城市化背景下耕地占補(bǔ)平衡落實的問題及對策

沈黎哲

[摘要]耕地占補(bǔ)平衡政策是城市化背景下有效控制耕地流失的重要手段，要求非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀诼鋵嵾^程中也存在一定的問題，通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，并結(jié)合現(xiàn)實情況，發(fā)現(xiàn)耕地占用中存在占優(yōu)補(bǔ)劣、過分依賴土地開發(fā)、破壞生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)等諸多問題，提出建立耕地質(zhì)量評估機(jī)制、強(qiáng)化土地整治、增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識等對策和建議。

[關(guān)鍵詞]城市化；占補(bǔ)平衡；現(xiàn)實問題；對策建議

[中圖分類號]F311 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

城市化是21世紀(jì)人類關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，城市化對吸收農(nóng)村剩余勞動力、促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程和帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。城市化的迅速發(fā)展導(dǎo)致城市用地的擴(kuò)張，會侵占城市周邊的耕地。根據(jù)資料顯示，城市化的發(fā)展進(jìn)程必然伴隨城市建成區(qū)面積擴(kuò)大，造成對耕地的占用，進(jìn)而使耕地面積減少。多年以來，伴隨著城市化水平的提高，耕地面積呈逐漸減少的趨勢，人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化等都是鮮明的特征，在我國土地資源稀缺的國情和城市化進(jìn)程需要占用耕地的矛盾下，落實好耕地占補(bǔ)平衡政策更是難上加難。

1 理論綜述

1.1 概念解釋

耕地占補(bǔ)平衡政策是指《土地管理法》規(guī)定的國家實行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍＝ㄔO(shè)占用多少耕地，各地人民政府就應(yīng)補(bǔ)充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｕ加脝挝灰?fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾的，應(yīng)依法繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。

1.2 政策重要性

耕地占補(bǔ)平衡政策是實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡”的有效措施，是貫徹落實保護(hù)耕地基本國策的基本制度之一。面對人多地少的基本國情，切實保護(hù)耕地資源是我國的基本戰(zhàn)略需求，耕地占補(bǔ)平衡是落實耕地保護(hù)戰(zhàn)略的一個基本政策，自1997年中央首次提出實行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策后，該政策內(nèi)容在實施之中不斷得到完善，并由“先占后補(bǔ)”、“邊占邊補(bǔ)”發(fā)展為現(xiàn)在的“先補(bǔ)后占、占水田補(bǔ)水田”，強(qiáng)調(diào)要在數(shù)量和質(zhì)量上實現(xiàn)占補(bǔ)平衡。耕地占補(bǔ)平衡政策作為建設(shè)占用耕地的重要補(bǔ)救手段，在我國耕地保護(hù)中發(fā)揮出了不可替代的作用，不僅在一定程度上抑制了建設(shè)對耕地的占用，也作為我國土地管理上的一次深刻變革，在觀念上逐漸強(qiáng)化著人們的耕地保護(hù)意識。落實好耕地占補(bǔ)平衡政策不僅能夠使耕地質(zhì)量和數(shù)量在一定程度上得到保證，更能夠使耕地資源在整體資源有限的情況下得到較好的利用和配置。

2 現(xiàn)狀分析

2.1 項目分類

從現(xiàn)階段情況來看，補(bǔ)充耕地的各個項目類別相對明確，可將其分為三大類，分別為：宅基地復(fù)墾、墾造耕地、上級統(tǒng)籌解決；占用耕地的項目相對而言比較雜亂，主要有以下七類：農(nóng)居用房、工礦倉儲、安置房、公共設(shè)施、商業(yè)用地、集體用地、借給其他地區(qū)以及有償調(diào)劑，其中，農(nóng)居用房包括各個村登記的農(nóng)居用房項目；工礦倉儲包括棉化纖紡織及印染精加工項目、自行車制造等各類項目；安置房分為城鄉(xiāng)一體化安置房項目、機(jī)場噪音安置用房項目等；公共設(shè)施包括工業(yè)園區(qū)道路、小學(xué)遷建、公共設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目；集體用地包括物業(yè)經(jīng)營用房、黨員活動中心、敬老院等項目。

2.2 耕地總體占補(bǔ)情況

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，一些地區(qū)在落實耕地占補(bǔ)平衡政策上整體已實現(xiàn)先補(bǔ)后占，而且據(jù)了解，現(xiàn)階段可用的部分耕地指標(biāo)也是在用于城市建設(shè)，同時也有幾個補(bǔ)充耕地的項目正在進(jìn)行。但是，從大范圍看到的情況與小區(qū)域范圍內(nèi)的并不一定相符，某些小區(qū)域范圍內(nèi)無視政策內(nèi)容，先補(bǔ)后占等現(xiàn)象依舊存在。

