基于SWOT態勢分析的扶貧項目邏輯框架與發展策略

王家瑞

[摘要]當前，我國扶貧工作進入攻堅階段，扶貧工作取得巨大成效，但我們應當看到當前所面臨的情況日趨復雜多樣，扶貧項目的邊際效益也呈現遞減趨勢。扶貧攻堅階段需要進一步調整和完善扶貧項目，為此可采用SWOT態勢分析法來綜合分析目前實施的扶貧項目的優勢、劣勢、機遇和挑戰，然后可以結合優勢和機遇，提出S-O（開拓型）發展策略；對比劣勢和機會，提出W-O（爭取型）發展策略；分析優勢和威脅，提出S-T（競爭型）發展策略；針對劣勢和威脅，提出W-T（合作型）發展策略。

[關鍵詞]扶貧項目；SWOT分析；邏輯框架；發展策略

[中圖分類號]F272 [文獻標識碼]A

新中國成立至今，我國農村扶貧發展歷經小規模的救濟式扶貧階段（1949～1978年）、農村經濟體制改革推動下的發展型緩貧階段（1978～1985年）、以貧困縣為重點的區域型扶貧開發階段（1986～1993年）、以特殊困難區域為重點的攻堅型扶貧開發階段（1994～2000年）、以農村小康社會建設為目標的綜合型扶貧開發階段（2001年至今）五個階段。黨的十八大以來，我國逐步開展實施精準扶貧、精準脫貧方略，扶貧發展進入新階段，取得了顯著的扶貧減貧效果。據統計，2011～2015年，現行標準下農村貧困人口減少1億多人、貧困發生率降低11.5個百分點。

然而，貧困問題依然是我國經濟社會發展中最突出的“短板”，脫貧攻堅形勢復雜嚴峻。就貧困現狀看，截至2015年底，我國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口，主要分布在832個國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區縣和12.8萬個建檔立卡貧困村，多數西部省份的貧困發生率在10%以上，民族8省區貧困發生率達12.1%。現有貧困人口貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大。實現到2020年打贏脫貧攻堅戰的目標，時間特別緊迫，任務也特別艱巨。

雖然目前提出有“五個一批”、“六個精準”基本方略與產業扶貧項目、整村推進項目、人員培訓項目等，但是就各個項目取得的效果在各地不盡相同，考慮到地區差異有必要對項目進行相應的調整和完善。本文擬在借鑒戰略研究設計學派的戰略系統模型——SWOT態勢分析的基礎上，就扶貧項目的兩個基本問題進行討論：一是目前扶貧項目面臨的主要態勢，二是扶貧項完善目的邏輯框架與發展策略。

1 SWOT戰略分析模型的概念與運用

1.1 SWOT戰略分析模型的概念

SWOT戰略分析模型，又名態勢分析法，由哈佛商學院K.J.安德魯斯教授于1971年在《公司戰略概念》中首次提出。SWOT分析模型是將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢（Strength）、劣勢（Weakness）和外部機會（Opportunity）、威脅（Thteats）列舉出來，通過觀察整個系統環境，并將不同的因素進行匹配分析，構建SWOT矩陣，最后得出結論與策略的分析方法。

1.2 扶貧項目的內在優勢

扶貧項目的最大優勢是實現了理念與實踐的天然契合。從理念上而言，目前我國的扶貧項目秉承著以人為本和多元價值，以“人本”為理念，注重貧困人群的脫貧與可持續發展。每一個扶貧項目都體現出“精準扶貧”的核心理念，不僅要求“精”，而且要求“準”集中體現在“六個精準”的基本方略；另外，扶貧項目從當前貧困人群的現實需要出發，提出了“五個一批”等充分體現其利益訴求的項目，涵蓋面廣、可行性強。從實踐層面而言，扶貧項目在精準識別中通過分級負責、民主評議和建檔立卡在制度上保證了貧困戶識別和認定的透明公開、真實有效，做到“識真貧”；在精準幫扶中針對貧困人群實際情況，提出實事求是、因地制宜、分類指導，陸續開展到村到戶、因戶施策、資金到戶和干部幫扶，做到“真扶貧”；精準管理中則通過農戶信息管理、陽光操作管理和扶貧事權管理保證精準扶貧工作的推進落實，達到“扶真貧”。近幾年來取得的巨大扶貧成效也印證了扶貧項目的強大功效，說明其具有科學性和可操作性。

1.3 扶貧項目的潛在劣勢

事物總是辯證統一的，扶貧項目的優勢與劣勢相輔相成，從另一層面看，精準扶貧項目的原發優勢也可能是其潛在劣勢所在。

首先，從積極方面來看，扶貧項目的廣涵蓋面與可行性能夠為扶貧工作取得進展提供良好動力；但與此同時，扶貧項目在廣涵蓋面的影響下對資源分配傾向于指標化，貧困識別中的貧困人口規模基于省級扶貧部門測算結果自上而下分配指標，使得部分貧困村貧困人口指標數量低于實際數量，導致部分貧困人口未被識別。實踐中也發現識別機制仍缺乏精準性，“脫靶”現象嚴重，基于國務院“實施精準扶貧、精準脫貧”政策措施落實情況第三方評估項目調查，13.1%的受訪農戶認為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶，即扶貧工作中存在貧困戶漏出現象。

