新形勢下廣西司法改革和司法公信力研究

張繼鋼

摘 要：廣西司法機關(guān)積極參與社會治理，大力推進司法改革，司法公信力有所提高。但是，司法改革本身以及司法公信力都存在一定的問題。可從深化司法改革、規(guī)范司法行為、改善工作作風、補齊案多人少和執(zhí)行難短板、優(yōu)化司法運行外部環(huán)境入手，提升司法公信力和群眾滿意度，為營造團結(jié)和諧的廣西社會生態(tài)提供良好的司法保障。

關(guān)鍵詞：司法公信力；司法改革；內(nèi)部建設(shè)；外部環(huán)境

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0131-03

團結(jié)和諧的社會生態(tài)的營造，需要通過社會治理的活動和過程來實現(xiàn)。法律是社會治理的重要手段和保障，或者說，法律控制是現(xiàn)代社會的主導控制模式[1]，運用法律治理社會，不僅可以營造團結(jié)和諧的社會生態(tài)，還可以鞏固團結(jié)和諧的社會局面。司法是社會公平正義的最后一道防線，作為法治的重要環(huán)節(jié)，它蘊藏著社會治理的豐富資源，具有社會治理的特殊意義[2]，司法公正是社會公正的基礎(chǔ)和保障，因此，營造團結(jié)和諧的社會生態(tài)，必須關(guān)注司法，司法不能缺場。

一、新形勢下廣西司法改革的進展和成果

隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，社會加劇轉(zhuǎn)型，社會問題、社會矛盾和社會糾紛多發(fā)頻發(fā)。這些多發(fā)的社會問題和糾紛，必須通過多元社會治理化解。在通過調(diào)解、仲裁、行政處理等途徑未能得到有效化解的情況下，最后都涌向司法。2011年廣西各級法院共辦結(jié)各類案件23萬件，2016年則猛增至46萬件。司法案件數(shù)量猛增足以證明這一點。為了滿足人民群眾對司法公正的需求，必須創(chuàng)新社會治理，深化司法改革，通過司法協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、防范和化解社會風險，營造團結(jié)和諧的社會生態(tài)。

（一）廣西司法改革概況

1.關(guān)于四項司法改革。根據(jù)中央部署，廣西法院、檢察院緊密結(jié)合邊疆民族地區(qū)實際，制定司法改革工作實施方案，主要統(tǒng)籌推進司法人員分類管理、司法責任制和司法人員職業(yè)保障三項改革，自治區(qū)以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理改革尚未統(tǒng)籌推進。2016年廣西司法改革的重點是推進落實司法人員分類管理改革中的法官檢察官員額改革。首先，司改方案將司法人員分為法官檢察官、司法輔助人員和司法行政人員三類，確定相應(yīng)占比為39%、46%和15%；其次，根據(jù)司改方案，成立檢察官法官遴選委員會，采取考試、考核的方式，選出入額法官檢察官。法官檢察官員額改革過程中，統(tǒng)籌考慮案件數(shù)量、人員素質(zhì)、城鄉(xiāng)差異等情況，并適當向基層傾斜。

2.關(guān)于其他司法改革。除了四項司改外，廣西法院檢察院還推行司法公開、人民陪審員監(jiān)督員制度、案件繁簡分流機制、以審判為中心的訴訟制度、執(zhí)行體制機制等改革。就司法公開而言，廣西法院堅持陽光司法、廣西檢察院堅持陽光檢務(wù)；就人民陪審員、監(jiān)督員制度改革來說，檢察院全面推進人民監(jiān)督員制度改革試點工作，新選任人民監(jiān)督員690名，將查辦職務(wù)犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍；法院則推進人民陪審員制度改革試點工作，新選任523名人民陪審員，并進行培訓和宣誓，提高一審案件陪審率。

（二）廣西司法改革成果

1.首批法官檢察官入額。經(jīng)過考試、考核等嚴格的遴選程序，選出入額法官檢察官，再經(jīng)區(qū)法官檢察官遴選委員會審核通過，隨后宣誓就任。全區(qū)首批入額法官4 331名，入額占比為33.8%；檢察官2 604名首批入額，入額占比為31.2%，均未超過司改確定的39%的控制線。入額法官檢察官的知識、年齡結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，綜合素質(zhì)明顯提高。

