國際清算銀行對宏觀審慎框架的闡述及對中國的啟示

閔曉鳴

摘 要：本文基于國際清算銀行（BIS）2018年1月9日發布的《宏觀審慎框架體系、實施及與相關政策的聯系》報告（以下簡稱BIS報告），通過摘譯其新興市場經濟體的宏觀審慎政策實踐經驗，結合我國當前實施宏觀審慎政策面臨的問題提出我國宏觀審慎政策要回歸其維護金融穩定的本職、加強宏觀審慎政策與反周期的貨幣政策和財政政策等政策之間的配合，加強政策溝通、關注政策溢出效應等政策建議。

關鍵詞：宏觀審慎框架；實踐；問題；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.04

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）03-0032-04

BIS報告對新興市場經濟體調查顯示：約有三分之二的中央銀行有金融穩定職權，中央銀行擁有多種宏觀審慎工具，大多數中央銀行投入大量資源來促進金融穩定。通常認為宏觀審慎框架應該包括以下五個方面：一是清晰的目標和可用的政策工具；二是相關機構如央行有使用相關政策工具的權利并實施；三是金融穩定的各個機構與其他政策目標之間有明確的關系；四是避免偏離使命，使宏觀審慎政策不會從確保金融穩定轉向管理經濟周期等其他目標；五是當風險累積時，及時處置，確保宏觀審慎政策不受政治因素干涉。

一、各國實施宏觀審慎政策的經驗與實踐

（一）宏觀審慎政策要迅速采取行動才能化解風險

BIS報告指出，宏觀審慎政策要切實化解系統性風險，就需要相關部門迅速采取行動。與貨幣政策相比，不同國家宏觀審慎政策框架差異很大，影響了實施效果。如一個職責權利較大的中央銀行在宏觀審慎的框架下可能會更快、果斷地采取有效行動。因政府希望保持對宏觀審慎工具的控制，不愿賦予央行更大的權力，避免央行權力過大。

（二）宏觀審慎政策能對金融周期產生實質影響

BIS報告提及香港金融管理局的一項研究顯示，貸款價值比率①（LTVs）雖然對房價影響有限，但能強化銀行對房地產沖擊的抵御能力。這意味著宏觀審慎政策能對金融周期產生實際影響，但其有效性取決于經濟繁榮的內在屬性。當房價和信貸的暴漲是源于強勁的內需和投機活動，那么相對上調印花稅和提高供給等方式來說，信貸政策抑制經濟過熱的效果將十分有限。

（三）宏觀審慎政策抑制過度繁榮的效果更佳

BIS報告指出，宏觀審慎政策在抑制經濟過熱方面能起到更好的效果，而在應對衰退方面，效果欠佳。但值得注意的是，如果政策目標是為了降低信貸組合風險，這個問題便不會產生。

（四）宏觀審慎政策在解決區域性差異問題上的有效性仍待考驗

BIS報告指出，宏觀審慎工具針對特定部門、地區、機構和資本流動量身定制。一些國家（如韓國、中國、匈牙利）根據國內各地區房地產市場發展情況設置了不同的貸款價值比率（LTV標準），但可行性仍待進一步檢驗。限制貸款比率常用于遏制房地產市場風險，限制家庭過多借貸，增強銀行緩沖，提高資產質量。一些中央銀行（如香港金管局、中國人民銀行和泰國銀行）細分住房市場或高風險的借款人，采取不同的貸款比率。

（五）宏觀審慎監管措施的一個潛在意外后果可能是限制最需要資金的市場參與者資獲取金的機會

BIS報告援引Ayyagari等人（2017）的發現，宏觀審慎監管措施往往會減少中小企業融資的機會，但政府可能會因為更嚴格的宏觀審慎立場而放寬其它政策。如2008年以后，宏觀審慎監管措施大幅收緊的國家，財政政策更為寬松，這可能會降低宏觀審慎監管措施的總體有效性。

（六）當前缺乏衡量如何實現宏觀審慎政策目標的方法

BIS報告指出，盡管宏觀審慎框架旨在增強金融穩定性、減輕系統性風險，但目前還沒有可靠的較為直接的方法衡量目標如何實現。除了泰國外，沒有一個國家直接監測系統性風險，理由是缺乏可靠的指標。如在制定宏觀審慎框架政策的中間目標方面，尚未有固定的中間目標。壓力測試雖具有前瞻性，但金融危機前進行的宏觀壓力測試并沒有指出銀行業存在任何重大風險。

