城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算

李雪

摘 要：研究目的：在現有掛鉤理論的基礎上，對城鄉建設用地增減掛鉤潛力、空間布局等進行深入剖析，豐富和完善掛鉤理論，拓寬土地整治研究領域，為天津市乃至全國土地政策創新提供理論參考。研究方法：土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法。研究結果：天津市總體掛鉤潛力系數為1.25，掛鉤潛力余額為4936.60 hm2，說明通過掛鉤工作天津市不但可以滿足規劃目標年新增城鎮建設用地占用耕地的需求，而且還有結余潛力指標。研究結論：建立基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法和技術路線，其測算結果能夠較好的反映地區實際用地情況。

關鍵詞：土地規劃；城鄉建設用地；增減掛鉤；潛力測算

自20世紀90年代，我國開始展開城鄉土地整理工作，主要是通過各種技術手段和政策創新挖掘現有存量土地利用潛力，增加耕地面積，改善農村生產生活環境，但此時的農村建設用地整理挖潛工作并未與城鎮建設用地需求增加相掛鉤，是兩個相互獨立的系統[1]。自2004年起，國務院及國土資源部相繼下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等，逐步明確規定城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）試點工作的原則、責任、管理、報批、監管等，標志著掛鉤試點工作已納入依法管理的軌道[2-5]。

當前學者針對城鄉建設用地增減掛鉤問題的研究主要從城市用地擴張、農村居民點整理、城鄉建設用地增減掛鉤三個方面為著眼點。如在城市用地擴張方面，張利、雷軍等以我國222個地級以上城市為樣本，以市轄區建成區面積表征城市用地規模，利用位序-規模法則、分形理論分析了1997-2007年我國城市用地擴張的整體趨勢，并從自然條件、行政區劃調整、經濟發展和人口調整幾個方面探討了各因素對城市用地擴張的作用機制[6]。在農村軍民點整理方面，陳健構建了開展農村城鄉結合部居民點用地整理適宜性評價的分析框架，提出了基于生態位矢量元胞自動機（CA）的評價模型，并在ARCGIS9.2平臺上創建了評價信息系統，在此基礎上，基于連云港的實證，對農村居民點用地進行了整理適宜性評價研究[7]。在成型建設用地增減掛鉤方面，買曉森等以重慶市沙坪壩區為例，在測算農村居民點整理潛力以及預測目標年新增建設用地需求的基礎上，以掛鉤供給率來定量表示掛鉤的潛力，并提出促進掛鉤工作的對策建議[8]。

但是，目前有關掛鉤潛力與空間布局分析的研究還不多，而且現有為數不多的研究文獻大多缺乏對潛力測算的系統思考，忽視了掛鉤規劃需與土地利用總體規劃相銜接。基于此，本文以天津市為例對城鄉建設用地增減掛鉤的潛力進行測算分析，以期為天津市各區縣申請掛鉤試點，分配掛鉤指標，開展掛鉤項目打下基礎，同時可以為國土資源管理局等相關部門制定、創新掛鉤政策提供定量數據和參考依據。

1 相關理論及測算方法

1.1 相關理論

城鄉建設用地增減掛鉤潛力分析及空間布局研究是一項理論性和實踐性都較強的工作，要使其具有科學性、前瞻性和實用性，必須要有相應的理論基礎做指導，本文涉及到的相關理論基礎主要包括土地利用規劃理論、土地供求理論、區位理論、地租理論等。

土地利用規劃理論是對一定區域內未來土地利用的計劃與安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施[9，10]。土地供求理論包括土地供給分析、土地需求分析以及土地供需平衡分析等。區位理論區位理論則是關于人類經濟活動的場所及其在空間經濟聯系的理論，社會經濟等活動在空間分布的位置包括自然地理位置、經濟地理位置和交通地理位置，三種位置有機聯系共同作用于地域空間，形成土地區位的優劣差異[11，12]。地租理論是土地利用的重要理論之一，是掛鉤工作的理論基礎，主要包括西方經濟學的地租理論和馬克思的地租理論。西方地租理論認為地租不是投資和勞動的產物，而是田莊所處的地理位置和土地性質的偶然優勢帶來的；地租的產生是由于大自然的吝嗇而未賜予人們以無限制的土地，如不存在稀缺性，任何土地都不存在地租，地租是土地的需求價格。地租是通過契約方式實現的，契約租金就是出租與承租雙方議價統一的額度，農戶的就業環境會對契約地租產生巨大的影響。馬克思在繼承古典政治經濟學地價理論的基礎上，創立了基于勞動價值論的科學的地租理論體系，并指出土地價格是地租的資本化。

