中國扶貧工作的實踐脈絡與反思

楊恒 王慧娟

摘 要：當前，我國正處于“精準扶貧”的扶貧攻堅階段，能否完成當下的扶貧任務，關乎2020年全面建成小康社會目標的實現。而自新中國成立以來至今，在扶貧領域開展了許多探索和實踐，形成了自己獨有的歷史脈絡。本文通過對我國六十多年的扶貧實踐的回顧，梳理出其脈絡，反思其經驗和教訓，希望為當前更好地開展扶貧工作提供一些經驗參考。

關鍵詞：貧困；扶貧；實踐；實踐脈絡

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0115-04

貧困一直是個世界性難題，無論哪個國家都不能回避。中國作為一個人口多、底子薄的發展中國家，其反貧困任務更為艱巨。我國政府一貫重視反貧困工作，并將之作為政府一項重要職能來實踐。自新中國成立特別是改革開放以來，我國在反貧困領域進行了許多卓有成效的探索和實踐，使得貧困人口大幅減少，取得了舉世矚目的反貧困成就，但仍有相當一部分人民生活在貧困當中。2013年以來，為了實現2020年全面脫貧、全面建成小康社會的目標，全國掀起了精準扶貧的熱潮，扶貧工作進入了攻堅克難的關鍵時期。在當前“精準扶貧”和“扶貧攻堅”的關鍵節點下，回顧和梳理新中國成立68年（1949-2017年）尤其是改革開放38年（1979-2017年）來的扶貧工作實踐歷程，不僅有助于總結我國扶貧開發的經驗和教訓，而且能夠為當前的扶貧工作實踐提供經驗參考和必要的啟示。

一、我國的扶貧工作實踐脈絡

早在1949年新中國成立之初，我國的扶貧工作便已開始。從新中國成立到改革開放前的這段時間，由于經濟基礎薄弱、技術落后，在計劃經濟體制下，社會有發展但人民收入水平整體較低，尤其在農村。這一時期扶貧實踐主要是救濟式扶貧。改革開放后，我國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，從此，我國開始了真正意義上的大規模、有計劃、有組織的扶貧實踐，并在之后的實踐中因應現實需要，進行了多次調整，歷經多個階段，進入今天的“精準扶貧” “扶貧攻堅”階段。

（一）1949—1978年：土地改革+社會救濟式扶貧階段

新中國成立之初，我國一窮二白，社會整體處于貧困水平。為改善人民生活境遇、發展經濟，我國實行了一系列工業化和現代化的經濟政策，并在農村推行土地改革政策。這一舉措極大地調動了農民自身的生產積極性，促進了農村生產力的發展，在極短時間內有效改善了農民的貧困狀態。這一時期，由于追求充分就業和平均分配，城市的貧困問題并不突出，貧困人口以無收入、無贍養人或撫養人、無勞動能力的三無人員為主[1]，實行城市社會救濟制度。這一時期，政府作為資源配置的唯一渠道，其扶貧主要通過緊急救濟計劃和依托自上而下的民政救濟系統來發放生活物資和生活補貼以暫時緩解困難，是一種單純的輸血救濟式扶貧[2]。農村則實行針對“三無對象”（無依、無靠、無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒），由集體對他們實行生活救濟，實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬（教）的五保制度，并最終在1956年的《高級農業生產合作社示范章程》中予以正式確認[3]。這些制度在當時特定歷史背景下起到了一定的扶貧作用，但并不能提升貧困人口的自我發展能力，無法使其最終擺脫貧困。

（二）1978—1985年：經濟體制改革+小規模區域扶貧階段

計劃經濟體制挫傷了人民的生產積極性，造成改革開放前我國大面積貧困現象的出現。鄧小平提出“中國應該將改革開放作為消除、緩解貧困的根本途徑”[4]121，改革開放在農村主要體現為：對制度進行了多方位改革，以家庭聯產承包責任制代替“大鍋飯”的集體生產，以農產品自由交易流通體制取代統購統銷的流通體制，改變勞務輸出限制、允許農民進城務工或經商，這些改革有效推動了農村經濟的增長，緩解了農村的貧困現象。從1978年到1985年，我國農村的絕對貧困人口從2.5億下降到1.25億，貧困發生率也下降到14.8%[5]。

