農經權確權工作中關鍵環節的質量控制研究

王清華　季書成　劉志軍

摘 要：以山西省五臺縣農村土地承包經營權確權登記頒證項目為例，從分析確定這項工作需要進行質量控制的關鍵環節入手，針對每個關鍵環節提出了具體的控制方法，并通過實踐，驗證了質量控制方法的正確性和可行性。五臺縣農村土地承包經營權確權登記頒證項目中質量控制的實施，不僅保證了確權成果的質量，而且大大提高了工作效率，避免了以往同類項目中存在的材料整理亂、數據錄入質量差、公示材料問題多的問題，同時提高了工作人員的收入，實現了多贏。

關鍵詞：土地承包經營權；質量控制；檢查驗收；質量管理體系；關鍵環節

文章編號：1004-7026（2018）19-0031-05 中國圖書分類號：P271 文獻標志碼：A

1 研究背景

現階段開展的農村土地承包經營權確權登記頒證（簡稱農經權確權）工作是一項關系農民切身利益的重要工作，是賦予農民真正財產權、增加農民財產性收入的重要保證。這項工作不僅涉及面廣、任務量大，而且責任重大。農村土地承包經營權確權登記頒證工作主要包括調查、收集發包方、承包方、承包地塊的信息，控制測量，承包地塊測量，內業數據處理，調查信息公示及確認，建立數據庫等具體內容，具有作業工序環節多、工期長、參與人員多且流動性大等特點，由此給這項工作的質量控制帶來了巨大的挑戰。質量控制直接影響著這項工作的成果質量優劣。如果疏于質量控制，導致后續成果出現質量問題，不僅降低承擔單位的經濟收益，而且有可能損害當地政府的聲譽。因此，質量控制，尤其是關鍵環節的質量控制在這項工作中就顯得非常重要。

張建國[1]、張俊仁[2]等從農村土地承包經營權確權登記頒證工作質量控制的制度建設及完善方面進行了敘述，未見針對具體環節采取的具體方法[3-5]。本文以山西省五臺縣農村土地承包經營權確權登記頒證項目為例，從分析確定這項工作需要進行質量控制的關鍵環節入手，針對每個關鍵環節提出了具體的控制方法，并通過實踐，驗證了質量控制方法的正確性和可行性。

2 項目概況及關鍵環節確定

2.1 項目概況

2015年4月份通過公開招投標，我院（中化地質礦山總局山東地質勘查院）中標，承擔了山西省五臺縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作中的調查與測繪技術服務。

五臺縣位于山西省境東北部，隸屬于山西省忻州市，屬土石山區，東與河北省以太行山脊為界。境內的五臺山山巒重疊、地形復雜。五臺縣的工作任務涉及19個鄉鎮的約3.8萬hm2承包地。按照合同約定，我院承擔制訂方案、工作底圖制作、地塊權屬調查、調查草圖繪制、地塊分布圖制作、面積計算、數據庫和信息系統建設等工作。從國土部門收集了農村土地所有權確權登記成果、基本農田劃定成果。從各個鄉鎮或直接從村中收集了“二輪承包”材料，從各個承包戶收集了“二輪承包”合同及承包戶信息等材料。

本項目采用的技術路線為：首先配合當地政府和縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組辦公室（以下簡稱“確權辦”）做好宣傳發動、組織協調、業務培訓，收集資料等準備工作，接著配合當地確權辦進行承包經營權調查，包括發包方調查、承包方調查、承包地塊調查等，再配合確權辦對土地承包經營權調查成果審核及公示，完善合同，頒發證書，最后建立確權數據庫并對確權材料，登記材料進行歸檔。采用的軟件主要有南方CASS、51農村土地承包經營權建庫軟件（以下簡稱51軟件）、ArcGIS等。通過縝密策劃，嚴格質量控制，優化流程，針對性的解決問題，使整個項目在保證成果質量的前提下快速推進[6-9]。

2.2 關鍵環節確定

權屬調查是農村土地承包經營權確權登記頒證工作的核心環節，在權屬調查階段通常會遇到調查表中的發包方、承包方代表姓名漏填或出現錯別字、家庭成員姓名及身份證號出現錯誤等問題，這些問題的存在直接影響成果質量，如果前期調查階段不解決，到公示及數據庫建設階段，不僅會帶來數據處理上的麻煩，還會造成工期延誤及人工成本消耗。

這就需要采取措施，在公示階段之前解決以上存在的問題。通過集思廣益，綜合人員投入及工作效率，我們決定采取對關鍵環節進行質量控制的措施[10]。

在項目開展初期，首先組織骨干人員對我院已經完成或正在進行的其他地方的農村土地承包經營權確權登記頒證項目進行經驗總結，作為本項目的參考，通過對以往資料的分析，該項工作中常見問題總結如下。

