“一專三員”縣域治理模式的調查與思考

葉德躍

摘 要：當前，我國正在進行全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，而縣域治理在國家治理體系中處于基礎地位，是它的重要組成部分?？h域治理水平的高低，直接影響到國家治理體系和治理能力現代化。近年來，河南省西峽縣推行的“一專三員”縣域治理模式在實踐中取得了明顯成效：促進了黨建工作大提高；促進了社會管理大提升；促進了干部作風大轉變；促進了經濟社會大發展。

關鍵詞：縣域治理；西峽縣；“一專三員”；工作制；模式

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0074-03

當前，我國正在進行的全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，而縣域治理在國家治理體系中處于基礎地位，是它的重要組成部分。近年來，為加強縣域治理模式創新，河南省西峽縣實施了“一專三員”工作制的探索，這是該縣縣委、縣政府根據縣經濟社會發展面臨的實際情況而做出的正確決策。其宗旨是筑牢基層，夯實基礎；目標是構建一套暢達、靈敏、快捷、高效的工作運行監控網絡、信息網絡、服務網絡體系，達到黨建工作全覆蓋、作風建設大提升、社會管理上水平、監控網絡更完善、服務能力再提高、工作落實更到位。幾年來，該模式在實踐中取得了明顯成效，具有重要的理論價值和實踐價值。

一、“一專三員”模式是當前加強基層治理工作的嘗試和創新

（一）“一專三員”工作制的基本內涵

推行“一專三員”工作制，是在現行工作體制下，通過激發村（社區）黨支部書記隊伍活力，加強非公有制企業黨建工作力量，建立新的基層信息搜集、傳遞、反饋、處置工作機制，做好抓基層打基礎工作的全新探索；是全面提高黨組織、政府機關應對社會矛盾、促進社會和諧的能力，推進社會管理工作經?；?、科學化的有力實踐；是全面了解基層黨務公開程度和水平，促使各級黨組織和黨員干部自覺發揚民主，進一步加強基層民主政治建設，促進黨務公開的客觀需要。

“一?！保杭磳嵭写妩h支部書記專職化、職業化、年薪制管理。按照“崗位專職化、報酬工薪化、管理科學化、成長持續化”的要求，穩定村黨支部書記隊伍，增強村黨支部書記引領發展、維護穩定的責任意識、創新意識、奉獻意識，鍛造一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的專職化支部書記隊伍，帶領村級黨組織更好地發揮戰斗堡壘作用。職業化、年薪制解決了基層組織薄弱的問題。

“三員”：即向非公有制企業派駐黨組織書記，兼任發展環境監督員，監督員由縣直部門的黨組書記兼任，主要職責是“監督”，隨時了解掌握并報告縣直部門服務企業情況，加強企業黨的建設，做好思想政治工作，開展黨務活動，融洽勞資關系，從源頭防范信訪問題的發生；向鄉鎮（街道）派駐觀察員，觀察員由縣直單位從主要領導崗位上退下來、具有鄉鎮工作經驗的同志兼任，主要職責是“觀察”，全方位觀察情況，全面掌握鄉鎮（街道）穩定工作第一手資料，及時向鄉鎮（街道）通報信訪動態，爭取工作主動；向行政村（社區）派駐信息員，信息員由大學生村干部兼任，每村1名，主要職責是“信息”，發現信息，掌握信息，為基層黨委、政府掌控情況、推動工作提供真實全面的依據。環境監督員、觀察員、信息員的設置，既是一個信息處理系統，又是一個問題處理機制；既提升服務水平，又轉變了作風。

（二）“一專三員”工作制的具體做法

1.“四化”并舉，調動領頭人的積極性

村黨支部書記年薪化內含了四化的內容，即“崗位專職化、報酬工薪化、管理科學化、發展持續化?！薄皪徫粚Ｂ毣本褪菍嵭写妩h支部書記坐班制，其他村干部輪流值班制度；“報酬年薪化”就是村黨支部書記年薪制納入縣財政預算，實行“基本報酬加績效獎勵”的結構工資，縣財政每年拿出360萬元，對村黨支部書記發放平均1萬元的年薪，并辦理農村養老保險；“管理科學化”，就是村黨支部書記根據當地實際、工作職責，提出任期目標、年度目標，向黨員和群眾做出公開承諾，年底分別在全體黨員、村民代表大會和鄉鎮黨政聯席會上述職并接受評議；“發展持續化”就是推出一系列激勵措施，使村干部發展有出路、政治有前途、退職有保障。重點是開展“優秀村黨支部書記”和“紅旗村黨支部書記”評選活動，“紅旗村黨支部書記”享受副鄉科級待遇，“優秀村黨支部書記”由縣財政發放年度特殊獎勵。連續3年被評選為“優秀村支部書記”的擇優升為“紅旗村黨支部書記”。