這一時期，因為單位體制依然作為保障職工的就業、生活水平和解決職工困難的主要屏障，城市貧困問題仍然不太明顯。城市貧困人口仍以三無人員為主，針對他們的救助依舊是在城市社會救濟制度指導下以派發物資、生活補助等物質救助的形式來進行。

除了上述制度層面的改革所取得的扶貧效果外，這一時期政府及相關部門還開展了一些小范圍有明顯區域指向的扶貧實踐，如：1980年開始的支持“老、少、邊、窮”脫貧致富和社會發展的扶貧項目[6]，1982年開始的針對甘肅河西、定西和寧夏西海固地區的“三西”地區農業建設項目[6]，1984年開始實施的“以工代賑”項目[6]，1985年開始的針對18個集中連片貧困地區的專項扶貧項目[5]。

（三）1986—1993年：大規模開發式扶貧階段

20世紀80年代中期，隨著“讓一部分人先富起來”所帶來的經濟社會地域發展不平衡，中國的貧困狀況也發生了新的變化：貧困人口集中到經濟發展相對滯后、生活水平依然偏低的中西部、偏遠山區和少數民族地區，這些地區無法在短期內通過經濟增長的方式來實現脫貧致富。針對這一新情況，1986年全國人民代表大會第四次會議決定將貧困地區的發展問題列入“第七個五年計劃”，并在當年正式成立國務院扶貧和開發領導小組，各貧困地區也紛紛跟進成立扶貧領導小組，共同推進農村扶貧工作[5]。我國扶貧工作由此跨上一個新臺階——由小規模區域扶貧到大規模開發式扶貧。到1993年，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到483.7元；農村貧困人口由1.25億減少到8 000萬，貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%[7]。

20世紀80年代，城市也開始經濟體制改革。伴隨改革的深入，城市貧困問題逐步顯現，成為一個突出社會問題。但政府并未在一開始便做出有效制度回應。20世紀90年代初，由于下崗、失業人員增加以及社會保障體系的不完善，城市形成了不同于傳統“三無人員”群體的新貧困群體。在此背景下，有的一線城市，如上海開始探索城市貧困人口扶貧新路徑，嘗試從制度層面解決此問題，并于1993年首創了城市居民最低生活保障制度[8]。這是城市扶貧實踐領域一個具有突破性意義的嘗試。

在這一時期，扶貧重點仍在農村地區。在專門扶貧機構的推動下，扶貧策略將瞄準對象放在了縣域，確定了以縣作為扶貧開發基本單位；制定了貧困縣衡量標準，劃分了國家級貧困縣、省級貧困縣，并將331個國家級貧困縣作為國家專項扶貧資金的重點投放對象[6]。以項目為依托，利用當地資源進行開發性生產與建設，增強貧困地區自我積累與發展的能力，實施開發式扶貧。但從實際執行看，資源重點放在基礎設施建設上，這雖改善了當地的基礎設施和生產生活條件，但由于忽略了農村人力資源和綜合發展能力的開發，其對貧困人口貧困狀況的改善和自我發展能力的提升依舊較為有限。此外，將瞄準的對象放在縣域這個行政層級上，只針對整體投入扶貧資源，實際運行中可能會出現偏離，導致資源并不能達至真正的貧困人口。