2.2.1 發包方、承包方調查

發包方、承包方調查常見問題匯總見表1。

2.2.2 地塊調查

地塊調查常見問題匯總見表2。

2.2.3 數據庫建設

數據庫建設常見問題匯總見表3。

通過初期的工作開展，五臺縣的農村土地承包經營權確權登記頒證工作也同樣存在以上問題。除以上常見問題外，當地還存在以下問題：

（1）某些承包方實際耕種的地塊數及面積數與權源材料中的記載不符。

（2）外出務工人員較多，調查材料收集十分困難。

通過對以上問題的梳理，我們結合工作流程確定出了以下關鍵環節，見表4。

3 關鍵環節的質量控制方法

對關鍵環節進行質量控制是實現高質量的成果的充分條件。確定了關鍵環節，如果沒有嚴格的質量控制實施，流于形式，就不能保證生產出高質量的成果。對于這類作業工序環節多、工期長、參與人員多且流動性大的項目，要確保嚴格的質量控制實施，如果僅僅依靠會議或口頭傳達顯然是不夠的，因此，制定質量控制的相關文件和運行的組織保障是必要的[11-13]。

3.1 與相關文件的關系

3.1.1 與技術設計書的關系

項目實施前，依據農業部發布的農村土地承包經營權確權登記相關規范、規程和文件及省、市、縣發布的相關文件編寫了技術設計書，作為本項目實施的主要依據。因此質量控制相關文件的編制必須以技術設計書為主要依據編寫，以作為對技術設計書的細節完善或有益補充。

3.1.2 與成果檢查驗收文件的關系

針對農村土地承包經營權確權登記頒證項目的檢查驗收工作，農業部制定了《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》，山西省結合本省實際編制了《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施細則（試行）》，這些文件中的質檢內容涵蓋了以上確定的實施質量控制的絕大部分關鍵環節。其中《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施細則（試行）》明確規定：全省農村土地承包經營權確權登記頒證成果的檢查驗收，采取作業單位自檢、縣級檢查、市級驗收的檢查驗收制度，省級和國家采取抽查的方式加強監督指導管理。考慮到作業流程及提高效率，在編制質量控制文件時參照《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施細則（試行）》制作相關的作業單位自檢文件。

3.1.3 與ISO 9001質量管理體系文件的關系

我院質量管理手冊中在管理職責中明確：通過質量管理體系的有效運作，確保顧客的要求得到滿足，使顧客滿意。質量管理手冊《預防措施控制程序》中規定：對產品、過程及質量管理體系運行過程中潛在不合格情況采取措施，防止發生不合格。《糾正措施控制程序》規定：對產品和質量管理體系運行過程的不合格情況采取有效的措施，防止不合格再發生。由此可知，對本項目的關鍵環節進行質量控制完全符合我院的ISO 9001質量管理體系文件的要求，其質量控制的記錄可以作為我院內審材料，作為質量管理體系運行有效性的證據[14]。

3.2 質量控制文件的編制

質量控制不等于質量檢查，質量控制應是作業全過程對質量的一種把控。如果在作業過程中，減少甚至消除輸入錯誤的發生，在質量檢查及后續糾正階段將會節省大量人力物力。例如：在承包方調查環節，如果減少甚至消除承包方代表、家庭成員的姓名及身份證號錯誤，則在后續的公示及數據建設階段會減少大量的錯誤糾正工作量。因此，除了質量檢查，一個完善的作業流程對于質量控制具有重要的作用。考慮到作業習慣及實施的便捷性，分別編制了作業流程文件和質檢檢查文件[15]。

3.2.1 作業流程文件的編制

依據本項目的技術設計書，考慮到人員配備及作業習慣，按照作業流程編制了適合本項目的作業流程文件。這些文件包括：①調查材料整理流程；②承包地塊調查流程；③承包地塊分布圖接邊流程；④內業作業流程；⑤公示前成果材料準備；⑥確權材料出版及簽署流程；⑦個問答疑匯集；⑧技術要點。以下以具有代表性的調查材料整理流程和內業作業流程為例進行說明。

（1）調查材料整理流程：①調查表格整理。對發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表及各種證明材料進行整理排序；證明材料合規性檢查。②調查信息錄入。將各種調查表格信息錄入計算機中，制成電子表格；錄表時比照證明材料進行檢查；錄入完成后進行人機交互檢查。③表格輸出完善。檢查完成后，對電子表格打印輸出，下發到村中進行修改，補充完善。

