我國非現場執法中駕駛人累積記分制度研究

田繼峰　張慧娟

摘要：目前，我國現行的非現場執法中對機動車駕駛人累積記分制度，存在對機動車駕駛人記分定位不準確，記分制度設計不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使累積記分制度的實際效果大打折扣。鑒于此，本人結合工作實際，從非現場執法和駕駛人累積記分制度兩方面的本源入手，分析當前非現場執法中累積記分制度存在的突出問題。在借鑒相關經驗的基礎上，從完善行政立法、定位記分制度、完善證據規格、提高案件質量等方面提出對策建議，以期構建更加科學、合理、完善的非現場執法中駕駛人累積記分制度，進而從源頭上有效遏制代扣分、買分賣分等現象。

關鍵詞：非現場執法；累積記分制度；對策建議

隨著我國經濟高速發展和人們生活水平的不斷提高，汽車已成為尋常百姓的代步工具，汽車數量、駕駛員人數也隨之巨增，道路交通事故高發，道路交通違法案件總量不斷上升，交通安全管理面臨巨大壓力。截止2017年底，全國機動車保有量達3億輛，機動車駕駛員人達3.8億名。以本人所在的豫西地級市為例，2017年機動車保有量已達到430250輛，駕駛員人達628429名，而全市交通警察數量僅為442人，人車數量劇增交通警察數量有限，矛盾突出，道路交通管理壓力極大。在此背景下，充分利用現代科技手段，廣泛采取非現場執法模式加強交通管理，實現對駕駛人的行政處罰，同時對其駕駛證給予相應的記分，即道路交通管理非現場執法駕駛人累積計分制度，對當前的道路交通管理起到了積極的作用。但是當前我國非現場執法中累積記分制度仍然存在對駕駛人記分定位不準確、記分制度設計不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使得累積記分制度的實際效果大打折扣，道路交通安全管理法律法規的嚴肅性和權威性也受到挑戰。基于此，筆者結合自身工作實際，嘗試從非現場執法和駕駛人累積記分制度兩個方面的本源入手，分析當前我國非現場執法中累積記分制度存在的突出問題，在借鑒相關經驗的基礎上，提出一些針對性對策建議，以期對我國構建更加科學、合理、完善的非現場執法中駕駛人累積記分制度提供一些參考價值。

一、非現場執法中駕駛人累積記分制度概述

（一）非現場執法中駕駛人累積記分制度的概念

非現場執法是相對于現場執法而言的，是公安交管部門廣泛采用的特殊執法形式，是指公安交管部門利用公告后依法設置的電子監控儀器，拍攝記錄道路交通違法行為的影像記錄，固定機動車及其駕駛人的違法證據，再依據相關法律法規對違法行為人進行處罰的執法行為。非現場執法目前已成為公安交管部門的主要執法方式。據統計，2017年全國公安交管部門通過使用道路監控設施查處交通違法行為5.1億起，占到總量的73.8%，以本人所在的豫西某市為例，公安交通管理非現場執法占到總量的比例達到60%，且仍然呈逐年遞增趨勢。

機動車駕駛人記分制度自20世紀70年代首先在德國實行，我國自1996年開始實施駕駛人記分登記管理，2004年出臺《中華人民共和國道路交通安全法》中，規定公安交管部門可以對道路交通違法行為人進行相應的行政處罰，另外可以對其機動車駕駛證進行累積記分。“累積記分制度”正式納入我國道路交通管理的措施手段范圍，但其在定性上屬于對機動車駕駛人的行政管理措施，而非行政處罰。

綜上，筆者認為我國的現行的非現場執法中機動車駕駛人累積記分制度是指公安機關交通管理部門通過非現場執法方式記錄違法機動車及其駕駛人的道路交通違法行為，在對其依法作出行政處罰的同時，根據駕駛人的道路交通違法行為的嚴重程度對其駕駛證給予其相應的記分，從而實現對機動車駕駛人進行警示、教育、預防的管理制度。

