開發區財稅政策選擇和發展新思路

摘要：開發區是一個有中國特色的經濟概念。從世界范圍來看，具備開發區特點的經濟實體早在400多年前就已經產生，為所在國實現招商引資、出口創匯和增加就業等經濟目標發揮了不可忽視的作用。我國的開發區經濟伴隨著改革開放的步伐出現，從剛剛起步的1984年至今，短短的三十幾年，開發區經濟的發展經歷初步探索時期、闊步發展時期和穩步提升時期。在此期間，不斷調整和深化的優惠財稅政策為開發區經濟發展壯大提供了關鍵的政策支撐，開發區建設已進入新的歷史發展時期。政府職能進一步轉變，政策扶持的跟進，關系到開發區建設的成敗。財稅政策作為公共政策的重要組成部分，其調節經濟的職能應該得到更好的實現和適度的發揮。文章著眼于總結開發區建設經驗，特別是相關財稅政策的落實情況，探索適合開發區建設和發展的財稅政策，以更好地服務實踐，更好地實現開發區建設的初衷。

關鍵詞：財稅政策；稅收優惠；開發區

一、 選題背景及研究意義

1984年，我國設立第一批國家級經濟技術開發區。經過二十多年的建設和發展，開發區取得了令人矚目的成績。無論是自身經濟效益的取得，還是開發區擴散效益的發揮，都使這種帶有區域特色的開發區效應，成為所在地區產業結構調整和升級的先導，其經濟輻射和帶動作用日益增強。2016年，全國共計365家國家經開區和高新區，兩類國家級園區的合計GDP為170 946億元，超過全國GDP的1/5（22.97%）；兩類國家級園區合計上繳稅收為29 327億元，超過全國上繳稅收的1/4（25.31%）；兩類國家級園區合計出口創匯為55 254億元，大約占全國出口創匯的2/5（40%）。

開發區建設已進入新的歷史發展時期。政府職能進一步轉變，政策扶持的跟進，關系到開發區建設的成敗。財稅政策是公共政策的重要組成部分，其作用應該得到更好的發揮。適當的財稅政策是開放區經濟建設的重要保證。總結開發區的建設經驗，特別是相關的財稅政策的決策與落實情況，有著積極意義。

二、 國內外學者關于區域經濟發展和開發區財稅政策的研究綜述

1. 國外學者關于區域經濟發展的研究。開發區政策研究屬于跨學科交叉研究。從國際范圍看，與開發區經濟相類似的經濟體僅僅有幾十年的實踐經驗。開發區的理論體系發展尚處于萌芽狀態，亟待進一步完善。現階段，國際上對于開發區的研究可以分為三個角度：經濟學、地理學和社會學。事實上，地理學和社會學的分析均是經濟學的延伸。開發區經濟發展可以借鑒的國外經驗乏善可陳。而區域經濟學作為研究不同區域經濟的發展變化、空間組織及其相互關系的綜合應用學科具有較大的參考價值。區域經濟學與經濟地理學密切聯系，這與開發區經濟發展的地理位置的研究相得益彰。區域經濟學對區域的自然環境和自然條件進行經濟評價，對區域的經濟、社會因素進行分析，更主要的是制定區域發展綱要提出科學的依據。

對于制度安排的研究主要是為了闡明通過制度安排會影響交易雙方在交易中由于成本的改變而取得的收益不同，與此同時，交易活動的經濟效益是不會受到經濟制度選擇的影響。開發區財稅政策作為制度安排的一種，對于招商引資和區域經濟發展有著重要影響。正因為如此，我們必須重視制度的安排，重視政府在促進區域經濟增長中起到的作用。