2.“四策”聯動，開通解決問題直通車

（1）建立信息直報制度，實現信息快速傳遞。企業環境監督員、鄉鎮觀察員、村信息員的共同職責就是了解基層情況，反饋信息，服務發展。企業環境監督員每半月向縣“一專三員”工作制辦公室報送一次；鄉鎮觀察員每周至少向分包鄉鎮的縣領導和縣辦公室報送一次；村信息員每天向村（社區）黨支部、鄉鎮（街道）黨（工）委和縣“一專三員”工作制辦公室報送一次，這就構建了一套全方位、立體式的信息收集、上報、反饋系統。

（2）建立直接交辦制度，實現問題快速解決。 縣“一專三員”工作制辦公室負責“三員”上報信息的登記、梳理、分解與處置工作，并提出初步意見，交由縣主要領導批示后，交辦相關鄉鎮（街道）和職能部門負責落實，縣“一專三員”工作制辦公室跟蹤。對反饋不及時、落實不到位，以及涉及重大問題、復雜矛盾的事項，由縣委督查室、縣政府督查室督辦落實。

（3）建立逐級糾錯制度，實現矛盾快速化解?！叭龁T”收集的信息不得越級上報，村信息員發現的問題首先報告村支部，村支部解決不了的報告鄉鎮，鄉鎮解決不了的再報告縣“一專三員”辦公室。鄉鎮觀察員和企業環境監督員同樣如此，促使各級對于自身存在的問題及時糾錯，及時解決，確保把問題解決在基層，消滅在萌芽狀態。

（4）建立決策完善制度，實現機制快速健全。縣“一專三員”工作制辦公室定期對“三員”報送的信息進行歸納總結，對反映的普遍性和傾向性問題，認真研究分析，著力從完善機制、建章立制等角度提出建議，報送縣主要領導決策，制定和完善推動問題解決的長效工作機制。如“一專三員”工作制辦公室對普遍反映的企業周邊環境問題進行了梳理、歸納，經過認真調研提出了對企業周邊環境綜合整治的建議，縣里成立了企業周邊環境整治辦公室，開展了企業周邊環境集中整治專項行動，建立了企業問題掛銷號制度，優化了發展環境。西峽也因此被命名為全國中小企業發展環境百佳縣。

3.“四嚴”監控，確保機制健康運行

（1）嚴格定責定位。為保證“一專三員”工作系統的快速、高效、準確運轉，縣委對“三員”進行了明確的職責定位。村（社區）黨支部書記的職責就是“推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定、加強村黨支部建設”五項職責。企業黨組織書記、發展環境監督員的職責：一是加強企業黨的建設，促進企業生產經營。二是加強思想政治工作，融洽勞資關系。三是監督企業發展的外部環境。鄉鎮（街道）觀察員的職責：一是了解鄉鎮（街道）經濟社會發展情況。二是及時反饋信息。三是掌握村（社區）信息員工作情況。與各村（社區）信息員保持溝通，了解掌握其工作情況。村（社區）信息員的職責：在鄉鎮（街道）黨委的組織領導下，村（社區）信息員要隨時走訪本村（社區）各組及農戶，了解村（社區）各項工作推進情況；發現本村（社區）勤勞致富、助人為樂、孝老愛幼等先進典型；了解社情民意，發現不穩定因素和重大事項、緊急情況、突發性、群體性事件苗頭，及時向村（社區）黨支部、鄉鎮（街道）黨（工）委和縣“一專三員”工作制辦公室報送。

（2）嚴肅工作紀律?！叭龁T”不準在所派駐的鄉鎮（街道）、村（社區）、企業對其生產經營發表意見，不評判，不議論；不準干預所派駐地方的工作；不準收取所派駐地方的任何報酬。“三員”對發現和收集的問題只有反饋上報的義務，沒有自行處置的權利?！叭龁T”在開展工作的同時，要自覺接受所派駐單位的監督，嚴守工作紀律，樹立良好干部形象。