1.2 測算方法

以掛鉤潛力系數和掛鉤潛力余額來表示掛鉤潛力的的大小，在數值上，掛鉤潛力系數等于規劃目標年掛鉤供給能力與掛鉤需求之間的比值，計算公式見公式1，掛鉤潛力余額等于規劃目標年掛鉤供給能力與掛鉤需求之差，計算公式見公式2：

式中，r為掛鉤潛力系數，為規劃目標年掛鉤供給能力，為規劃目標年掛鉤需求，為掛鉤潛力余額。

掛鉤需求是指依據各級土地利用規劃，基于區域經濟社會發展狀況，需要通過掛鉤模式來滿足的對城鎮建設用地的需求，掛鉤需求的計算公式如下：

式中，為掛鉤需求，為規劃目標年新增建設用地指標占用耕地指標，為為《天津市土地利用總體規劃（2006-2020年）》（簡稱《總體規劃》）所確定的新增建設用地占用耕地控制指標。

農村居民點整理掛鉤供給能力是指基于土地利用總體規劃，在各種現實條件約束下，通過農村居民點整理能夠為掛鉤工作提供耕地的能力，其計算公式如下：

式中，為掛鉤供給能力，α為新增耕地系數，為農村居民點整理潛力，為農村居民點現狀面積，為農村居民點規劃面積。

2 研究區概況

天津市市域總面積11917.32km2，位于北緯38°34?-40°15?，東經116°43?-118°04?之間，地處華北平原東北部，環渤海經濟區的中心，東臨渤海，北依燕山，西靠北京，南與河北省的黃驊市和青縣接壤。土壤分布從山地、丘陵、平原到濱海，依次為棕壤、褐土、潮土、濕土和鹽土五個主要土類，17個亞類，55個土屬，459個土種。天津位于北半球中緯度歐亞大陸東岸，季風環流影響顯著，是東亞季風盛行的地區，屬暖溫帶半濕潤大陸季風型氣候。主要氣候特征是，四季分明，春季多風，干旱少雨；夏季炎熱，雨水集中；秋季氣爽，冷暖適中；冬季寒冷，干燥少雪。根據天津市1999-2008年的土地利用變更調查，對1999年-2008年土地利用變化進行分析（圖1）可以看出，1999-2008年間耕地實際減少43357.3hm2，幅度達8.95%，天津耕地保護的任務仍十分艱巨。與耕地減少相反，建設用地數量有較為明顯的增加，2008年建設用地比1999年增加了66076.8hm2，增幅達21.87%。未利用土地的減少數量也相當大，達到22666.23 hm2。研究區地理位置圖及其衛星圖見圖2、圖3。

3 城鄉建設用地增減掛鉤分析

3.1 城鎮建設用地需求測算

2008年濱海新區城鎮建設用地面積是43422.77hm2，占全市總城鎮建設用地總面積的29.71%，其次是市內六區，城鎮建設用地面積為15884.48hm2，占全市總面積的10.87%，東麗區城鎮建設用地面積占全市的9.69%，寧河縣則因為地理位置的偏僻和發展條件的欠缺，城鎮發展較為緩慢，城鎮建設用地面積僅為6236.32hm2，占全市面積的4.27%。除市內六區外，東麗區城鎮建設用地所占比例最大，為29.59%，其次是西青區、津南區、北辰區和濱海新區，城鎮建設用地所占比例依次為20.50%，20.21%，19.51%，19.26%；寧河縣城鎮建設用地所占比例最小，為4.36%。各縣區用地情況見表1所示。