2.司法公信力提高。只有通過司法改革，實現(xiàn)司法公正，社會和公眾才會信賴司法。司法公信力既是過程，又是結(jié)果，是司法與公眾之間的信用與信任互動進而達到動態(tài)平衡的結(jié)果，其核心是司法對公眾的信用和公眾對司法的信任。司法是否有信用的直接后果就是公眾對司法的信任度即司法的公信力程度的大小[3]。司法公信力不僅事關(guān)司法權(quán)威能否確立，而且事關(guān)司法能否保障和支撐社會治理目標實現(xiàn)的可預期性。2011年以來，廣西司法機關(guān)大力推進旨在提高司法公信力的司法改革。通過深化司法改革，廣西司法公信力有所提高。這一點從廣西兩院工作報告的通過率可以看出。因為，法院工作報告在人民代表大會上的贊成率是司法公信力主要衡量指標之一[4]。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院工作報告在區(qū)“兩會”的通過率由2008年的79.22%提高到2012年的92.45%[5]，2013年自治區(qū)高級人民法院工作報告的通過率為95%，2014年以95.13%的通過率再創(chuàng)歷年新高，2015年的通過率略有下降，為93.05%，2016年的通過率為95.99%。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院工作報告連續(xù)5年以超過93%的高贊成率獲得通過[6]，其中，2015年通過率為93.65%，2016年為96%，2017年為94.48%。

二、廣西司法改革和司法公信力面臨的問題

廣西大力推行司法改革，司法公信力有所提升，但是，無論是司法改革本身還是司法公信力都或多或少存在問題。對此，廣西司法機關(guān)領(lǐng)導坦言，要切實解決法院案多人少、司法公信力不高等問題，解決作風不嚴不實的問題[7]。

（一）司法改革問題

1.入額法官檢察官壓力大。以執(zhí)行法官為例。一方面，執(zhí)行案件激增。2011年全區(qū)法院執(zhí)結(jié)案件2.64萬件，占全部案件數(shù)1/10，2016年的執(zhí)結(jié)案件數(shù)是2011年的4倍，共10.4萬件，占全部案件數(shù)超過1/5。另一方面，執(zhí)行法官力量不足。一是全區(qū)法官人數(shù)近五年來僅略有增長，整體上呈現(xiàn)出案多人少的矛盾；二是由于基層法院工資福利待遇較低以及物質(zhì)條件較差，部分基層法官流失，進一步加劇案多人少的矛盾；三是法官員額制改革后，執(zhí)行人員入額比例較低，部分法院執(zhí)行局僅有一人（三江縣法院）、二人（柳州市城中區(qū)法院）入額，且部分執(zhí)行法官入額后調(diào)往其他業(yè)務(wù)庭辦案，基層執(zhí)行法官力量補充不足，全區(qū)多數(shù)法院的執(zhí)行人員配備未達到15%的規(guī)定比例要求，案多人少矛盾將更加突出。

2.司法人員待遇偏低。整體而言，原來法院檢察院司法人員的工資不高。司法人員分類改革后，大幅提高入額法官檢察官工資的政策層層打折。據(jù)了解，入額法官增加的人員經(jīng)費在基層僅僅是法官原有工資結(jié)構(gòu)的前兩部分即基本工資和職務(wù)工資的50%，以法官牽頭加助理加書記員的辦案組為例，其中20%作為入額法官增加的工資，30%作為績效工資由辦案組成員分享。

3.司法人員隊伍不穩(wěn)定。一方面，工作量增加、責任加大但工資待遇沒增加多少致使部分優(yōu)秀司法人員離開法院檢察院；另一方面，未入額的法官檢察官將作為司法輔助人員或司法行政人員參與工作，無權(quán)從事法官檢察官工作，他們難免產(chǎn)生心理波動、思想不穩(wěn)定，行動消極怠慢。

4.司法輔助人員難招聘。司法輔助人員已成為法院檢察院重要的不可或缺的一支重要力量，但是，由于晉升空間有限、工資福利待遇偏低等原因，司法輔助人員難招，部分基層法院檢察院存在空編現(xiàn)象。

（二）廣西司法公信力問題

1.部分群眾對司法不信任，“信訪不信法”問題突出。2014年全區(qū)法院全年處理來信來訪13 384件（人）次，中央巡視組和自治區(qū)教育實踐活動辦交辦信訪案件648件；2016年全區(qū)法院處理涉訴信訪突出案件441件，化解重大疑難信訪案件729件；全區(qū)檢察院深入推進涉法涉訴信訪改革，受理信訪案件數(shù)、到最高人民檢察院上訪人數(shù)有所下降，但仍高位運行。

2.部分群眾“懼訟”“厭訟”。本來，司法具有化解矛盾糾紛、促進社會和諧的重要作用，但是，部分群眾認為“打官司難，打贏官司更難，執(zhí)行更是難上加難”，存在“懼訟”“厭訟”現(xiàn)象。

3.部分群眾對司法人員不信任，案件請托現(xiàn)象大量存在。即使糾紛案件進入司法程序后，很多當事人認為“打官司就是打關(guān)系”，“案件一進門，兩頭都托人”，特別擔心訴訟相對方請托案件，不是按照正常的訴訟程序來維護他們的合法權(quán)益，而是通過“托關(guān)系、走后門”，出現(xiàn)了屢遭抨擊的“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”。