2.3 補(bǔ)充耕地情況

從補(bǔ)充耕地角度看，主要是依靠墾造耕地完成。而從每年的情況來看，雖然現(xiàn)階段有幾個補(bǔ)充耕地的項目正在進(jìn)行，但顯然，前幾年補(bǔ)充耕地較多。墾造耕地是最常用的一項手段，隨著城市化水平的提高，耕地的需求量必定會增加，而通過挖、填土方、干砌塊石等方式補(bǔ)充耕地?zé)o疑是最便捷也是見效最快的方式，但由于可用于墾造耕地的土地也是有限的，這樣發(fā)展下去必定會暴露出不少問題。

2.4 占用耕地情況

從占用耕地角度來看，農(nóng)居用房項目、工礦倉儲類項目和公共設(shè)施類項目為占用耕地的主要方式，城市化背景下，人口增長和工業(yè)化發(fā)展是必然的，因此，農(nóng)居用房和工礦倉儲類項目占用耕地比例較大是理所當(dāng)然，至于公共設(shè)施類項目，觀察發(fā)現(xiàn)，其中大部分為延伸修建道路的項目，道路修建不僅能夠改善整體面貌，而且能方便人們出行，因此，占用耕地也實屬必要。而借給其他地區(qū)以及有償調(diào)劑雖然占用了不少耕地，但是這一方式并沒有讓我們損失耕地，等到耕地還回，便可為己所用，而且，有償調(diào)劑獲得的資金可以為城市化建設(shè)中各個項目融資，促進(jìn)城市化進(jìn)程，所以這也不失為一種妥善的方式。伴隨著人類思想的轉(zhuǎn)變以及社會整體對城市化發(fā)展的向往，公共設(shè)施類項目中文體中心、健身場地的建設(shè)在未來幾年預(yù)計還會增加，集體用地類項目如黨員活動中心、敬老院也有擴(kuò)增擴(kuò)建的勢頭，但是對耕地的需求量相比較其他幾類項目應(yīng)該依舊不會太多。借給其他地區(qū)以及有償調(diào)劑項目有很大的變數(shù)，實際應(yīng)就具體地區(qū)每年對耕地的占用情況以及剩余耕地數(shù)量和質(zhì)量而定。

3 耕地占補(bǔ)中存在問題

3.1 忽略耕地占補(bǔ)平衡中耕地質(zhì)量問題，存在占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象

在城市化大背景下，建設(shè)占用耕地大多為土壤質(zhì)量高、區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地，而“補(bǔ)充耕地”卻基本上是以前沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地。這樣一來，雖然方便了工業(yè)建設(shè)，加快了城市化水平提高的腳步，但是優(yōu)質(zhì)耕地被大量利用，剩下低質(zhì)量耕地已經(jīng)較多，與此同時，等量補(bǔ)充的耕地多處于偏遠(yuǎn)地帶，耕作困難且產(chǎn)出率較低，導(dǎo)致了補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象突出，不僅使日后利用耕地增加了難度，而且也對耕地質(zhì)量提升有了更加迫切的需求。

3.2 過分依賴土地開發(fā)，不能保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量

補(bǔ)充耕地主要有土地整治、土地開發(fā)以及土地復(fù)墾三種渠道，國家提倡“積極推進(jìn)土地整理，加大土地復(fù)墾力度，適度開發(fā)未利用地”，但相比土地整理和復(fù)墾而言，土地開發(fā)難度小、成本低、新增耕地率高，更受地方歡迎。土地開發(fā)在短期內(nèi)能夠增加的耕地數(shù)量較多，而且土地整治對耕地質(zhì)量有一定的要求，而土地開發(fā)由于在數(shù)量上已經(jīng)對補(bǔ)充耕地有了保證，往往質(zhì)量就容易被忽視，這也使一些單位對自身降低了要求，認(rèn)為只要能夠過關(guān)，耕地質(zhì)量便不必太過重視，這就導(dǎo)致了在耕地占補(bǔ)過程中，雖然有一定數(shù)量的耕地在增加，但是由于過度依賴土地開發(fā)，耕地的質(zhì)量不一定能夠得到保證。

