主要表現為：其一，環保部門缺乏必要的強制執行權。目前，環保部門只能通過申請人法院強制執行的方式迫使不履行環保法律義務的相對人履行義務。實際工作中，環保部門普遍感到缺乏必要的直接強制執行權力來保證執法的權威性、嚴肅性。其二，環保部門缺乏限期治理決定權等剛性執法權力。從理論與實際的需要看，環保部門應有限期治理決定權，以及由此衍生的責令停業、關閉的權力，以加強環保部門執法的權威性與嚴肅性。

（二）執法中的環保部門統一監督管理與其它職能部門監督管理相結合的機制尚未真正建立起來。有關部門因缺乏必要的執法手段和措施，而難以配合環保部門的執法工作。如《水污染防治法》第四條第三款規定：“各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。”本來該款體現了統管與分管相結合的原則，有利于發揮上述部門的積極性，共同做好水污染防治工作。但由于該法未賦予衛生行政部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構等三個“協同”部門相應的行政處罰權，就難免使上述部門實施“協同監督管理”的積極性受到限制，同時使“協同監督管理”在很大程度上淪為紙上談兵。

（三）機構、人員、配備等方面相對不足。在機構方面，環境監察機構缺乏主體資格，就是委托執法。基層環境保護部門有相當一部分為自收自支的事業單位，不具備行政執法。在人員方面，以三門峽市為例，共有228名環境監察人員，負責監督管理著700余家工業企業，2000余戶“三產企業”，200多個建筑工地，生態環境監察、農村環境監察難度更大，執法力量尚嫌不足，難以監管到位。

二、環保行政執法中存在問題的原因

（一）思想觀念的滯后性。在一些地區，領導干部及企業主的環保法律意識淡薄，無論是政府領導還是企業領導對環境保護的有關法律、法規不清楚，思想觀念僵硬，沒有從傳統發展觀轉變到持續發展觀上來。“經濟發展是硬指標，環境保護是軟指標”的觀念根深蒂固，在工作上表現在重經濟發展輕環境保護，以至于不惜犧牲環境和浪費資源來換取眼前的一些經濟利益，個別地方政府的主要領導對一些環境違法行為采取慫勇、化解、易位、說情等多種方法和手段加以保護，使環境行政執法工作無法開展。

（二）人們存在思維慣性。此階段，計劃經濟時期的一些做法的慣性作用依然廣泛地存在。原來經濟體制下，環保部門執法活動的總的指導思想是依靠政策、行政命令與指示辦事。不能否認，目前在許多環保執法人員的心目中，政策、行政命令與指示的權威性遠遠大于法律的權威性；加之環保法律一直被許多人視為“軟法”等因素，這就無形中為有些領導以言代法、以權代法開了方便之門。

（三）環保立法的模式和指導思想尚不能完全適應環保執法的現實要求。首先，環保立法中的部門本位主義思想十分嚴重，難免滋生“立法尋租”現象。實踐中，我國環保立法通常由各部門分別負責起草。這就不可避免地導致一些部門在起草法律草案時，不從全局出發，僅著眼于本部門的利益，總是想方設法擴大本部門的權力，并試圖以法律形式固定下來。筆者認為，部門立法在一定程度上造成了有關環保法律、法規缺乏銜接性與協調性，同時使得有關部門的執法權限交叉，甚至發生沖突、矛盾，人為地形成執法的“密集地帶和“真空地帶”。勿庸置疑，在目前的環保執法過程中，有關部門對有利可圖的事項則互相爭權奪利，對無利可圖和難辦的事項則互相推諉責任等現象的產生，與此是不無關系的。其次，我國環保立法長期以來貫徹執行的“宜粗不宜細”的原則性立法的指導思想造成立法的相對滯后性和欠操作性。

三、強化環保執法的工作建議

（一）環保行政執法機構實行垂直領導體制。為了強化執法職能，排除行政干預和地方保護主義的不利影響，工商和技術監督部門實行上下垂直領導，從而保證執法人員能按照有關法律、法規執法。環保行政執法機構也可以借鑒垂直領導的體制，可采取由省級或（市）級垂直領導體制，對觀有環境保護執法機構進行改革。即人、財、物由上一級環保執法機構直接管理，從而避免縣（區）級環保執法機構負責人由當地行政領導任免的弊病，排除行政干預和地方保護主義影響，使環保行政執法人能嚴格按照環境保護法律、法規依法辦事。

（二）強化環保執法責任制，建立領導干部環保實績考核制度。應在各級領導干部和環保執法人員建立環保執法責任制，將執法責任層層分解到季個部門和每位執法人員。同時，建立起領導干部環保實績考核制度，將領導干部對環保部門的機構建設、人員編制、財政投入等的重視程度作為環保實績納入領導干部本人的人事檔案，作為評價干部政績、評定年度考核等級、實行獎懲和干部晉升提拔的依據之一，而且應將各項考核的指標予以量化，使環保實績考核制度明確、具體、可操作。

（三）更新環保立法的模式和指導思想，完善不保立法程序，注重環保立法過程中的綜合決策、調查、論證和協調工作。有關部門提交立法草案前，應進行詳細地調查摸底，盡可能對所有相關的法律規范進行認真地比較分析，對立法草案要組織相關部門進行論證。可考慮采取“立法協調會”的形式，辦好立法協調工作。

總之，盡管環保執法中存在一些問題和困難，但只要我們堅定信心，牢固樹立依法治國建設社會主義法制國家的信念，及時調整和完善不適應時代要求的法律條文；堅定貫徹中央人口資源環境會議精神，進一步加大環境保護宣傳力度，提高公眾環保意識；以政治堅定、業務精通、執法嚴格、公正廉潔、作風優良的高標準建設執法隊伍，我們的環境保護工作就會越來越好。

作者簡介： 師慧 洛陽孟津人 助理工程師 供職于三門峽市環境保護局監測站