依據《總體規劃》及天津市第二次土地調查數據，天津各區縣掛鉤需求如表2所示，從中可以看出，規劃目標年天津市需要通過掛鉤來滿足的城鎮建設用地占用耕地的指標為19905.19hm2，掛鉤需求最多的是武清區，高達3454.1hm2，占全部掛鉤需求的17.35%，其次是靜海縣，高達3295.13，占全部掛鉤需求的16.55%，掛鉤需求最少的是濱海新區，僅有515.28hm2，占全部掛鉤需求的2.59%。濱海新區未來要努力建設成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區[13-14]。因此，要給予較多的新增建設用地占用耕地的指標，為其經濟發展、戰略地位的實現提供保障；而對于農村居民點整理潛力較大的區域，則給予較少的的新增建設用地占用耕地的指標。對于部分區域新增建設用地占用耕地的指標不能滿足本區域經濟社會發展需要的，要依靠掛鉤工作來予以滿足，這表明掛鉤政策現已成為天津市進行土地宏觀調控的重要手段。

3.2 農村居民點整理掛鉤供給能力測算

根據天津市實際情況，本研究借鑒宋偉[15]提出的方法測算規劃目標年天津市農村居民點整理潛力，在確定天津市各區縣農戶規模、戶均宅基地面積、居住建筑用地比例的基礎上，測算天津市農村居民點用地整理潛力，結果見表3。天津市各區縣農村居民點整理潛力存在明顯的區域差異，環城4區及濱海新區由于經濟較為發達，城鎮化水平、農村居民點用地集約節約利用水平較高，農村居民點整理潛力相對較小；其他區域隨著未來經濟社會發展，農村居民點用地整理潛力較大。依據《總體規劃》，東麗區、原塘沽區、原漢沽區農村居民點整理潛力最小，為0；原大港區農村居民點整理潛力也較小，為3540.61hm2；北辰區為5695.67hm2；潛力最大的是寶坻區，為13910.79hm2，其次是薊縣和武清區，分別為13228.82hm2、11935.65hm2。

查閱近些年天津各區縣掛鉤案例，總體來說天津市掛鉤拆舊區農村居民點整理新增耕地系數較高，在0.82-0.97之間。其中，北辰區大張莊鎮掛鉤整治區整理復墾項目及寧河縣蘆臺鎮掛鉤試點（一期）拆舊區整理復墾項目的新增耕地系數較低，分別為0.82、0.83；其他項目的新增耕地系數均大于0.90，其中，北辰區大張莊鎮掛鉤（四期）拆舊區整理復墾項目及西青區辛口鎮掛鉤整治區整理復墾項目的新增耕地系數均為0.92，津南區葛沽鎮掛鉤試點（二期）拆舊區整理復墾項目和津南區北閘口鎮掛鉤試點拆舊區（III）整理復墾項目的新增耕地系數均為0.91。各項目新增耕地系數由高到低依次為：北辰區大張莊鎮掛鉤（四期）拆舊區整理復墾項目、西青區辛口鎮掛鉤整治區整理復墾項目>津南區葛沽鎮掛鉤試點（二期）拆舊區整理復墾項目、津南區北閘口鎮掛鉤試點拆舊區（III）整理復墾項目>寧河縣蘆臺鎮掛鉤試點（一期）拆舊區整理復墾項目>北辰區大張莊鎮掛鉤整治區整理復墾項目。在征詢相關專家意見的基礎上，本研究確定除薊縣外各涉農區縣新增耕地系數為0.85，由于薊縣地處山地地貌區，是天津的生態涵養區，土地利用的主要目標是生態涵養和承載旅游產業發展，許多農村居民點不適合復墾為耕地，因此綜合確定其新增耕地系數為0.5。由公式4可計算出各縣區掛鉤供給能力。各縣區農村居民點整理新增耕地情況見表4。

天津市各區縣掛鉤供給能力高達24841.79hm2，其中，寶坻區6966.34hm2，薊縣4506.96公頃，其次為寧河縣、武清區和靜海縣；東麗區掛鉤供給能力為0，津南區、濱海新區、北辰區的掛鉤供給能力也較小。各區縣掛鉤能力的這種空間差異性反映了天津市各區縣經濟發展水平、工業化、城鎮化進程的差異，工業化、城鎮化水平、土地節約集約利用水平已較高的區縣掛鉤供給能力較差，反之則較強。各縣區掛鉤供給能力見表5。