二、當前我國執行宏觀審慎政策面臨的問題

（一）宏觀審慎政策溝通有待加強

一是我國發布的宏觀審慎政策報告內容較為復雜，不利于與公眾溝通效率提高。如自2005年開始，人民銀行發布金融穩定報告的內容較為專業，使用的分析方法也較為復雜，社會公眾在某種程度上難以理解，不利于市場主體尤其是個人準確及時判斷風險。部分政策措施的出臺之前也與社會公眾溝通尚待加強，部分政策發布較為突然，導致互聯網上對一些政策的曲解信息層出不窮，一定程度上影響了宏觀審慎政策所要達到的預期效果。二是宏觀審慎政策在執行過程中，諸如MPA（宏觀審慎評估體系）對銀行業機構信貸規模合理控制的目標和地方政府、行業管理部門、行業監管部門擴大信貸投放的考核目標存在一定沖突，在缺乏充分溝通的情況下，極易使其曲解人民銀行宏觀審慎政策意圖和政策效應，對人民銀行實施宏觀審慎政策產生不解、懷疑，甚至是誤讀。

（二）宏觀審慎政策在執行過程中，可能會“誤傷”部分有迫切資金需求的中小微企業

BIS報告指出，宏觀審慎監管措施的一個潛在意外后果可能是限制最需要資金的市場參與者資獲取金的機會。當前，人民銀行在執行宏觀審慎政策過程中，也存在BIS報告中提及的，受信貸調控影響，部分迫切渴望信貸資金支持的實體經濟獲得資金難度較大。這是由于一些中小金融機構在之前過度追求利潤、過度增加杠桿，導致資產擴張速度遠超其資本承受能力，因此感覺受到人民銀行宏觀審慎管理政策尤其是MPA約束較多。例如，城商行、農商行、農信社中，2017年3月末貸款增速超過25%（約為全國水平的兩倍）的分別有35家（占25.9%）、157家（占14.2%）和154家（占14.5%），其中貸款增速超過35%的有182家，占三類機構總數的7.9%。有的資產規模超過5000億元的城商行2017年貸款增長目標甚至高達60～70%①。同時，一些中小金融機構的資產擴張也超過其穩定負債的能力，不得不過度依賴同業負債，隱藏的風險不容小覷。若這些機構延續資產過快擴張勢頭，維持高杠桿或過度加杠桿等不審慎行為，會受到宏觀審慎政策制約更為明顯，為滿足宏觀審慎政策管理要求，這部分金融機構會較大規模的減少貸款投放，這難免會“誤傷”部分確實需要信貸支持的中小微企業。

（三）執行宏觀審慎政策與當前宏觀經濟發展現狀之間存在矛盾

當前中國經濟發展已經步入新常態，整體宏觀經濟呈現出穩健發展態勢，不存在整體宏觀經濟過熱問題，僅在局部領域如房地產領域存在過熱現象。根據BIS報告闡述的，宏觀審慎政策解決區域性差異問題上有效性仍待考驗，即使當前我國在執行宏觀審慎政策上，對房地產等行業實施了差別化的規定，但從當前效果來看，僅依靠宏觀審慎政策并不能從根本上解決房地產市場頑疾。同時，BIS報告指出，宏觀審慎政策在抑制經濟過熱方面能起到更好的效果，而在應對衰退方面，效果欠佳。2018年，我國將繼續加快推進企業去杠桿，IMF等國際組織下調2018、2019中國經濟預期，在執行宏觀審慎政策時，應充分考慮上述因素，進一步明確宏觀審慎政策是維護金融穩定的政策措施，是減輕反周期貨幣政策帶來金融風險的有益補充，而不能依賴宏觀審慎政策加大信貸投放、促進經濟發展。

（四）宏觀審慎政策目標設定多元化

BIS報告指出，宏觀審慎政策目標要避免偏離使命，使宏觀審慎政策不會從維護金融穩定目標轉向管理經濟周期等其他目標。十九大報告提出，2018年及今后要著重防控系統性金融風險，但目前可能會引發我國系統性金融風險的影響因素尚未明確，當前我國宏觀審慎政策目標設定也不僅僅是維護金融穩定目標，承擔多元化的使命。在實際操作過程中，當前中國宏觀審慎政策的核心指標是宏觀審慎資本充足率，在具體設定方法上，中國具體考察信貸偏離程度，更重視信貸增長要滿足實體經濟發展的合理需要，即宏觀審慎政策將信貸增長與資本水平、經濟發展需求緊密掛鉤，既是宏觀審慎政策工具，也具有貨幣政策工具的性質。政策目標設定多元化，干擾了宏觀審慎政策維護金融穩定的初衷，也不利于宏觀審慎政策、貨幣政策和財政政策之間的相互配合。

