“互聯網+”的行政法規制

張靜燕

摘 要：“互聯網+”的出現和發展，給人民生活帶來便捷的同時，也伴隨著風險，挑戰著傳統行政法規制的底線，網約車即是一例。在此背景下，是否需要對其進行規制以及怎么規制亟待解決。現實基礎以及實定法依據顯示了行政法規制的必要性，從實體和程序兩方面進行規制則是必然要求。

關鍵詞：“互聯網+”；行政法規制；網約車

中圖分類號：DF413.8 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2018）01-0044-04

一、規制背景：“互聯網+”挑戰傳統行政法

隨著互聯網技術的發展，以互聯網為中心而拓展連接起來的社會各領域也獲得了長足發展，“互聯網+”應運而生。2015年3月，十二屆全國人大三次會議的政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃，7月國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，進一步推動了互聯網與各領域的深度融合。但是，“互聯網+”在給人們日常生活注入生機活力的同時，也增加了人們交易的風險。以網約車為例，網約車的出現緩解了人們的出行壓力，增加了人們的就業機會。但是它的出現也引發了諸多矛盾，如網約車與傳統出租車之間的矛盾，網約車與乘客之間的矛盾。利益的多元交織，給行政法規制增添了難度。

除了這些與外在因素的沖突外，“互聯網+”這一新興的發展形態自身也給傳統行政法規制帶來了不小的挑戰。“互聯網+”具有參與人員廣泛、所涉地域普遍、各個領域融合的鮮明特色，這就與傳統行政法的地域分割、行業分割形成巨大差別，若純粹以傳統行政法規制“互聯網+”，難免會削足適履。行政監管管轄體制的地域分割是中國行政體制的基本特征，中國行政監管管轄體制的基礎是行政區劃體制。在“互聯網+”時代，由于互聯網經濟本身的地域貫通性，這種基于地域的行政監管管轄

制度所體現出來的弊病就更加明顯了，在一個城市合法的行為，很有可能因為另一城市監管制度的不同而變成違法的存在，這無疑給行政監管加大了難度。行政監管還會按照行業屬性進行管轄權劃分，一個行業對應著一個行政監管部門的管轄權分配體系。“互聯網+”的跨界融合對傳統行政監管行業分割造成很大的沖擊，而基于傳統經濟的行業監管模式也對互聯網經濟造成了極大的阻礙。[1]以網約車為例，網約車司機在接送乘客的時候，可以當導游順便給乘客介紹景點，還可以順路送一下快遞，還可以在車內張貼廣告單等，這就融合了城市客運行業、導游行業、快遞行業以及廣告行業，給傳統的行政法規制擺出了一道難題。

二、應否規制：“互聯網+”規制的必要性

（一）現實基礎

在以市場為背景的經濟制度中，政府和市場作為一個國家的兩種制度安排，同時對經濟活動發生著影響和作用，并成為社會資源分配的兩種基本方式，即市場配置與政府配置。正如凱恩斯所言，市場經濟之所以需要政府干預是因為市場有缺陷，這種缺陷在經濟學上謂之“市場失靈”。[2]但是，市場失靈并不是政府干預的充分條件，一般而言，構成政府干預的市場失靈的主要情形是公共產品的供給、外部性的存在、信息不對稱、由市場競爭引發的壟斷，等等。

1.負外部性的存在

負外部性即在交易過程中未加考慮而由第三者承受的不經濟效果。網約車大概是在2014年初進入公眾視野的，隨著互聯網之風席卷而來，“滴滴”與“優步”的價格大戰更是拉開了網約車逐步蠶食傳統出租車市場的序幕。傳統出租車運價由政府統一定價，沒有商量的余地，而網約車時常會有紅包、現金券等價格優惠，這場價格大戰出租車必然以失敗告終，這會加重新舊業態的沖突甚至引發群體性事件。另外，越來越多的私家車接入網約車，這必然會增加城市運營車輛的數量，擠占本就緊缺的城市道路，加重交通擁堵。

2.市場信息不對稱

專車平臺矯正了一部分信息不對稱，也催生了新的信息不對稱。[3]雖然網約車平臺留有網約車司機和用戶的信息，可以使得兩者的配對更加精準、快速，解決傳統意義上的信息不對稱，但是網約車司機的資質、汽車的質量等這些因“互聯網+”產生的新信息卻使得乘客無從得知。在傳統出租車行業，汽車和駕駛員由出租車公司統籌管理，要從事出租車運營，必須具備出租汽車經營資格證、駕駛員客運資格證、車輛運營證這“三證”。而網約車形成的則是“四方協議”，是由汽車租賃公司、勞務派遣公司、專車網絡平臺以及私家車司機共同簽訂而成，私家車的質量、司機的資質完全由網絡平臺審核。網絡平臺為了加大市場占有率，加上網絡平臺非專業的審查機構，平臺審核的強度及效果肯定不如行政機關的審批，從而為乘客的出行埋下了安全隱患。