2. 國內學者對于開發區財稅政策的研究。能否通過公共財政支出使社會福利與效益發揮最大作用，是檢驗公共財政支出水平的重要指標。財政資金的傾斜力度的大小與此項研發對于國家整體水平提升高低存在正比例關系，對于關系國計民生的節能環保技術、醫療健康技術和國防軍事技術等高新技術的研發會得到國際財政資金的較大扶持力度。高新技術在未產生商品性之前的研發過程中，其基礎性研究屬于“公共產品”，一般來說企業是不會把資金投入到基礎性研究。同時，高新技術在形成成本和效益的同時，還會產生外部性特征，即社會成本和效益。高新技術成果的產生為技術研發提供了循環資金，而高科技產品又推動了社會的發展。還應看到，經濟技術開發區的各項基礎設施也屬于典型的公共產品，政府作為“召集人”，有責任為區域經濟的發展提供產品和服務。

政府的管理和干預、財稅政策的支持對于經濟發展起著至關重要的作用，其他任何組織都不能取代政府在經濟發展中的組織和政策調控作用。發展經濟學認為，社會經濟發展的前進動力是科學進步與創新。增長級經濟發展理論認為，中小企業特別是具有創新性的中小企業是區域新興的標志，政府作為基礎設施的提供者應該為企業發展提供良好的生存和發展的環境，促進企業的經濟活力，增大企業存活率。國際直接投資理論認為，本國經濟要素的增長和發展有賴于國際資本的投入，在取得經濟效益的同時本國也會因此付出相當代價。

三、 財稅政策與開發區經濟發展

1. 規劃園區發展，調整產業布局。園區經濟作為區域經濟發展的載體，走一條僅以市場為導向的自由之路是有局限性的，科學規劃、合理布局是保證園區經濟永續發展的重要前提。為了吸引更多的國內外先進技術和資金，對于開發區的財稅政策傾斜是必要的，這是一個雙向的過程，在吸引技術和資金的同時也引導了園區經濟的發展方向，對園區經濟的資金流向進行調節和管理。針對園區的企業，稅收優惠是政策傾斜的主要途徑，包括：納稅減免、稅收扣除、稅收豁免和優惠等方式。園區內的企業通過享受稅收優惠政策，有效的降低了生產成本，增大企業的投資回報，實現企業利潤最大化，增強企業的市場競爭實力。

2. 引導企業發展，提升經濟質量。為了支持開發區經濟的快速發展，部門間要做到多舉措并行，加強政策引導和支持力度，切實有效的對園區企業進行扶持。財政部門通過運用財政直補、專項資金、投融資、財政貼息及稅收管理等政策來培養區域支柱產業，從而形成具有區域發展特色和發展潛力，能夠形成具有產業集聚效益的產業群，建立具有較強競爭力和影響力的主導產業，鞏固基礎財源的同時培育新的質量好效益高的新財源，促進區域經濟的可持續發展。將企業改革與調結構、轉方式、補短板結合起來，不斷促進企業釋放活力進而發展壯大，保障地區經濟質量的提升。區域經濟的發展對于財稅政策除了有穩固經濟的要求，還需要其對提升地區經濟質量起到保障作用。優惠的財稅政策要對園區高新技術產業的改造和創新予以支持，建立與之匹配的人才吸引計劃，通過財政資金的有效使用，以優美的環境吸引人才，以優越的生活留住人才，從而提高自主創新能力。

3. 籌劃科技興園，推進產業集聚。明確區域經濟的調控方向，優化區域產業結構和布局，實現資源配置的功能，按照效率優先的原則把資源配置到更有利提升經濟水平的地方，通過對優勢產業的培養形成產業集群效應，培養特色經濟，提高經濟增長的質量。關注中小型科技企業，扶持高科技產業的發展，便于企業改革和創新提供較為靈活的政策扶持和投融資方式。對于高新技術轉化難的問題，財稅部門充分發揮財政資金的作用，加大對企業的支持和投入，推進相關企業的兼并破產，跟蹤企業強弱組合后企業創新情況，從根本上增資減債，減少不良資產。從經濟社會的長遠發展出發，充分利用區位優勢、資源優勢和經濟優勢，通過綜合運用財政補助、貼息、專項資金、投融資、財務制度、稅收管理、政府采購等財稅政策，培育形成了一批對市場有較大影響力、具有較大發展潛力和市場競爭力、有產業鏈而且能夠形成產業集群的產業，使之成為區域經濟發展的經濟支柱和主導力量，不斷壯大財源基礎，促進了經濟社會的持續健康發展。實現規模經濟，通過對區位優勢產業和特色資源的引導，形成具有優勢的產業集群，促進經濟發展。地區經濟在得到穩定發展的同時，經濟發展模式和增長方式也逐漸發生質的變化，提高了經濟運行的質量。

