哈大齊牡城市群一體化發展中政府作用探析

王華

摘 要：哈大齊牡城市群建設正處于起步階段，政府在哈大齊牡城市群協調發展中的作用發揮問題至關重要。鑒于哈大齊牡地區的歷史傳統和體制特點，政府應在城市群建設中起主導作用。城市群一體化發展中政府作用主要體現在：制定與實施發展規劃、建設基礎設施、培育共同市場、優化產業布局和管治生態環境等方面。從目前情況看，哈大齊牡城市群一體化發展中政府作用的發揮應從機構組建、設施建設與服務提供、市場培育、產業合作、利益分配等方面著手推進。

關鍵詞：城市群；一體化；政府作用

中圖分類號：D09 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0076-02

在經濟全球化和區域經濟一體化浪潮的影響下，我國國內區域經濟一體化不斷向縱深推進，國內城市群規劃和建設工作也逐步展開。在此背景下，《哈長城市群發展規劃》（以下簡稱《規劃》）于2016年2月23日得到國務院批復，哈長城市群成為國家二級城市群之首。《規劃》明確提出以哈長為核心城市，作為發展主軸，以哈大（慶）齊（齊哈爾）牡（丹江）和長吉（林）圖（們江）作為發展的兩帶，構建“雙核一軸兩帶”的城市群空間格局。哈大齊牡作為哈長城市群的重要組成部分，如何借此機遇推動城市轉型發展和現代化水平升級，充分發揮振興東北老工業基地的增長極作用，成長為老工業基地改革創新的先行區，盡快建成北方重要開放門戶和綠色生態城市群，這都是需要我們深入思考、努力破解和加快落實的重大問題。由于哈大齊牡地區的歷史傳統和體制特點，在推動該城市群發展的進程中，政府的作用至關重要。因此，研究政府在哈大齊牡城市群協調發展中的作用發揮問題，就成為目前階段解決問題的關鍵所在。

一、哈大齊牡城市群一體化發展現狀

城市群一體化發展，就是要消除城市之間發展壁壘，實現城市群內各生產要素自由流動、合理配置，進而實現資源優化配置。衡量一體化的發展情況，主要應考慮該區域的市場和基本公共服務一體化程度、區域發展的平衡程度、區域共同行動的統籌協調能力等幾方面因素。

目前，從哈大齊牡城市群發展情況看，還處于城市群建設的起步階段。根據《規劃》需將“哈-大-齊”工業走廊建設向牡丹江延伸，形成“哈-大-齊-牡”城市群，將哈爾濱和牡丹江拉近。從城市功能定位上看，《規劃》對城市群的重點城市功能做了明確定位。大慶定位為石油化工產業基地、裝備制造基地、新材料產業基地，并提出要把大慶建成城市群區域中心城市；齊齊哈爾定位為重型裝備制造基地、綠色食品基地、生態旅游基地，把齊齊哈爾建成城市群西北部重要開放城市；綏化定位為綠色農產品加工與物流集散基地、寒地黑土生態宜居城市，把綏化建成城市群北部重要節點城市；牡丹江定位為黑龍江對俄合作橋頭堡、國際休閑與北國風光山水旅游名城，綏芬河定位為區域商貿物流中心，把牡丹江和綏芬河建成對俄合作開放示范城市[1]。從城市經濟社會發展水平看，各地之間還不平衡。各城市之間人均國民收入、財政收入、公共服務等方面還有一定差距，城市對周邊地區的帶動輻射作用還不充分。以2015年各城市的人均GDP為例：哈爾濱為53 925.93元，大慶為101 707.92元，齊齊哈爾為23 667.17元，牡丹江為42 626.66元[2]。城市之間發展的平衡度還有待提高。從城市群協同發展情況看，統籌協調能力有待提高。以大慶為例，目前與哈爾濱市簽署了《哈爾濱市人民政府和大慶市人民政府加快兩市合作發展的框架協議》，同綏化市就聯手推進產業發展規劃、公共事業發展、交通路網建設、生態環境保護等事宜深入交換意見并達成高度共識。區域一體化發展的具體推進工作才剛剛著手，如松肇鐵路、哈肇高速、大綏高速等重大基礎設施建設還處于謀劃階段，大齊綏產業轉型升級示范區和哈大齊國家自主創新示范區都處于創建階段。區域一體化發展的決策機制、制度支撐、市場體系和法制保障都還需要進一步構建，統籌協調能力有待進一步提升。

二、城市群一體化發展中政府的主要作用

一國內部區域經濟一體化發展是市場機制、政府機制和組織機制綜合作用的結果，需要市場、政府和各類組織有效配合。但在經濟發展不同階段，一體化發展模式會有所不同。一般來說，在發達的市場經濟國家和地區，通常是自下而上的市場主導型區域經濟一體化模式，比如我國的珠三角、長三角、環渤海經濟區就是這種模式的代表。在不發達的市場經濟國家和地區，區域經濟一體化通常是選擇自上而下的政府主導型，比如我國西部欠發達地區就多數是政府主導型的區域經濟一體化模式。哈大齊牡城市群是東北老工業基地，市場經濟發育較晚，市場化程度不高，在起步階段城市群一體化建設應主要靠政府來推動。因此，必須要正確認識和梳理政府在一體化發展中的重要作用，明確政府應該做好什么事情。政府在城市群一體化發展中的作用主要體現在以下五個方面。