（3）嚴格監控考評。將“一專三員”工作制納入目標管理，作為黨員領導干部年度考核的重要內容，進行常態化考評。對工作推進有力、績效突出的單位和“三員”個人進行獎勵。對派駐到村擔任信息員的大學生村干部，適時組織考錄擇優補充到鄉鎮事業單位中，特別優秀的，作為后備干部優先提拔使用?，F已有一百多名大學生村干部信息員進入行政事業單位中任職。

（4）嚴厲追責問責。村黨支部書記凡年度考核完不成目標任務的，黃牌警告；連續兩年完不成目標任務的，一票否決，取消績效待遇。同時，對職責落實不到位、信息反饋不及時、職能發揮較差的“三員”，給予批評教育，誡勉談話；不稱職的，及時予以調整；對信息上報不及時，造成重大影響的，嚴厲追究責任。近四年來，該縣一共有四十余名村黨支部書記由于完不成目標任務而被免除職位，7名信息員遭到誡勉談話。

二、“一專三員”模式的理論價值與實踐價值

（一）西峽“一專三員”模式是基層組織黨建科學化的創新

基層黨組織建設是黨的全部工作和戰斗力的基礎，黨執政的基礎。但是，基層組織建設往往說起來重要，忙起來不要。村黨支部書記專職化，使農村基層組織建設獲得了一個長效機制和引領機制。企業黨建，尤其是民營企業的黨建，認真扎實開展的為數不多，這是基層黨建的一個薄弱環節。如何結合工作實際，找到一種合適的模式，長期堅持下去，西峽“一專三員”模式是一個有益的探索。對企業派駐環境監督員兼黨支部書記的做法，既加強了對企業的領導，也為有效服務企業，為企業發展創造良好環境，找到了有效方法。這對于企業黨組織的健全，融洽企業與地方的關系，融洽企業與政府的關系，找到了有效途徑。

（二）西峽“一專三員”模式是基層社會治理模式的創新

社會治理比管理有著更廣泛的范圍。“一專三員”模式涉及政治、經濟、文化、道德等各個方面。隨著農村改革的發展，經濟結構、價值觀念、社會組織逐步多元化，利益關系、社會矛盾日趨復雜化。如何更有效地加強農村基層組織管理，發揮基層組織的堡壘作用，保障農村社會持續穩定發展，成為當前加強農村治理的嶄新課題。“一專三員”模式通過村黨支部書記的專職化、年薪化，理順了農村基層的領導機制，提高了村黨支部書記干事創業的積極性；派駐三員的實行，建立了從村到縣包括民企在內的多個層次的信息溝通渠道，實現了下情快速上達，監控關口前移，問題前置處置。所有事件都是從很小事件慢慢積累，在積累的過程中積聚，在積聚的過程中發酵，在發酵的過程中膨脹，最后出現大問題?！耙粚Ｈ龁T”模式在社會管理創新中的作用就是在醞釀的過程中發現它，在發酵的過程中跟蹤它，在膨脹的過程中制止它，實現管理上的關口前移。這一治理模式，進一步密切了黨群干群關系，提高了辦事效率，使農村新型治理機制充滿了生機與活力。

（三）西峽“一專三員”模式是為經濟建設保駕護航的一個創新

西峽的民營企業之所以發展得這么好，這么快，就是西峽的發展環境好。比較而言，其他區縣比西峽縣民企的發展要落后得多。西峽是人口小縣，經濟強縣，得力于西峽縣委縣政府不遺余力地為經濟發展保駕護航，就是實實在在地為企業做好事，不附加任何條件，不要任何報酬，派駐精兵強將到企業，了解企業，幫助企業，既幫助企業搞好黨建，又幫助企業解決實際問題，還幫助企業治理周邊環境，幫助企業擺正前進方向。“軟環境”也是生產力。西峽縣緊緊依托自身優勢，從項目立項、環境評估、供地用電等方面為企業提供“一站式”“一條龍”服務，并結合“一專三員”工作制，向企業派駐發展環境監督員，為企業發展提供“保姆式”服務。

（四）西峽“一專三員”模式也是基層人才制度的創新

什么是人才？把合適的人放在合適的地方就是人才。改革開放，市場經濟的發展，大量農民外出務工，的確使農村人才出現荒漠現象。西峽縣根據工作實際把大學生村干部派駐為村信息員、退居二線的領導干部、富有經驗的退休干部派駐為鄉鎮巡視員和企業發展環境監督員，為這些干部提供了一個干事創業，發揮余熱的良好平臺，促進了事業的進一步發展，也對我國延遲退休年齡政策是一個很好回應。