四、 經濟開發區發展的新思路和經濟政策的選擇

我國的經濟開發區從1984年在創立至今，從發展體量到級次都有了很大提升，這與中央和地方政府出臺的旨在改善園區企業投資環境和經營環境的財稅政策和經濟舉措，提升了開發區的軟硬環境。但是，有關開發區的財稅政策的標準性不強、系統性較弱的缺陷導致政策落實的困難，以及財稅政策在貫徹落實、政策效果以及財稅工作質量方面還存在問題。財稅政策是政府調控經濟最主要和最直接的手段，是實現開發區資源合理配置的有力工具，在開發區經濟發展過程中發揮著極為重要的推動作用。

1. 加快財稅政策實踐的制度化建設。財稅政策對于開發區經濟的調節和扶持，應該在范圍上有所界定。具有公共產品性質、能夠滿足社會公共需要的領域，如園區基礎設施及高新技術成果的轉化等方面，財稅部門可以通過資金投入、補貼等形式予以扶持。目前，國家對于開發區企業的財稅扶持政策系統性較弱。這就要求財稅部門對于零散的政策內容進行整合，清理政策中存在的與現實情況不符的內容，逐目逐類進行區分，并在實際工作中完善落實，形成有助于降低園區企業納稅成本的財稅政策合力。要將政策與機制結合起來，市場是政策的導向，機制服務于市場，從而形成良性循環，互促互進。系統的財稅運行機制，對于園區經濟秩序的建立和規范政策流程管理有重要的作用，同時保證各項與財稅政策并行的政府管理政策有效發揮。要求借鑒國外先進的政策實踐經驗和管理手段，建立相對完善的上傳下達機制，包括信息發布的公開和有效、項目申報的公平和高效、資金監管的嚴格和規范，在達到良好社會效果的同時，在政策良性運行的前提下，促進企業的有序競爭，形成企業間主動積極謀發展的良好局面。建立政策整合的協調機制，除了與企業發展相關的財稅政策資源之間的協調，還要注意財稅政策與其他政策之間的協調，力爭促成政策之間的良性互動互利，促進園區企業發展。統籌運用財稅政策，統一管理、合并使用同性質、同用途的資金，提高資金使用效率，增強資金優化和協調使用原則。在財稅政策合力的影響下，進一步優化產業結構，形成具有特色產業發展鏈，鼓勵生產企業技術更新換代。有些財稅政策的系統性不強，要適時剔除。財稅政策及時更新和系統整合，最終形成合力，促進企業和園區經濟的發展。

2. 強化財稅政策扶持的公平性原則。財稅政策對于扶持企業的選擇必須嚴格遵循公開、公平和公正的原則。按照這一原則形成的機制保證對于目標企業篩選的精準性。建立公開、公平和公正的政策運行機制要求利用現代化的管理體制，按照專業化政府運作規范，針對財稅政策篩選的目標企業進行評估。形成比較完備的制度和流程，包括項目申報、信息公開、資格評審、流向清晰、資金監管等方面，力爭做到財稅扶持政策在陽光下運行，通過規范性運作，保證財政資金使用效果，合理化配置資源，以期達到良好的政策目標，促進開發區內企業的可持續發展，并建立良性競爭機制，提高財稅政策的透明度和公正性。財稅政策屬于公共政策，平等準入與公平待遇是企業享受政策優惠的前提。財政部門要深入研究準入政策，對于優惠政策有明確劃分，在充分保證國民待遇的前提下，嚴格遵循公平競爭的原則。