一是制定與實施城市群發展規劃。需要根據本區域實際發展狀況，打破行政區劃限制，著眼未來、綜觀全局來制定適合本城市群一體化發展的戰略規劃。城市群一體化發展規劃涉及領導機構成員與工作機制、城市功能定位、產業布局優化、基礎設施建設、營造市場環境、公共服務提供以及生態環境保護等內容。規劃的具體實施更為關鍵，需要從實際出發制訂方案、適時調整、抓好落實。二是建設城市群共享的基礎設施。包括公路、鐵路、機場、港口等交通基礎設施，供水、供電、能源等基礎設施，還有現代化的公共信息網絡設施。通過基礎設施建設，暢通城市群的人流、物流、資金流、能源流、信息流與產業鏈，為城市群經濟活動的合理集聚與擴散提供發達的物質通道，為各類主體的決策與政務商務活動提供信息資源和互換平臺。三是培育城市群發展需要的共同市場。各地政府要摒棄地方保護主義，清除壟斷，營造一個自由競爭和公平的市場環境。同時，政府還需要清理各類法規文件，取消阻礙城市群一體化發展的制度規定，制定和實施一體化的市場規則，推進城市群金融市場、勞動市場、服務市場等生產要素一體化建設，培育一個開放、成熟的共同市場。四是優化城市群的產業布局。政府應在考慮各地歷史傳統、自然條件、資源稟賦等比較優勢的基礎上，通過協商制定區域內各城市產業發展的科學規劃，形成區域內合理、互補的產業分工格局，避免重復建設造成的極大浪費。五是管治城市群區域內的生態環境。生態環境是可持續發展的基礎性保證，對生態環境的管治也是政府的重要責任，尤其是在城市群一體化發展過程中，對區域生態環境實行一體化的管治，統一規劃、統一政策、統一標準都是非常必要的。

三、哈大齊牡城市群一體化發展中政府作用的發揮途徑

鑒于哈大齊牡城市群建設剛剛起步，城市群一體化發展就應該從基礎做起，尤其需要理順政府作用發揮的途徑。政府作用的發揮應主要從機構組建、設施建設、服務提供、市場培育、產業合作、利益分配等方面著手進行。

1.組建一體化發展的組織機構，統領哈大齊牡城市群發展的整體工作。首先，成立城市群一體化發展領導小組。由哈大齊牡各市政府出人組成，負責制定城市群發展規劃和支持政策，商議區域內公共基礎設施建設和公共環境治理等重大事項。其次，建立城市群交流合作平臺。通過高層聯席會議、情況通報會、經濟協調會、發展座談會等方式，搭建區域內交流平臺，共同商議城市群發展問題。最后，組建城市群發展協調機構。城市群一體化發展實踐中，會涉及許多具體工作，比如多層次的政務商務活動、重大事項的商議、責任分擔和利益分配等等，都需要協調機構負責組織各城市相關領域專家和相關部門同志進行商討和決策。

2.建立哈大齊牡城市群基礎設施共建共享機制，提供優質公共服務。城市群基礎設施建設應根據各地方受益大小合理分攤建設成本。首先，要加快構建哈大齊牡城市群之間的綜合交通運輸網絡體系，進一步改善升級覆蓋全域的公路網絡，加強水運網絡建設，構建便捷高效的區域空運網絡。其次，要構建統一互聯的信息網絡體系，建立信息資源共建共享機制，提高各城市間信息傳遞效率，解決信息不對稱問題。再次，要加強對供水、供電、能源等基礎設施的建設和維護，增強哈大齊牡城市群發展的支撐和保障能力。最后，要進一步推進城市群公共服務共享機制的建立和公共服務的均衡發展，尤其是推動哈爾濱的優勢教育和醫療資源向區域內其他城市輻射，通過辦分校或分院的方式來發揮優勢資源的作用。

3.構建一體化的共同市場，實現哈大齊牡城市群資源優化配置。首先，在區域內建立統一的就業服務平臺，建立城市群發展的人才市場，規范就業指導，統一技能培訓，開放人才優惠政策，促進人才合理流動。其次，繼續推進社會保障一體化工作，推進養老、醫療、失業保險、工傷認定等政策一體化進程，切實方便勞動力轉移。最后，推動技術市場、金融市場、產品交易市場的一體化進程，打破市場壁壘，促進資源優化配置。

4.加大產業合作力度，促進哈大齊牡城市群產業升級。首先，各地政府應樹立整體意識，從城市群一體化發展要求出發，加大對產業規劃力度，按照《規劃》要求布局產業，避免區域內產業同構。其次，制定區域內統一的產業發展政策并貫徹執行，讓各類市場主體享受同等國民待遇，避免惡性競爭。最后，政府應通過城市間的協商，重點解決產業適度集中與擴散問題，促進城市群區域內產業分工合理、優勢互補、合作共贏、轉化升級。

5.建立利益協調、平衡與補償機制，推動哈大齊牡城市群的協同發展。首先，要建立城市群的利益表達機制，保證各利益主體都有平等的表達機會，建立起制度化的利益表達、磋商、化解機制。其次，要建立城市群利益共享的分配機制，可通過財稅政策、社保政策等途徑調節利益分配，保證區域利益分配的公正性。最后，要建立城市群的利益補償機制，尤其要重視生態補償。按照“誰受益、誰補償”的原則進行，可通過財政補貼、財政轉移支付、政策優惠、資源人才共享等方式，對為城市群整體發展而犧牲自身利益的地方和處于弱勢地位并且利益受到損害的地方給予適當補償。

參考文獻：

[1]哈長城市群發展規劃[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201603/W020160311501044603209.pdf.

[2]2015年黑龍江各市GDP和人均GDP排名[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.phbang.cn/finance/data/152416.html.