4.不理性對待司法機關(guān)、司法人員。部分群眾對司法人員存在不問緣由的不信任，部分群眾則是有緣由或者所謂緣由的不信任，如認為司法機關(guān)、司法人員執(zhí)法不公、司法判決不公，存在辱罵、襲擊甚至殺害司法人員，藐視法庭，無理纏訴、上訴、申訴的情況。廣西2010年梧州市六名法官被潑硫酸、2017年陸川縣退休法官被殺害等就是例證。

5.拒不執(zhí)行司法判決，存在執(zhí)行難的難題。對于生效司法判決特別是民事判決，當事人千方百計逃避執(zhí)行、拖延執(zhí)行甚至拒不執(zhí)行、暴力抗拒執(zhí)行。拒不執(zhí)行法院判決、裁定，部分是由于當事人對裁判結(jié)果不認同、不配合，部分是司法機關(guān)和司法人員自身原因，司法機關(guān)和司法人員未能說服當事人，讓其心悅誠服地自覺履行。

三、提升廣西司法公信力和滿意度的對策

（一）深化司法改革，為提升司法公信力和滿意度注入動力

1.協(xié)同、整體推進司法體制機制改革。第一，建議自治區(qū)黨委、政府將司法體制機制改革與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、中央地方事權(quán)劃分等行政體制改革有機結(jié)合起來推進。第二，建議自治區(qū)黨委、政府在2016年重點推進法官檢察官員額改革的基礎(chǔ)上，出臺相關(guān)配套政策和舉措，全面實質(zhì)推動司法輔助人員和司法行政人員改革以及司法人員職業(yè)保障改革、自治區(qū)以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理改革、司法責任制等配套改革跟進落實。

2.激發(fā)司法人員分類改革和職業(yè)保障改革活力，確保司法人員隊伍穩(wěn)定。第一，在完成首批入額法官檢察官改革的基礎(chǔ)上，盡快兌現(xiàn)入額法官檢察官的高薪政策，且確保在基層落實不變形、不走樣，使入額法官檢察官擁有物質(zhì)保障，讓入額法官檢察官分享改革實惠，他們在感覺工作量增加、責任加大的同時也感受到工資實質(zhì)性大幅增加，并逐步完善精神保障和社會、法律等職業(yè)保護；第二，同時開展司法輔助人員和司法行政人員的分類、職責、職業(yè)待遇等改革，相應(yīng)提高司法輔助人員和司法行政人員工資待遇水平；第三，科學設(shè)計司法人員薪酬體系，按入額法官檢察官、司法輔助人員和司法行政人員三個系列，考慮案件數(shù)量、案件繁簡程度、城鄉(xiāng)差異、交通條件、整體貢獻等因素，設(shè)計相應(yīng)系數(shù)的階梯式工資待遇；第四，與高校簽訂定向培養(yǎng)司法輔助人員的協(xié)議，確保司法輔助人員有充足的來源和蓬勃的活力，并相應(yīng)提高司法輔助人員的工作待遇，通過定向培養(yǎng)和職業(yè)保障確保司法輔助人員隊伍的穩(wěn)定。

3.發(fā)揮自治區(qū)以下人財物統(tǒng)一管理改革活力，完善審判權(quán)、檢察權(quán)運行機制。一方面改革司法地方化，改革法院檢察院人、財、物管理體制，阻斷地方黨政機關(guān)對法院檢察院司法工作的干預，改變司法機關(guān)的人事和財政過度受制于同級黨委政府的現(xiàn)況；確保司法機關(guān)工作的經(jīng)費保障，特別是加大司法人員隊伍工資福利待遇和司法工作裝備配備的投入力度；將司法救助款納入各級財政預算，并增加司法救助款的投入，探索擴大司法救助資金的來源，加大對交通肇事、人身損害、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、刑事附帶民事等訴訟中的特困群體的司法救助力度。另一方面淡化司法行政化，進一步規(guī)范審（檢）委會、院（檢察）長、庭（局）長的關(guān)系，規(guī)范上下級法院檢察院的關(guān)系。

4.釋放司法責任制改革活力，推動入額法官、檢察官司法責任制落實。從建立選任制度、完善繼續(xù)教育制度、完善懲戒制度、改革管理制度、提高司法能力和推進職業(yè)道德建設(shè)六個方面，努力打造過硬的入額法官檢察官隊伍。入額法官、檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)獨立辦案，以事實為根據(jù)，以法律為準繩，遵循訴訟程序，行使自由裁量權(quán)，不受國家機關(guān)和社會團體及其他組織的干預，居中裁判，公正判決，并對案件質(zhì)量終身負責。由于司法責任制改革是司法體制改革的核心和基礎(chǔ)，司法責任制的推行必將牽動其他各項改革的開展，進而釋放整個司法改革的活力。