（2）內業作業流程：①矢量化。應用南方CASS軟件，新建“ma”（邊線）、“dkbm”（地塊編碼）、“大地塊”（大地塊邊線及大地塊名稱）、“地物”（水系及道路等）4層，然后根據影像圖調查信息繪制地塊分布圖。注意不要漏繪地物；實地測量，尤其要注意界線不清的地塊，實測的面積和地塊數要符合要求。②生成閉合地塊。將CASS文件備份后，只保留“ma”，導入到51軟件中，先進行拓撲檢查（地塊生成前后都要檢查），再生成地塊，然后將備份中的“dkbm”（地塊編碼），添加到生成閉合地塊的圖上。注意懸掛線不能自動處理。地塊編碼標注（CAD2012對象特性）必須左對齊。③加地塊編碼。利用51軟件自帶“提取地塊標注”功能將圖面的地塊編碼添加到相應地塊的地塊屬性中，注意進行地塊編碼唯一性檢查和空值檢查（通過句柄查詢）。④完善地塊調查表。把地塊調查表，除四至外，錄入成電子版，注意所有權性質項；導出已添加完地塊編碼的地塊屬性表，與錄入的電子版地塊調查表進行地塊編號匹配檢查，如地塊漏繪、漏填等情況，將完善后的地塊屬性表再重新導入；導入“大地塊”文件，利用“圖屬工具—提取參照屬性”將相應的大地塊名稱并添加到地塊屬性中（用于未錄入地塊名稱的情況）。⑤匹配姓名。與本村對應的“.db”文件關聯，圖文件名要與“.db”文件名一致；利用“圖屬關聯——圖屬關聯檢查”檢查地塊屬性表和承包方調查表中的戶主姓名，將問題列表中的問題逐個修改，不能修改的返村核實。⑥完善四至信息。用ArcGIS添加基本農田信息文件，用“質心法”判斷是否為基本農田并賦值；導入匹配姓名無誤的地塊屬性表，生成四至后，再導出屬性表，完善四至信息（注意地塊界線分類要和實地一致，前期實測作業中務必要調查清楚，并在圖上標注明確）；注意“孔洞”摳除設置。⑦生成核實表和圖。

對內業作業流程應用WORD軟件編輯成易讀的流程圖樣式，見圖1。通過實踐，這種方式對于作業人員快速掌握軟件，熟練作業流程有很大幫助[16]。

3.2.2 質檢文件的編制

為保證農村土地承包經營權確權登記頒證成果的質量，在項目實施過程中要實施質檢工作。結合本項目的實際及我院質量管理手冊的相關內容，依據《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收實施細則（試行）》制定了質檢文件。文件明確了質檢內容、質檢實施和質檢范圍等。

（1）質檢的內容。①控制測量：測量控制點檢核，以保證測量數據的準確；②承包經營權權屬調查成果：材料收集是否完善，填表質量情況；③承包地塊測繪成果：地塊面積測量，界址點測量精度。

（2）質檢實施。質檢包括過程檢查和最終檢查兩部分。質檢以發包方或承包方為基本單位，具體實施為各調查及測量組作業人員，片區負責人，項目內業組負責人，院質檢辦公室人員等。具體分工見表5。

（3）質檢范圍。根據相關文件要求，結合本項目的實際情況，作業過程檢查表（調查表格）、作業過程檢查表（承包地塊調查）、承包經營權調查完成情況檢查表覆蓋全數發包方。承包經營權調查成果面積精度檢查表，承包經營權調查成果界址點精度檢查表每個鄉鎮抽檢20%的發包方（行政村），但最低不少于4個。控制點檢核表根據實際情況填寫。

3.3 質量控制文件的運行

相關的質量控制文件制定后，良好的運行是關鍵。

3.3.1 組織機構的建立

結合本項目的實際情況，我們設置了質量控制管理機構，管理機構如圖2。

3.3.2 運行

為了保證文件的運行效果，我們制定了獎懲措施，采取“少罰多獎”的方針，突出“獎”，設置“質量保證金”及目標值，如果完成目標，項目部對于完成人給予獎勵。

以調查表格檢查為例進行說明：

（1）調查表格（發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表）整理錄入，按份計價進行獎勵，同時對于人為錯誤率進行了目標值設定，這就充分調動了錄入人員的工作積極性，錄入效率及正確率較之文件實施前大幅提高。

（2）調查表格（發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表）質量檢查，包括合規性檢查及錄入錯誤檢查，按份計價進行獎勵，同時對于質檢的準確率設定目標值，充分調動了項目部質檢組工作人員的積極性，質檢效率較文件實施前大幅提高。

4 結束語

對項目實施質量控制，看似增加了工作環節，增加了工作量。但如果質量控制措施合理，運行有保障，就一定會為整個項目帶來多贏的效果。五臺縣農村土地承包經營權確權登記頒證項目中質量控制的實施，不僅保證了確權成果的質量，而且還大大提高了工作效率，避免了以往同類項目中存在的材料整理亂、數據錄入質量差、公示材料問題多的問題，同時還提高了工作人員的收入，實現了多贏。本文“拋轉引玉”，希望本項目質量控制的實施經驗可以為行業單位類似項目的實施帶來一些啟發。

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