3.競爭引發的壟斷

網約車的出現，直接影響了傳統出租車的市場占有率。網約車以更加低廉的價格以及快速精準的匹配獲得了上班族的青睞，人們不再因為上下班高峰期而受約束，在有選擇的情況下，越來越多的人選擇網約車平臺而非傳統出租車，極易形成網約車的市場壟斷。另外，網約車發展之初，滴滴和優步中國這兩大巨頭，在國內網約車平臺中一直占據著舉足輕重的地位，在兩家并購之后其公司所占市場份額更是達到了驚人的數字。雖還有一號專車、快的打車等小眾企業，仍舊撼動不了滴滴在網約車市場的壟斷地位，滴滴便順理成章地成為了網約車市場規則的制定者，雨天加價成為必然。

（二）實定法依據

在市場經濟體制下，市場和社會手段才是解決經濟和社會問題的首選，必須以市場機制和社會自治優先為根本準則，合理把握政府和市場、政府和社會的界限，只在政府干預能夠發揮作用，并且以比其他規制方式更能有效發揮作用的領域才能使用。[4]

然而，沒有一個現代市場經濟國家采取自由放任的市場制度而完全放棄政府干預的，差別僅在于政府干預的程度和范圍不同而已，我國的《行政許可法》第12、13條就對政府干預市場經濟的范圍和程度做出了具體規定。第12條從正面規定可以設定行政許可的事項：“下列事項可以設定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。”網約車的運營則直接涉及公共安全、乘客的生命財產安全，涉及公共資源配置、特定行業的準入，涉及網約車司機資格資質的授予，涉及車輛的檢驗檢測，從這個層面上來說，網約車應當受到行政法的規制。

而第13條又從反面規定可以不設行政許可的事項，凡是公民和組織能夠自主決定的，或者市場競爭機制能夠自我調節的，或者行業組織或中介機構能夠自律管理，或者行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，行政機關就不應該通過行政許可方式進行管理。隨著網約車的不斷發展，負外部性、信息不對稱、行業壟斷等弊端逐漸顯現，例如：網約車平臺掌握著越來越多司機和乘客的個人信息，這些個人隱私的安全不斷受到挑戰；網約車司機的資格資質、車輛的性能質量，由平臺自主判斷決定，不安全不可靠；網約車擠占出租車市場半壁江山，滴滴掌握網約車話語權，極易形成壟斷。這些網約車帶來的弊端都不可能通過公民自決、市場競爭、行業自理、行政機關事后監督解決，因此，從反面來講，網約車也應當受到行政法的規制。

綜上，對于網約車而言，不是是否要受行政法規制的問題，而是行政法如何規制并取得良好效果的問題。[5]

三、如何規制：實體程序雙拳出擊

（一）實體方面

2016年7月28日，交通運輸部聯合公安部等七部門公布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），網約車合法化。隨著《暫行辦法》的出臺，各地陸續出臺地方性實施細則，截至2016年12月30日，全國共有北京、天津、上海、重慶、杭州、廈門、廣州、深圳、青島等42個城市正式發布了網約車管理實施細則。另外，還有140余個城市已向社會公開征求了意見。雖然網約車領域已經形成了中央加地方的法律規制體系，使得政府規制網約車有法可依，但具體的法律條文仍存在不少問題。

1.車輛標準

不管是傳統出租車還是網約車，乘客的人身安全都是汽車運營關注的首要條件，因此，對車輛標準設定事前監督是十分必要的。《暫行辦法》在第三章對車輛標準設定了3條較為寬泛的基準要求，并規定車輛的具體標準和營運要求由各地出租汽車行政主管部門結合本地實際決定。各地方實施細則則對車輛的車型、排量、裝置要求等羅列了具體要求，但是，具體這些標準是否符合實際、是否滿足安全行駛的要求，還有待考證。例如：當前，北京細則要求從事網約車車輛排量不得小于1.8升的規定和北京市大氣污染防治方向背離，應當將車輛排量要求降低到1.6升以下，并鼓勵使用小排量汽車從事網約車經營活動。[6]

2.司機資格

網約車司機的資質資格對交通安全、乘客生命財產安全也至關重要，《暫行辦法》對司機駕齡、無交通肇事犯罪、無危險駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄以及無暴力犯罪記錄作了基準要求，并說明城市人民政府可以規定其他條件。但是北京、上海等城市的實施細則則要求具有本市戶籍和本市車牌，不僅違反了《行政許可法》第16條第4款“法規、規章對實施上位法設定的行政許可做出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件做出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件”的規定，違反上位法，還在不同程度上限制了網約車的發展。