（四）1994—2000年：項目開發+多元參與的扶貧攻堅階段

進入20世紀90年代，伴隨改革深入和國家扶貧力度加大，農村貧困人口數量逐年減少，但貧困問題的復雜性以及新貧困問題的出現，如：中西部貧困高發、貧困內涵擴大、貧困人口結構改變等，使得扶貧工作難度不斷加大。鑒于此，1994年國務院發布《國家八七扶貧攻堅計劃》，計劃用7年左右的時間，到2000年底基本解決農村8 000萬貧困群眾的溫飽問題[6]。這是我國從國家層面頒布的第一個具有實際指導性意義的扶貧開發工作綱領性文件。在此之后，國家又于1996年、1999年兩次召開扶貧工作會議，以加大對農村扶貧工作的支持，確保“八七攻堅計劃”順利完成。到2000年底，我國農村的貧困人口從8 000萬下降到3 000萬，貧困發生率從8.7%降到3%左右，基本解決農村貧困人口的溫飽問題[9]。

這一階段的農村扶貧實踐，糾正了上一階段出現的瞄準偏離并結合當下農村貧困人口分布的變化重新確定了592個國定貧困縣作為扶貧攻堅的主戰場[7]，將瞄準區域從縣一級縮小到村一級、戶一級，將貧困農戶作為扶貧工作的主要對象和工作重點[10]；扶貧工作中實行扶貧目標責任制，加大了扶貧資金投入并優化了資金投放結構；實行對口幫扶，鼓勵國內外各方社會力量參與扶貧，出現了幸福工程等[11]民間力量開展的獨具特色、富有成效的專項扶貧項目。此外，農村在低保制度方面也進行了一些探索，如：廣東省從1997年開始在全省范圍內試行農村最低生活保障制度。但這種探索僅限于地方層面，并無中央財政支持[8]。

在城市扶貧實踐方面，主要是延續由上海開始的城鎮居民最低生活保障制度的探索和實踐。自上海之后，廈門、武漢、蘭州、沈陽等城市也開始試點建立城鎮居民最低生活保障制度[8]，此后，城市低保試點城市不斷增加，到1997年8月底已涵蓋全國三分之一的城市。這些探索和實踐得到了中央政府的認可，故國務院在當年9月發布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發【1997】29號），要求全國所有城市和縣政府所在地的城鎮須在1999年之前建立起城市最低生活保障制度，城市低保制度實踐由此進入普及階段。1999年9月底，《城市居民最低生活保障條例》正式出臺，我國城市低保制度正式走上法制化軌道[12]。由此城市低保制度實踐進入落實階段，低保保障對象逐步增加，保障標準逐步提高。以廣州為例，其低保保障標準從1995年的200元提升到1999年的300元，還于2000年嘗試建立了廣州市低收入困難家庭認定標準，探索低收入困難家庭的扶貧。

（五）2001—2010年：綜合扶貧+全方位推進階段

進入21世紀，我國農村貧困狀態呈現新特點：貧困人口越來越分散在不同貧困村，致貧因素多元化、復雜化，貧困群體需求多元化[13]。鑒于此，2001年黨中央、國務院頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》。綱要實施的10年間，農村貧困人口大幅下降。以2010年的農村扶貧新標準測算，農村的貧困發生率已從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%[14]。

農村扶貧實踐不斷改善瞄準機制，明確將瞄準對象聚焦到貧困村，并于2005年開始對貧困戶“建檔立卡”，以將扶貧資源更精確地傳遞到需要它的人手里。在扶貧實踐中，將扶貧政策引導與加大資金投入有機結合，取消農業稅費、實施農村義務教育階段“兩免一補”政策、推行新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度，為農村貧困群體構建最后的安全網。除此之外，農村低保制度的建設也取得較大進展：從2006年十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農村最低生活保障制度”到2007年9月各地普遍建立起該制度僅用了一年時間。兩年后，國家開始在11個省市區近6 000個行政村推行農村低保和扶貧開發有效銜接的試點。

