對農村集體土地征收補差的一些思考

姚懿

摘 要：實施征地補差是為了依法、和諧、高效推進農村集體土地征收工作，有效維護被征地農民合法權益和社會穩定的重大舉措。本文通過對重慶沙坪壩西部片區征地補差工作背景、方法、實施情況的調研，在深入分析推進過程中存在問題的基礎上，提出做好此項工作的合理化建議。

關鍵詞：農村土地；征收補差；對策建議

文章編號：1004-7026（2018）04-0028-02 中國圖書分類號：D922.3 文獻標志碼：A

沙坪壩區幅員面積396km2，中梁山脈以西至縉云山脈之間統稱為西部片區，面積約260km2，轄10個街鎮。2003年以來，為服務全市發展大局，西部片區相繼啟動了大學城、微電園、物流園、臺資園以及鐵路建設等市區重點項目的征地拆遷工作，10多年來實施征地1.2萬hm2，涉及被拆遷安置群眾5萬余戶14萬余人。

由于諸多重點項目建設時間緊迫，為保障盡快交地，在征地批文未下達的情況下，提前實施了征地，即“未批先征”；同時，由于部分項目實行零星征地造成交角地，給當地群眾生產生活帶來諸多不便，在被征地村社群眾強烈要求下，征地部門對征地批文未覆蓋的社集體土地采取“零征統端”的方式整社征用。在征地手續不完備的情況下，上述“未批先征”、“零征統端”的土地均按當時政策給予了補償，事實上由此形成了大量預征地。此間，重慶市經歷了3次征地政策調整，特別是2013年新政策的補償標準有較大幅度提高，引發了原預征地群眾的不滿，強烈要求按照新標準補齊差價。

1 補差政策及推進情況

1.1 補差政策

歷時半年反復研究論證，按照“尊重歷史、現實可操作、照顧絕大多數群眾利益”的原則，市區協力制定了預征地補差方案，對補差的原則、內容、方法都予了明確，并在臺資園項目進行先行試點，總體效果良好。

土地補償費按適用批文面積計算補差費；對綜合定額補償費、安置補助費、建構物（舊房）補償費采取按“比例補差”辦法實施。“比例補差”是一種補差方式，即以社為單位，補差費=各補差項目總額×補差比例（新政策批文面積÷該社實施總面積×100%）。推行“比例補差”主要基于兩個原因：一是經過十余年的建設發展，原有地形地貌發生巨大改變，當地群眾的家庭人員結構有了不同的調整，目前已無法通過征地紅線來區分、確定征地政策補差的對象；二是預征地補差不是新的征地行為，而是在原有征地行為基礎上的一次政策標準補足行為（征地補差的人口、土地、房屋依據均以原征地時的登記記錄為準）。若嚴格按照征地紅線進行區分，使被統征社集體的部分群眾受益，而其余群眾不能補差，必然會引起大規模的集訪。

2 推進情況

西部片區征地補差涉及8個街鎮的49個村、518個社，補差面積3 066hm2，預計投入補差費用7.5億元。在建立領導機構、爭取市級支持、加強宣傳引導、制定維穩預案的基礎上，補差工作自2016年10月份啟動至2017年5月底，第一批補差面積1 200hm2，已完成90%以上，140個社已全部兌付到位，兌付資金3.6億元，剩余社正在公示請款中；第二批補差面積933hm2批文已下達，目前正在加快推進核算、兌付工作；第三批待批、待報、待勘面積約933hm2，待市里復核后組件報件。補差實施半年來，社會總體平穩可控，群眾主要通過走訪咨詢政策、反映訴求，沒有出現非訪的情況。

2.1 存在的主要問題

征地補差工作雖進展較為順利，維穩形勢也總體平穩，但引發補差的根源值得深思。隨著補差工作的推進，法律的“硬傷”不容回避，各類矛盾逐漸顯現，不穩定因素可能隨時爆發，形勢不容樂觀。

2.1.1 預征地缺乏法律支撐。雖然部分預征地是應群眾的強烈要求（有些為書面簽字同意），但畢竟不符合法律程序，成為少數人攻擊的緣由，提出既然過去征地不合法，就要求恢復原狀，以此要挾政府提高補差標準。即使補辦并下發了批文，仍有少數人對征地批文提請行政復議，要求確認違法、撤銷批文。市政府法制辦作出行政復議決定，確認征地批文程序違法但未撤銷批文，遂進而向國務院法制辦申訴，意圖撤銷批文。雖然批文被撤銷的可能性極小，但是少數人借題發揮，宣揚政府違法，煽動群體抵制，給補差工作造成了阻礙。

2.1.2 “比例補差”合情但不合法。從依法行政的角度看，補差對象只能是新下達批文明確的部分，雖已征地10多年，但理論上土地、房屋都是可做區分的。另外，從當年未有批文部分享受有批文部分“紅利”的角度來看，現在按照一定比例使整個集體“利益均沾”是合乎情理的，但并沒有上位法的支撐，如果走到司法層面，補差方案是很難立足的，面臨被司法審查以至撤銷的危險。

2.1.3 補差完全按原征地記錄為依據有待商榷。矛盾最突出的就是當年征地后到補差期間新生兒的認定問題。按照補差方案新生兒不屬于安置對象，但被征地群眾無法接受，他們認為如果不是預征地，批文下達后再依法實施征地，那么新生兒就是被安置對象。既然如此，補差時理應對新生兒進行安置。

2.1.4 部分原合法征地群眾不屬本次補差范圍，但受利益驅動，因本次補差觸發心理不平衡，假借“維權”炒作。

2.1.5 部分工作人員對政策理解不透、把握不準，宣傳解釋工作不到位，造成群眾誤解。

3 對策建議及啟示

雖然補差方案并非完美，但補差工作已接近尾聲，當前只能按照既定方案，堅定不移地推進下去。但后期工作應特別注意：一是全力爭取批文覆蓋，加快推進資金兌付；二是堅持政策標準不能突破，對不合理的要求敢于正面回應；三是對個案問題，要抓緊研究，在政策范圍內盡量盡快解決；四是加強與法制、司法系統的對接，爭取補差方案得到司法的認可；五是做好正面宣傳引導，強化輿情控制；六是全力做好社會穩定，對重點人員要強化“盯控”措施，加強法制教育。

從目前推進情況來看，此次補差工作能夠完成，但全區乃至全市付出了巨大的人力、物力、財力，也在一定程度上影響了其他工作的開展，值得深思。前事不忘后事之師，應以此為鑒、總結經驗、舉一反三，在今后的征地過程中，務必做到依法、公開、和諧、廉潔拆遷。一是嚴格依法實施征地拆遷，做到三個“堅決”，未完善手續的堅決不啟動征地，磨刀不誤砍柴工；批文已下達的堅決不能突破批文面積征地，避免留下后遺癥；政策底線堅決不能突破，樹立底線意識。二是堅持公開、公正拆遷，做好補償方案公示、信息公開，開展業務人員專業培訓，做好政策的宣傳解釋工作。三是堅持和諧拆遷，多站在群眾的立場想問題，帶著感情做工作，改進工作方法，在不違背政策的前提下，積極回應、解決群眾合理訴求。