根據公式1和公式2計算各區縣規劃目標年掛鉤能力。天津市總體掛鉤潛力系數為1.25，掛鉤潛力余額為4936.60 hm2，說明通過掛鉤工作天津市不但可以滿足規劃目標年新增城鎮建設用地占用耕地的需求，而且還有結余潛力指標。但各區縣掛鉤潛力存在較大的空間差異性，薊縣、寧河、寶坻、靜海、武清等遠郊區縣掛鉤潛力較大，東麗區、北辰區、津南區、西青區近郊四區以及濱海新區掛鉤潛力較小。各區縣掛鉤潛力系數和掛鉤潛力余額見表6。

3.3 城鄉建設用地增減掛鉤用地布局分析

由以上計算結果可知，規劃目標年天津市掛鉤潛力系數為1.25，表明天津市通過掛鉤工作可以滿足城鎮發展的用地需求，但從各區縣掛鉤潛力系數來看，不同區縣之間存在著較大的差異，為有效調節各區縣之間掛鉤潛力的不均衡性，實現區域協調發展，本文把全市劃分為三個掛鉤類型區，然后對結余掛鉤潛力指標進行分配。

基于天津各區縣掛鉤潛力及其自然、經濟、社會條件，把全市各涉農區縣劃分為三個掛鉤類型區，分別為：異地掛鉤指標需求區、異地掛鉤指標供給區、限制異地掛鉤區。

（1）異地掛鉤指標需求區。區域內農村居民點用地整理的掛鉤供給能力不能完全滿足自身的城鎮發展用地需求，需與其他區縣進行異地掛鉤。該區近期要加快各區內的農村居民點用地整理，立足自身潛力挖潛；遠期可按照就近原則，通過與其它區縣建立聯動關系，與區外實行異地掛鉤，項目拆舊區盡量集中連片，掛鉤項目區內新建和拆舊地塊應相對接近，以便于實施和管理。

（2）異地掛鉤指標供給區。區域內農村居民點用地整理的掛鉤供給能力不但能夠完全滿足自身的城鎮發展用地需求，還可以通過與其他區縣進行異地掛鉤向外供給掛鉤指標。該區近期要加快各區內的農村居民點用地整理，立足自身潛力挖潛，在滿足自身掛鉤需求的基礎上，遠期可按照就近原則，通過與其它臨近區縣建立聯動關系，與區外實行異地掛鉤，向其他區縣供給掛鉤指標。

（3）限制異地掛鉤區。該區是薊縣，其掛鉤潛力系數為2.25，掛鉤潛力余額為2501.13公頃，掛鉤潛力較大。依據《總體規劃》的土地利用分區，該區域北部是天津市唯一的山地地貌區，是天津市林地集中分布的地區，也是天津市的生態屏障和水源保護區，土地利用的主要目標是生態涵養和承載旅游產業發展，大規模的農村居民點用地整理可能會產生一系列的生態和環境問題，所以該區作為限制異地掛鉤區，農村居民點整理主要用于自身發展需求。

掛鉤模式是指在掛鉤工作中，不同地區依據各自不同的地形地貌條件、經濟社會發展狀況所設計出的具有代表性的組織模式、居民安置模式和資金籌集模式等的綜合。其主要包括居民安置、掛鉤時序安排和資金籌措三方面的內容。

4 結論與討論

本文基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法對天津市城鄉建設用地增減掛鉤的潛力進行了實證分析。結果表明，按照本文提出的測算方法，到規劃目標年，天津市掛鉤潛力系數為1.25，掛鉤潛力余額為4936.60hm2，這說明通過掛鉤，天津市可以滿足規劃目標年新增城鎮建設用地占用耕地的需求。建立基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法和技術路線，其測算結果能夠較好的反映地區實際，與土地用途管制緊密結合，為各地區申請掛鉤試點、分配掛鉤指標、開展掛鉤項目提供數據參考，為土地整治規劃的編制奠定基礎，為國土資源管理部門制定、創新掛鉤政策提供定量信息和參考依據。

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