3.數量控制

《暫行辦法》和各城市實施細則都沒有作出明確而嚴格的數量限制。各城市都對車輛設置最低標準，雖然一定程度上起到數量控制的作用，只不過這種方式比較寬松。[3]考慮到城市道路資源的日益緊張，若網約車的數量仍肆意增長，交通擁堵將更為嚴重，為道路交通埋下安全隱患。且在傳統出租車實行審批制的同時，若對網約車數量沒有硬性要求，無疑將造成二者市場地位的愈加懸殊，對傳統出租車行業顯失公平。

（二）程序方面

與實體相對的是程序，實體所要回答的是“是什么”，它關心的是行為的內容；程序則回答“怎么辦”，它關心的是整個行為過程。行為過程不同，最終形成的行為內容也會不同。[7]因此，在行政法實體規制愈加完善的當下，行政機關的規制過程也起著舉足輕重的作用。

1.遵守比例原則

現代行政法面臨的一個核心問題是如何將國家權力的行使保持在適度、必要的限度之內，特別是在法律不得不給執法者留有相當的自由空間之時，如何才能保證裁量是適度的。這項任務就是通過比例原則來實現的，也就是說行政手段與行政目的之間要合乎比例、要恰當。[8]就像轟動一時的“專車第一案”、“甘肅第一案”，雖然兩個案子分別發生在《暫行辦法》頒布的前后，但是兩案都有同一個爭議焦點就是被訴行政處罰幅度是否畸重，而最后終審法院改判時都認為處罰畸重，行政處罰應當遵循比例原則，做到罰當其過。

2.利用信息技術

對“互聯網+”實施行政法規制，就需要運用信息規制工具[9]，這也可以說是“以其人之道，還治其人之身”了。在網約車平臺，留有大量的關于網約車司機和乘客的個人信息，以及乘客對于司機的體驗評價，行政機關可以強制要求網約車平臺定時篩選這些評價并進行核實，將那些評價差的網約車司機列入黑名單并及時公布，減少乘客的出行風險。其次，行政機關可以要求網約車公司將這些信息與政府機關共享，給行政機關執法、監督甚至公安機關辦案提供便利。

3.加強公私合作

在當今社會，各項社會事務紛繁復雜，人員參與廣泛，政府不再是萬能的，在處理某些事務上政府甚至不是最佳的，行政法規制也是如此。因此，政府在創新行政工具與規制模式時，必須將公眾參與視為不可或缺的決定性因素，并使得這種參與從“程序正義”走向“實質正義”。[10]在強調政府監管的同時，也應當重視企業自律、行業監管、公民監督，每一主體都扮演著不同的角色。政府可以把握大方向，制定目標和預期結果，重點監管涉及國家安全、社會穩定、經濟安全等重大事項；而網約車企業可以就如何實現這些目標制定具體的實施方案，定期進行自查；行業組織則可以制定行業標準，對各家企業定期抽查；而公民則站在中立位置，負責監督，監督政府、企業、行業組織。這樣就構成了合作監管的混合監管模式，不僅各司其職，還可以提高效率。

參考文獻：

[1]張效羽.互聯網經濟對行政管轄體制的挑戰及其應對[J].黑龍江社會科學，2017（1）：101-102.

[2]王克穩.經濟行政法基本論[M].北京： 北京大學出版社，2004：42-43.

[3]陳越峰.“互聯網+”的規制結構——以“網約車”規制為例[J].法學家，2017（1）：21-26.

[4]應松年.行政許可法教程[M].北京：法律出版社，2012：106.

[5]吳艷.“互聯網+”的政府規制邏輯——兼評“網約車”新政[J].東南大學學報，2017（6）：）28.

[6]宋心然，張效羽.網約車地方規制細則成本收益分析——以北京市網約車規制細則為例[J].國家行政學院學報，2017（5）：129.

[7]章劍生.現代行政法總論[M].北京：法律出版社，2014：228.

[8]余凌云.行政法講義（第二版）[M].北京：清華大學出版社，2014：83.

[9]張效羽.互聯網分享經濟對行政法規制的挑戰與應對[J].環球法律評論，2016（5）：159.

[10]魏小雨.互聯網平臺經濟與合作治理模式[J].黑龍江社會科學，2017（1）：1110.

（責任編輯 楊衛宏）

Abstract： The emergence and development of "Internet Plus" brings convenience and also risk to people's life， causing challenges to traditional administrative regulations. "App-Based Ride and Taxi Service" is an example. In this context， the government should decide whether to regulate the services and how to regulate them. Realistic situation and statute law requirement both prove the necessity of administrative regulations， which should be stipulated and implemented in terms of entity and procedure.

Key Words： "Internet Plus"； administrative regulation； App-Based Ride and Taxi Services