（二）非現場執法中駕駛人累積記分制度的特點

一是，證據的直接性和客觀性。非現場執法活動是利用道路交通監控設施，自動拍攝錄制交通違法行為，并轉換為不可變更的圖像或視頻，經專門機構和專業人員審核無誤后再錄入信息系統，作為認定違法行為的證據，這類證據人為干擾因素少，有較強的直接性和客觀性。二是，行政處罰和記分對象的不確定性。在執法實務中，道路交通監控設施固定的證據重點涉及違法機動車，實際駕駛人基本無法確定，直接后果就是導致行政處罰和記分對象的不確定。三是，行政處罰和記分措施的滯后性。非現場執法的典型特征就是公安交管部門先行取證后，通知違法駕駛人接受處罰并記分，也就是說違法行為的發生與處罰、記分往往要相距一段時間，有的甚至相距一兩年時間，具有明顯的滯后性。四是，記分管理措施的的依附性。公安交管部門對違法行為進行處罰的同時可予以記分，如果行政處罰變更或者銷決定的，相應記分分值也隨之變更或撤銷。因此對駕駛人采取記分措施必須依附于相對應的道路交通違法行為，具有強烈的附加性質。五是，駕駛人累積記分的周期性歸零。我國的駕駛人累積記分制度是周期性清零，而清除后對駕駛人不產生任何實質性影響，實際上從側面“鼓勵”部分有“閑置”分值的駕駛人出售分值，是導致駕駛證買分賣分現象的原因之一。

（三）關于非現場執法中駕駛人累積記分制度的合法性問題

現代法治社會特別是在當前全面依法治國大背景下，對具體行政行為合法性的基本要求就是依法行政，必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴。不但要求實體合法，還要求程序合法，具體包括權自法出、權依法行、越權無效、侵權負責。從立法來看，《道交法》規定，公安交管部門可以對違法機動車駕駛人進行行政處罰，同時對其駕駛證進行記分。因此，通過非現場執法方式對駕駛人進行累積記分的管理措施源自法出、有法可依，完全符合依法行政的權自法出原則。從執法程序來看，公安部《道路交通安全違法行為處理程序規定》（以下簡稱《程序規定》）對非現場執法中道路交通技術監控設備的設置、備案、公告、告知、救濟等進行了具體規定，公安部《機動車駕駛證申領和使用規定》（以下簡稱《駕駛證規定》）對駕駛證分值周期、分值設定、記分后處理措施等進行了規定，因此，通過非現場執法方式對駕駛人進行累積記分的管理措施具有法律程序支撐，符合權依法行原則。

二、存在的主要問題

（一）駕駛人累積記分制度法律定位不明晰。從立法層面看，我國《行政處罰法》規定，行政處罰的種類分為警告、罰款、行政拘留等，單就此看，就從法律層面將累積記分排除在行政處罰范圍；公安部交管局對違法機動車駕駛人累積記分的解釋是，防止道路交通事故以及降低駕駛人道路交通違法行為發生頻率的一種教育性、約束性的管理措施，而非行政處罰。因此，從現行立法看來，對違法機動車駕駛人進行記分不是行政處罰行為，而是一般行政管理措施。

（二）駕駛人累積記分制度設計存在瑕疵。首先，是駕駛證積分到期清零制度規定不合理。實際上是相當于給每個駕駛員每年11分的違法空間，駕駛證累積記分分值只要不滿12分，駕駛員可對分值進行贈送、買賣交易等，而不會對駕駛員產生任何實質性影響。其次，當前累積記分制度在管理對象上單一，沒有將駕駛證與機動車進行捆綁記分管理，導致違法行為人只要想辦法把駕駛證的分值控制在12以內即可，不必考慮違法機動車的相關利益問題，實際上也為分值買賣埋下了隱患。

（三）非現場執法方式程序規制不夠完善。《道交法》第114條對根據監控設施記錄資料做出行政處罰給出詳細規定，《程序規定》中單獨設立“非現場執法程序”這一章，但非現場執法方式在法律上仍沒有正式定位，在專門的程序法規進行規制方面還存在缺失。而非現場執法又不同于一般簡易程序處罰的特殊程序，最大的區別就是道路交通違法行為發生時，執法主體不在案發現場，違法行為人的知情權、抗辯權、申訴權利等可能受到一定限制或剝奪，這就是非現場執法的最大弊端之一。

（四）實際行政處罰和記分對象不能確定。從技術層面看，非現場執法中的電子監控設備能夠清晰分辨出機動車型號、顏色、號牌等，但執法實踐中在清晰拍攝記錄機動車駕駛人方面明顯不足，也無法準確確定實際違法行為人。從法律層面看，《道交法》規定，公安交管部門在處理非現場違法時，可以對違法機動車駕駛人進行行政處罰，如果不能確定駕駛人的，可以對違法機動車登記的所有人或實際管理人進行行政處罰，也就是從法律層面就沒有要求必須對實際違法駕駛人進行確定。