3. 靈活運用財稅政策的市場導向作用。合理分配社會資源是發揮財稅政策引導作用的目標之一，對于相關企業發展的導向作用最為顯著。然而財政對于企業發展的大包大攬的行為是不可取也是不實際的，這就要求財稅政策對于企業的引導具有靈活性的原則。財政和稅收有經濟杠桿的作用，有效的財政政策可以根據社會資源的分配情況吸引社會投資支持園區產業的發展、壯大和成果的轉化，為高新技術產業集聚創立資金優勢，拓寬融資渠道。投融資項目要注意政策區分，明確國家鼓勵、允許、限制和禁止類政策的劃分，保證政策運用的正確性。財稅政策的資源配置作用，要以市場為導向。市場經濟條件下，財稅政策的運用是政府行為的重要體現。在財政資金對開發區公共事務和基礎設施的投入同時，要注意區分資金使用的領域，重視市場調節的作用。屬于政府支持有利于產業結構調整的行業要予以政策傾斜，采用財政補貼、金融擔保等形式進行扶持。

4. 系統加強財稅政策的績效評級。政策評價是監督財政資金的使用效果的重要手段和指標。是財政政策管理的必要內容，有助于提高財政決策的水平。將財稅政策的制定、實施和反饋都列入評價體系內。對于財稅政策的評價要兼顧多方面效益，包括經濟、環境和社會等方面。財稅政策的完善和整合是進行政策評價的最終目的。對于評價差、效率低、不合理的財稅政策要予以調整或變更。發現問題，解決問題，為未來財稅政策的精準制定和實施提供現實依據。建立財稅政策問效機制的客觀要求是對稅收優惠進行評估。既要有規范的評估方法同時也要保證接受評估的數據是科學而真實的。借鑒國外對于稅收優惠的評估方法，結合現實情況加以改進是必要的過程。國外的稅收優惠評估法包括收入放棄法、等效收入法和收入收益法。針對各層次開發區的實際情況，按照成本—收益方法，對現行的財稅優惠政策加以檢驗，而后進行整頓和清理，合并有效剔除無效的財稅政策。加強對清理后的財稅優惠政策監督管理和執行規范。對于新的稅收優惠政策，要加以評估和分析，通過成本收益分析最大可能提高稅收優惠的效果，嚴格控制稅式支出的規模。重視財稅政策績效的評估工作。優化財政支出結構的客觀前提即是建立政策的績效考評，是對財政資金使用進行監督的目的，有助于提升政策制定的水平和政策實踐的效果。

5. 提升財稅政策實踐的服務水平。落實財稅優惠政策是財稅部門發揮職能作用、服務區域經濟發展的重要表現。隨著開發區經濟的不斷壯大，針對開發區發展的財稅優惠政策也日趨成熟。優惠政策的含金量高，對于國家級開發區來說有較強的可操作性。要把優惠政策利好的財稅政策不僅要求有針對性的落實在工作中，并且要有落實政策的準確性。財稅干部要熟悉都要熟悉財稅優惠政策，能夠在最短的時間內及時掌握財稅工作動態，把財稅優惠政策全面落實到可以享受優惠政策的納稅人，切實為納稅人服務。要建立健全培訓宣傳機制，有針對性的進行財稅政策宣傳，重視財稅工作的透明制度，強化政策的輔導服務，注重實效性。要樹立政策沒落實就是瀆職的觀念，要緊跟政策出臺，密切關注園區經濟發展動態，充分發揮財稅政策在支持園區發展的過程中應有的作用。

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作者簡介：張春娟（1983-），女，漢族，天津市人，中國社會科學院研究生院政府政策和公共管理系博士生，研究方向為國民經濟學。