（五）西峽“一專三員”模式，對貫徹落實群眾路線的理論和實踐方面也是創新

群眾路線是我黨的最根本的政治路線和工作路線，我黨最大的政治優勢就是密切聯系群眾。這就要求我們的各級黨員干部在新形勢下必須時刻堅持黨的群眾觀點和群眾路線，切實解決關系人民群眾切身利益的問題。而西峽縣“一專三員”探索就是基于這種理念基礎上的探索。它從四個層面上最大限度地了解群眾所思所想，盡最大努力滿足群眾的所需所求。頒布文件，建立機制，形成制度，長期堅持。這是新穎鮮活的群眾路線的實踐，是對群眾路線的豐富和發展。干部真正深入人民群眾當中，群眾有什么問題直接可以向干部反映，以前那種“頂著干”“被動干”“逼著干”的不良現象沒有了，形成了“想干、主動干，會干”的良好氛圍。工作沉底入心，監控關口前移、問題前置處置。西峽縣各鄉鎮同時開展“矛盾糾紛大排查、大化解”活動，基本實現了小事不出村、大事不出鄉、難事不出縣。

（六） 西峽“一專三員”模式在提高基層組織的執政能力方面也是一個創新

基層組織的執政能力，關系到地方的安全與穩定，關系到地方的發展與進步。村黨支部書記在本鄉本土干事創業，熟悉地方，熱愛地方，地方的發展關鍵是調動村黨支部書記的積極性?？h委決策給予村黨支部書記較高待遇，政治地位，生活保障；采取措施，建立激勵機制，使村黨支部書記無后顧之憂，無繁雜事務之累，一心一意，聚精會神抓好本村各項建設，經濟跨大步，服務上水平，這對地方發展是一個極大地促進，同時，也是黨的基層干部政策的一個創新。

三、“一專三員”模式對基層治理工作的啟示與借鑒

“一專三員”工作制的探索與實踐，使我們在獲得一定成績的基礎上，也有不少感悟。

（一）只有基礎牢固，才能政權穩固

基礎不牢，地動山搖?；鶎狱h組織是我們黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線、方針、政策和各項工作任務的戰斗堡壘，而村級組織和企業黨組織是基層組織建設的兩翼?！耙粚Ｈ龁T”工作制的著力點放在農村和企業，核心任務是加強黨的基層組織建設，建立了一套上下聯動、統籌城鄉的黨建工作機制，這就有效激發了基層黨組織的生機與活力，提升了基層黨組織的凝聚力、戰斗力和創造力，為縣域經濟社會的可持續發展提供了堅強的組織保障。

（二）只有信息通暢，才能工作順暢

“天下大慮，唯下情不通為可慮?！毙畔鬟f不通暢是造成農村信訪量和涉農不穩因素上升態勢的關鍵原因?！耙粚Ｈ龁T”工作制構建了暢達、靈敏、快捷、高效的工作運行監控網絡、信息網絡、服務網絡體系，使工作力量向一線傾斜，民情民意在一線掌握，矛盾糾紛在一線排查，確保了第一時間調處矛盾，第一時間掌控局勢，第一時間化解糾紛，這樣就穩定了社會，穩定了民心，推動了各項工作的快速落實。

（三）只有激活主體，才能帶動群體

火車跑得快，全靠車頭帶。實行村黨支部書記專職化管理，抓住了農村工作的“牛鼻子”，有力調動了村黨支部書記的工作積極性、主動性和創造性，使農村工作有了“領頭雁”，帶動了廣大群眾積極發展生產、發家致富奔小康。通過向企業派駐黨組織書記兼任環境監督員，加強了企業黨建，優化了發展環境，激發了企業家干事創業的積極性，帶動了全民創業的熱情。通過建立激勵考評機制，調動了鄉鎮黨委和縣直單位的積極性，帶動了黨員干部隊伍作風的根本轉變，推動了工作的真正落實。“三員”走進田間地頭、車間班組，與群眾談心交流，了解群眾訴求，在第一時間反映基層動態，建立全方位、立體式的信息收集、上報體系，形成一張不斷刷新的基層“晴雨表”，干部下基層有目標，干工作有方向。

（四）只有系統兼容，才能實現共贏

“一專三員”工作制是在正常的層級管理之外構筑的一套工作運行監控網絡、信息網絡和服務網絡，是認識問題、發現問題、分析問題、解決問題、促進貫徹落實的有效工作機制，是對現行正常層級管理體制的一種有益補充。兩者之間既相互獨立自成體系，又相互融合，相互作用，相互促進，相得益彰，從而實現了優勢互補，合作共贏。