（五）違法行為人權利保障不充分。首先，非現場執法中告知違法機動車駕駛人接受處罰及采取記分措施具有延遲性，這就導致其在充分行使陳述權、申辯權方面很難保障。其次，非現場執法中違法行為的通知也不到位。執法實踐中，因為人口以及車輛的流動性較大，機動車相關信息的變更情況未到公安交管部門及時進行備案，導致處罰程序告知不及時或者處罰告知不到位。最后，違法行為人對違法記分行為的救濟權利缺失，現行的法律法規也未對違法駕駛人記分的具體程序、操作規范進行專門規定，針對機動車駕駛人累積記分的監督和救濟存在缺失。

三、有關對策和建議

（一）構筑行政附加罰，完善行政處罰體系。立足于現行的《行政處罰法》從三個方面著手，加強立法頂層設計，從源頭上建立完善行政附加罰法律體制。一是，在現有行政處罰的基礎上增加行政附加罰。也可以借鑒有關國家的經驗做法，比如德國和奧地利，其在相應的行政法中附加罰又被稱為附加處分，臺灣的《違警罰法》將違警罰分為主罰及從罰；前蘇聯附加罰被直接稱為附加行政處罰。二是，明確行政附加罰的適用范圍。在范圍設置中要確保立法的一般性和完整性，一般情況下，行政附加罰依附于行政主罰同時適用，特殊情況可以單獨使用行政附加罰。三是明確救濟途徑。行政相對人對行政附加罰不服的，可以通過行政復議、訴訟及國家賠償等途徑維護個人權益，從立法環節對行政相對人予以充分保障。

（二）完善法律法規，準確界定記分行為。首先，是在《道交法》中規定對違法駕駛人駕駛證進行累積記分是行政附加罰，明確公安交管部門可以對違法駕駛人的違法行為進行行政處罰，同時可以使用行政附加罰——對違法駕駛人的駕駛證進行記分。其次，是在《道交法》中明確非現場執法方式的法律地位，制定完善相關配套程序法規，專門就非現場執法的程序作出詳細規定，實現對非現場執法方式的專門程序規制。

（三）強化制度設計，完善累積記分制度。首先，是在駕駛證積分不清零的基礎上實行積分累進加罰。合理劃分累積記分層次，將記分分值與機動車駕駛證的審驗周期、有效期限等掛鉤，適當依次予以遞增，建立完善的道路交通違法行為累進加罰體系。其次，建立機動車記分管理制度。在對違法機動車駕駛人進行行政處罰并給予其機動車駕駛證相應記分處罰的同時，對相應的違法機動車也給于一定的記分處罰，且記分同樣實行累積制度，同時將機動車分值與交強險、保險費率掛鉤，實現對機動車駕駛人、機動車、機動車車主的全方位管理，從制度層面遏制買分賣分現象。

（四）加強綜合治理，構建駕駛人社會管理體系。2014年，我國公布了2014—2020年社會信用體系建設規劃綱要，要求設立全國統一的社會信用平臺，將工商、稅務、金融及社保、保險、交通違法等情況統一納入社會信用平臺，全面推進全社會信用體系建設。公安交管部門應將駕駛人累積記分制度，納入誠信體系建設這一大的社會管理體系，實現機動車駕駛人記分與個人信用、保險、職業準入等掛鉤，使賣分者清醒的意識地買分賣分、代人扣分不但是違法行為，還要付出付出影響個人社會誠信、信貸、保險的代價。

（五）完善證據規格，準確界定違法主體。在證據規格上，公安部《圖像取證技術規范》中規定，用于拍攝機動車交通安全違法行為的圖像取證設備，應清晰記錄機動車交通安全違法行為過程，攝錄的影像資料應能清晰辨別車輛的型號、顏色以及車牌等主要特征。而對道路交通違法行為的違法主體——機動車駕駛人證據規格未做任何要求，建議對《圖像取證技術規范》進行修訂完善，明確違法機動車駕駛人違法證據，并對證據規格、要求質量等做出明確規定，從而完善對機動車、駕駛人的證據鏈條。

（六）完善告知程序，保障當事人合法權益。在非現場執法中，依據道路監控設備攝錄的機動車違法行為，應當通過一定的方式方法告知違法行為人，具體的告知方式要在法律規定中詳細體現；要完善陳述申辯程序，切實保障行政相對人的申辯權。案件調查程序要全面、客觀、公開、公正，要全面充分聽取違法行為人的意見，尊重和保障其合法權益，同時兼顧聽取其他方面的相關意見。 要在法律中規定非現場執法中查獲的違法行為人進行陳述、申辯的時間、形式等，在具體操作方式上可以按照便利原則，采取電話、短信、郵件等方式進行，便于行政機關具體操作，降低相對人的陳述、申辯成本。

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