（二）規(guī)范司法行為，切實把執(zhí)行權(quán)力關(guān)進制度籠子

1.整治司法不規(guī)范現(xiàn)象。全面整治司法實踐中仍然存在的消極司法、選擇性司法、亂司法、司法不廉、作風不正、有令不行等現(xiàn)象，切實練好司法機關(guān)內(nèi)功，促進司法工作作風根本轉(zhuǎn)變。

2.以信息化為支撐，以司法公開為核心，推進司法行為規(guī)范化建設(shè)。法院系統(tǒng)要緊緊依托審判流程信息平臺、裁判文書信息平臺、執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)平臺和庭審公開信息平臺，全面深化從立案到執(zhí)行的全程陽光司法；檢察院依托信息化手段，全面推進以案件信息公開為核心的檢務(wù)公開，進一步提高司法透明度。案件證據(jù)的采用、事實的認定以及評判的過程要公開；增強裁判文書的說理性，針對當事人提供的證據(jù)進行分析論證，將認定的案件事實和適用的法律條文有機地結(jié)合起來，增強法律文書的邏輯性和說服力。司法公開既可以讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，還可以填堵暗箱操作空間，讓司法腐敗無法藏身。

3.健全和強化司法監(jiān)督體系。法院檢察院要自覺主動接受人大、政協(xié)、社會、媒體和當事人對司法行為以及司法運行過程、結(jié)果的監(jiān)督，建立從內(nèi)到外、從上到下全方位司法工作監(jiān)督體系。

（三）改善工作作風，塑造司法機關(guān)良好新形象

完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以規(guī)范和制約司法權(quán)行使為核心，全面構(gòu)建廉政風險防控體系；嚴格落實全面從嚴治黨“兩個責任”，加強對司法人員日常教育管理監(jiān)督；強化審判、檢察作風監(jiān)督管理，針對人民群眾反映的審判、檢察作風問題，反映屬實的，限期整改；強化對紀律禁令執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行有關(guān)干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究等規(guī)定；加強案件查處工作，以“零容忍”的態(tài)度，加大查辦違紀違法案件力度。

（四）補齊案多人少和執(zhí)行難短板，著力提升人民群眾對司法的滿意度

1.一是積極探索嘗試，有效緩解“案多人少”矛盾。一方面，爭取通過增加編制總量，徹底解決案多人少矛盾。在統(tǒng)籌編制總量基礎(chǔ)上，通過進一步壓縮行政編制、用以增加司法編制的方式，幫助法院、檢察院解決司法體制改革中的機構(gòu)、人員編制調(diào)整問題。另一方面，在不能有效增加編制總量的情況下，第一，通過整合撤并職能交叉重疊、業(yè)務(wù)相近的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和提級管轄、集中管轄，努力節(jié)省司法機構(gòu)編制資源；第二，建立與案件數(shù)量相匹配的動態(tài)人員增補機制，考慮由區(qū)高院、區(qū)檢察院在全區(qū)法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配，簡化跨層級組織任命程序；第三，全區(qū)法院、檢察院系統(tǒng)應(yīng)全面推行案件繁簡分流，縮短辦案周期，提高辦案效率。

2.強化創(chuàng)新驅(qū)動，破解執(zhí)行難問題。為了打贏自治區(qū)高級人民法院提出的從2016年5月到2018年5月，用兩年時間基本解決廣西執(zhí)行難問題這一攻堅戰(zhàn)，一要強化黨的領(lǐng)導；二是深化執(zhí)行體制機制改革；三是推進執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)；四是強化執(zhí)行聯(lián)動，特別是協(xié)調(diào)公安機關(guān)、工信部門給予法院必要的信息技術(shù)支持，重點推動國土、住房、金融、保險等部門與法院網(wǎng)絡(luò)查控體系的對接；五是靈活運用公布失信被執(zhí)行人名單、限制高消費等強制執(zhí)行措施，大力適用拘留、拒執(zhí)罪等強制執(zhí)行措施，強力推進執(zhí)行工作。

（五）優(yōu)化司法運行外部環(huán)境，構(gòu)建提升司法公信力的社會合力

一要進一步理順司法機關(guān)與黨委、人大、政府的關(guān)系；二要進一步規(guī)范司法機關(guān)與新聞媒體的關(guān)系；三要進一步完善司法與人民群眾的良性互動機制。在司法與民眾互動方面，深化司法機關(guān)和司法人員與民眾多層次、多渠道、多方面的互動，特別注重探索建立裁判援引公序良俗的機制，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度等。優(yōu)化司法環(huán)境是外部保證，努力營造維護司法公信力的社會基礎(chǔ)和氛圍。

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