三、BIS報告對我國實施宏觀審慎政策的啟示

（一）建立明確的目標制

宏觀審慎政策的主要目標是緩解金融穩定壓力，而不是等問題出現了才開始著手處理。當前，我國宏觀審慎政策主要在抑泡沫、去杠桿、防風險等方面發揮作用，本質是控制金融風險。但在實際操作過程中，會對部分高杠桿金融機構的流動性造成沖擊，資金面偏緊狀況時有發生，各界又希望以“錢荒”為噱頭，給監管機構施壓，希望人民銀行放寬貨幣政策，干擾宏觀審慎政策實施。因此，建立明確的目標制對我國施行宏觀審慎框架而言具有重要意義。要進一步明確宏觀審慎政策與貨幣政策之間的相互補充強化，進一步明確宏觀審慎政策目標是防范系統性風險、營造合適的金融環境，創造條件把更多金融活動和商業銀行資產擴張行為納入宏觀審慎管理，促進金融機構更為審慎經營，使人民銀行切實承擔起維護金融穩定的責任，確保金融穩定政策覆蓋整個金融市場與貨幣政策主要目標不能混淆。

（二）加強宏觀審慎政策溝通

BIS報告指出，清晰高效的溝通能確保政策工具得到市場的正確理解，從而產生其預期效果，有效溝通是宏觀審慎政策框架的關鍵要素。內容和時間是溝通中最關鍵的方面。在金融周期的早期階段，風險預警可能是最有益的，但缺乏有形風險意味著它們最有可能被忽視、質疑或批評。到了金融周期后期，特別是在經濟危機前夕，過度溝通會給金融脆弱性繼續造成沖擊。因此，清晰簡潔易被社會公眾理解的宏觀審慎政策措施溝通至關重要。作為我國宏觀審慎政策的執行部門，人民銀行應高度重視溝通問題，抓準發布風險預警的時機。可以借鑒印度儲備銀行（RBI）經驗，對于牽涉面廣且與公眾密切相關的法規，發布精簡的新聞，以簡化的方式解釋法規，使得金融知識有限的公眾可以理解，而政策背后的理由則以更加詳細的技術性解釋則通過出版物進行補充。也可以通過舉辦媒體研討會，解釋不同監管決定背后的原因。

（三）對宏觀審慎政策溢出效應要加強國際合作

全球金融體系的深層跨國聯系使其業務范圍往往超越國家監管機構的監管范圍，宏觀審慎監管風險和工具將更加本土化，這也表明需要在巴塞爾銀行監督委員會的監管之下確立全球系統重要性銀行。要選擇與關鍵合作伙伴開展雙邊合作，也需要依靠國際組織來達成協議。根據BIS最近對新興市場經濟國家央行的調查，發現宏觀審慎措施的影響可通過不同渠道擴展到其他國家，因此實施宏觀審慎措施國際合作是十分必要的。政策的溢出效應對各國宏觀審慎政策的協調性提出了要求，由于溢出效應本身的復雜性，建立區域間政策協調機制存在巨大阻礙。

（四）注重宏觀審慎監管措施的影響，加強其與反周期貨幣政策以及財政政策的相互配合

宏觀審慎政策與反周期貨幣政策的相互配合能有效地抑制信貸順周期性。貨幣政策應根據經濟發展狀況，采取反周期的措施，而宏觀審慎監管措施本身有助于減少信貸順周期性，化解金融風險，穩定經濟。針對我國當前經濟增速放緩，部分實體經濟貸款難，金融風險累積高發的態勢，一是要根據我國經濟發展現狀，動用多種貨幣政策工具，實施反周期貨幣政策，注重配合施以宏觀審慎監管措施以更好的抑制信貸周期。二是要采取宏觀審慎監管措施降低金融機構尤其是銀行業風險，特別是針對一些杠桿率過高的金融機構在實施反周期貨幣政策措施（如存款準備金要求，動態準備金等）抑制其信貸增長時，尤其要注意防范因“抽貸、限貸”帶來的金融風險累積。三是針對當期我國宏觀經濟不存在過熱的現實，要更多的依賴靈活的貨幣政策措施和財政政策措施加大對實體經濟的支持力度，避免宏觀審慎政策“誤傷”有迫切資金需求的中小微企業。宏觀審慎政策要回歸本源，更多地完善銀行業抗風險能力的宏觀審慎措施，降低不良貸款和抑制高風險貸款的增長。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻：

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