這一階段的城市扶貧實踐仍以城市低保制度的實踐為中心，以2001年11月下發的《國務院辦公廳關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》（國發辦【2001】87號）為始，城市低保制度實施邁入提高階段——摸清低保對象，盡快把所有符合條件的城鎮貧困人口納入最低生活保障范圍，做到應保盡保、規范低保。截至2002年，享受城市低保的人數達1 960萬，基本實現“應保盡保”的目標[8]。但低保的配套救助、規范化及工作機構等問題也隨著低保制度的實施逐漸凸顯出來。為此，各地進行了一些有益探索。以廣州為例，該市從2003年起實行“兩免一補”（免書雜費、寄宿生補助生活費）政策，扶助低保家庭子女在義務教育階段的學習，避免貧困代際傳遞[15]；2005年12月，全市統一了低收入困難家庭認定標準，規定“凡是符合低收入困難家庭認定標準的家庭，其雖不能享受低保，但可享受其他社會救助的減免政策”[15]；2006年7月起實施低保分類救濟，根據低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力、困難程度等的不同，實行多元化的特殊補貼標準[15]；2007年又在貧困家庭調查分析的基礎上，制定了《關于對特困人員實行“分類救濟”的方案》，規定“低保、低收入困難家庭在原領取一般補貼和享受各項優惠政策的基礎上可根據不同情況領取特殊補貼”；其他有關部門也不斷創新舉措，幫助和激勵貧困人員主動就業，如：勞動保障部門開展的“零就業家庭”就業援助項目，民政部門實施的低保家庭勞動收入差額救濟，市總工會的社區工會就業協助服務等。這些做法完善了低保制度的配套救助功能，變物質救助為能力救助，關注貧困人口的可持續性發展，增強貧困人員自身造血功能，使其在發展中走出困境。

（六）2011年至今：精準扶貧+鞏固成果的扶貧沖刺階段

2011年，國家頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，這是指導2011到2020年這10年扶貧開發的重要指導性文件。《綱要》指出我國農村扶貧工作已經從解決溫飽的扶貧攻堅階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段[16]。這一階段的農村扶貧實踐，主要有2011—2013年組織實施的《扶貧開發整村推進“十二五”規劃》，啟動實施了1.5萬個村；組織實施《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》，對生存條件惡劣地區的212萬農村貧困人口實施扶貧搬遷；堅持專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧相結合，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困。2013年在習近平總書記提出“精準扶貧”思想后，全國掀起了精準扶貧的熱潮，對14個連片特困地區的精準扶貧戰略不斷推進，扶貧進入“精準、綜合、可持續”[17]的精準扶貧發展階段。該階段的農村扶貧工作已經從單純的開發式扶貧進入了開發式扶貧和保護式扶貧相結合的新階段[18]，各項惠民政策和開發式扶貧的結合使得貧困人口生存狀況和生活質量得到了進一步的改善和提升[6]。

這一時期的城市扶貧實踐，主要體現在低保等制度的實踐上。2013年中央一號文件提出把“城鄉發展一體化”作為三農發展的中心要求，推進城鄉各項社會事業的協調發展[19]。城鄉低保制度一體化，也被提上日程，各地進行了一些探索和實踐。此外，城市也廣泛引入多元社會力量參與扶貧實踐，取得了不錯的效果，如廣州通過政府購買服務的形式，讓社會服務機構參與到扶貧中來，所開展的社區營造項目、城鄉可持續生計項目、就業技能培訓項目、貧困兒童抗逆力提升項目等都在一定程度上起到了減貧的效果。

二、對我國扶貧實踐的反思

縱觀我國扶貧工作的實踐歷程，可以看出，我國的貧困實踐在減少貧困人口、改善貧困人口生活方面取得了巨大的成績。但近年來貧困人口減速放緩，甚至出現部分貧困人口返貧的現象，說明我國的扶貧實踐仍然存在一些不足。