3.3 資源有限條件下耕地占用缺乏高效利用

雖然目前來看一些地區(qū)堅持“先補(bǔ)后占”，但是資源是有限的，能夠補(bǔ)充的耕地必定也是有限的，先補(bǔ)后占會越來越難，然而在這樣的嚴(yán)峻形勢下，部分用地單位沒有高效利用有限耕地的意識，沒有把目光放到長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，反而有一種錯誤的認(rèn)識，認(rèn)為只要還有耕地剩余，就可以先拿來用，等到?jīng)]有耕地可用的時候，可以再想辦法補(bǔ)充耕地或者等那時再進(jìn)行耕地有效配置，這樣的思想不僅對耕地占補(bǔ)平衡造成危害，更是對整個社會、整個生態(tài)環(huán)境造成了極大的危害。例如，部分建筑依舊是一層或是兩層的低層建筑（除特殊需要外），如果能夠想辦法增加層數(shù)或是減少不必要的建設(shè)，就可以減少一定數(shù)量耕地的使用。

3.4 耕地占補(bǔ)平衡中破壞生態(tài)平衡

當(dāng)人們把土地開發(fā)作為補(bǔ)充耕地的主要途徑，甚至將補(bǔ)充耕地和土地開發(fā)等同起來時，就不得不面對耕地后備資源日益枯竭的問題。因此，暴露在我們眼前的問題是，有些地方為了追求耕地數(shù)量上的平衡，就會忽視對生態(tài)環(huán)境的影響，像“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等做法將嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，造成水土流失、洪澇災(zāi)害等，雖然從表面上看確實是補(bǔ)充了耕地，但是這使得新增耕地承受自然災(zāi)害的威脅，無法耕種，反而顯得得不償失。這種行為與耕地占補(bǔ)平衡政策為了實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用的初衷大相徑庭，也造成了投資的極大浪費(fèi)。

4 對策建議

4.1 監(jiān)督落實耕地占補(bǔ)平衡政策，建立耕地質(zhì)量評估機(jī)制，

保證占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)

相關(guān)部門應(yīng)提高在耕地占補(bǔ)平衡中對耕地質(zhì)量的重視程度，監(jiān)督各單位落實耕地占補(bǔ)平衡政策，將政策內(nèi)容落到實處，同時可以建立耕地質(zhì)量評估機(jī)制，可以通過利用我國農(nóng)用地分等定級工作取得的成果，從耕地土壤、區(qū)位等因素入手，對占用和補(bǔ)充的耕地進(jìn)行質(zhì)量評估，保證耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，最大程度上杜絕占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象。

4.2 強(qiáng)化土地整治，提升耕地質(zhì)量

土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，無論是耕地數(shù)量的增加，還是耕地質(zhì)量的提升，都應(yīng)成為實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的最主要途徑。政府部門要重視新增耕地的質(zhì)量提升，加強(qiáng)土地整治技術(shù)研發(fā)，提升土地整治成效，針對不同類型的中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾等土地整治工程，研發(fā)相應(yīng)的工程手段，并逐步形成技術(shù)規(guī)范，為確保土地整治中耕地質(zhì)量提升和數(shù)量增加提供技術(shù)保障。

4.3 做好對耕地利用的前期規(guī)劃，提高耕地的利用率

相關(guān)單位在利用耕地進(jìn)行城市建設(shè)之前，應(yīng)該做好相應(yīng)的規(guī)劃和布局，尤其是還在城市化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)，更應(yīng)該有效利用耕地資源，提高后備資源存儲，給后續(xù)發(fā)展過程提供保障，既能夠減少對耕地資源的浪費(fèi)，增大投資帶來的效益，也可以提高資源存儲率。

4.4 增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)意識，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

依托耕地后備資源狀況調(diào)查成果，堅持因地制宜、適度開發(fā)、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，將補(bǔ)充耕地主要途徑轉(zhuǎn)移到土地整理和復(fù)墾方面，使補(bǔ)充耕地來源與土地開發(fā)整理潛力相吻合。形成以保護(hù)和提高耕地質(zhì)量為主的耕地保護(hù)理念，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的意識。用地單位或土地開發(fā)部門在開發(fā)、整理與復(fù)墾前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價，充分考慮新增耕地對環(huán)境產(chǎn)生的可能影響，制訂生態(tài)保護(hù)方案與應(yīng)對措施，盡可能避免或減輕因耕地開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.5 創(chuàng)新補(bǔ)充耕地方式，充分利用有限資源

在資源有限的大背景下，創(chuàng)新補(bǔ)充耕地資源的方式不失為一種良好的戰(zhàn)略措施，現(xiàn)階段已有一些地區(qū)采用耕作層剝離方式，以充分利用被占耕地較高質(zhì)量的可農(nóng)用的部分，但是目前還沒有被廣泛使用，在日后的耕地占補(bǔ)過程中可以繼續(xù)加以探索和應(yīng)用。當(dāng)然，除了耕作層剝離方式，也鼓勵積極探索其他有效的方式解決耕地占補(bǔ)過程中的困難。

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