貧困內涵急劇擴展，扶貧實踐回應相對滯后。貧困的內涵已經由單一的“相對較少的收入”和“生活必需品的缺乏”的經濟貧困變成多維度和多元化的“權利和機會的被剝奪”“發展的自由缺乏”的人類貧困[20]。隨著貧困內涵的擴展，貧困人口的需求呈現出多樣化，扶貧實踐也需要回應貧困人口包括基本生存、教育、健康、就業等在內的多樣化的發展目標。我國的扶貧實踐，盡管在回應貧困人口需求上已逐步從單一的物質生存需求擴展到其他需求，但其擴展與貧困人口需求的快速變化相比，仍顯得有些滯后。如何因應貧困內涵的變化，在扶貧實踐中做出有效的回應，需要在精準扶貧政策中進一步厘清。

扶貧實踐長期分隔運行，減貧效率低下。我國的扶貧實踐包括以城市低保、農村低保等為主要內容的社會救助和以政府為主導推動的農村扶貧開發兩個方面的實踐，在它們共同作用下，中國的扶貧工作才能取得今天的成就。但在實踐中，兩者在覆蓋人群上有重合、在功能上有交叉，仍長期處于分隔運行狀態，并未形成有效銜接，一定程度上存在資源浪費和減貧效率不高的情況，對反貧困政策效果的實現產生了一定不利影響。如何推動兩者的有效銜接，有賴于對反貧困政策框架的整體設計，也需要從信息建設、家計調查、社會力量參與、政策評估等多方面予以考慮[8]。

資源傳遞中的瞄準偏離與內部資源否定阻礙扶貧效果的可持續性。從扶貧實踐的資源傳遞來看，我國的扶貧實踐實際上是圍繞著扶貧資源的傳遞來開展的，扶貧過程就是扶貧資源自上而下進行傳遞的過程。而在扶貧實踐中，政府作為掌握扶貧資源最多的主體，擁有扶貧資源的絕對分配權。在扶貧資源的傳遞過程中，不同層級的政府，甚至村民出于各自的利益考量，會相互博弈，導致扶貧資源實際獲益者與真正貧困者之間存在偏離甚至背離的情況。這種瞄準偏離也是困擾我國扶貧實踐的難題之一。此外，這種自上而下的資源傳遞，其潛在假設是認為貧困人口自身并不擁有資源，資源只能由外部輸入。這是對貧困人口價值和能力的否定，其扶貧效果將難以長期維持。因此，如何改變單純的外部資源輸入為內部優勢和外部資源的有效整合，合力實現貧困人口的精準脫貧，成為我們必須思考的問題。

脫貧激勵機制缺乏，誘發“常態貧困人口”。長期以來我國的扶貧實踐都較為注重物質投入和經濟發展，對貧困人口的能力提升和精神脫貧關注不足，缺乏脫貧激勵機制。通過對貧困者設定相應的貧困線標準，規定符合貧困標準的貧困者在獲得物質幫助的同時，還可享受其他福利政策；但凡高出貧困標準一點點，在失去物質扶持的同時，其他福利也一并消失。這使得部分貧困人口不是想盡辦法脫貧，而是想盡辦法留在貧困線內，成為“常態貧困人口”。針對這種情況，如何增強貧困群體的脫貧激勵，同時合理評估其能力和優勢并予以引導，關注貧困人口的抗逆力，提升其應對風險和貧困的能力，是我們需要思考的一個課題。

三、小結

新中國成立以來的扶貧工作實踐，經歷了從輸血式扶貧到造血式扶貧，從單純政府扶貧到民間力量參與扶貧，從區域粗放式扶貧到聚焦到戶的精準式扶貧，從單純物質扶貧到關注多元需求，從單純將貧困人口作為需救助弱者到逐漸重視挖掘扶貧對象自身能力的轉變歷程。在這個歷程中，扶貧從摸著石頭過河，到逐步形成自己的獨特經驗，并因應貧困形勢的各種變化，不斷改進貧困策略，提升扶貧精準度，鞏固扶貧成果。厘清我國在扶貧領域的歷史經驗，有助于在當前形勢下更好地開展扶貧實踐，改善貧困人口的處境，使其未來得到可持續發展，最終實現2020年的全面建成小康社會目標。

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