其次，扶貧項目存在配套的動態管理和考核機制不健全的問題。主要表現在貧困人口的退出機制和再進入機制不健全，目前精準扶貧雖取得了巨大成效，但必須看到剩余貧困人口貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大的問題，依靠不健全的考核與管理制度，扶貧開發將面臨受挫的風險。以脫貧退出機制為例，一般由上級部門將脫貧指標分解下達到各鄉鎮及重點村，為完成指標任務就存在部分并未真正脫貧的群眾“被脫貧”，根據124個貧困村調查數據測算發現，近3年來貧困地區平均返貧率為12.9%。六盤山區、燕山-太行山區和秦巴山區返貧率分別高達53.7%、36.7% 和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達到67.2%、53.7% 和35.4%。數據客觀上反映了扶貧項目中存在的機制問題既成為扶貧攻堅的一大障礙，又不利于貧困人群真正走向小康。

再次，我國提出的扶貧項目在主觀上具有普適性，“五個精準”與“六個一批”都是針對全國所有貧困地區提出的，其政策和實際操作層面的相關措施差異性不大，缺乏必要彈性，體現為扶貧資源配置效率不高，缺乏對扶貧資金支配的關鍵因素和脫貧致富的重要障礙進行特定的結構與具體行為分析，導致扶貧與脫貧效率不理想。一方面，這使得現實操作面臨彈性范圍確定難題，彈性過大或缺乏彈性都容易造成資源配資不合理和滋生群眾“等要靠”錯誤觀念或群眾不滿， 對突出扶貧“以人為本”理念和可持續發展產生阻礙；另一方面，目前對于扶貧項目績效評估缺乏有效的內部評價機制。具體而言沒有建立統一的標準，每種方法都有各自的特點，既有優點，又有一定的缺陷。目前使用的這些方法，它們的普遍適用性都相對較差。而“知屋漏者在宇下”，扶貧主管部門對扶貧項目績效的自我評價，不僅符合目標管理的特質，而且作為主管部門掌握的信息和數據更多，對于扶貧項目的評價有著得天獨厚的優勢。但是，主管部門如此一來就會有既是“比賽者”，又是“裁判員”的雙重身份，使得其評價缺乏說服力。

1.4 扶貧項目的歷史機遇

國家的政策支持是當前扶貧項目實施的最大機遇。改革開放以來，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。2011年，國務院又印發《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出了貫徹落實科學發展觀，提高扶貧標準，加大投入力度，這為扶貧項目的更好實施提供了良好的外部機遇。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳為了加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區全面建成小康社會步伐，專門印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，用于指導全國扶貧開發工作，為扶貧項目的可持續推進和完善提供了充足的動力。

同時，日益創新的扶貧機制和社會參與也是發展、完善扶貧項目的又一個重大契機。隨著我國多年開展扶貧工作的經驗積累，政府對其主導的反貧困體制和制度不斷推陳出新，并在其主導下引入市場機制和社會機制，支持并鼓勵社會力量參與到精準扶貧工作中來，形成“政府主導、農民主體、市場推動、社會參與、多元并舉”的精確扶貧機制。尤其是社會參與的發展對扶貧項目發展與完善做出了極大的貢獻，同時也對項目的可行性、精準性和可評估性提出了新的期望。目前，政府委托有關科研機構、社會組織等第三方機構，采取專項調查、抽樣調查和實地核查等方式，對扶貧工作相關考核指標進行測算、評價的第三方評估不斷發展，彌補了扶貧項目缺乏的、不健全的評價考核機制，為扶貧項目完善提供了良好的社會支持。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》明確要求“針對主要目標任務設置考核指標，注重考核工作成效；堅持客觀公正、群眾認可，規范考核方式和程序，充分發揮社會監督作用”，這必然有利于推進扶貧項目進一步完善和發揮其扶貧功效。

1.5 扶貧項目的現實挑戰

扶貧項目面臨的挑戰主要來自于兩個方面：一是項目實施中各級主體由于精力不足、貧困地區設施建設落后等因素難以進行項目評估；二是目前的第三方評估績效尚存在著諸多潛在制約因素，這都對扶貧項目在實施中及時調整以應對新情況提出了極大挑戰。

長期以來，各級主體評估訴求意識欠缺，對主管部門內部評估與外部第三方評估開展有效評估的理念認知不足。譬如，之前對扶貧工作的考評主要依靠地方政府的有關部門，但這些部門往往缺乏足夠的精力和有說服力的數據，因此難以在后續扶貧項目的推進過程中進行動態連續的實際工作。而普通貧困戶處于被動位置，且農民參與意識低，受傳統思維影響，農民往往只看重眼前利益，對目前不能實現的經濟收益關注不高； 其次，農民參與能力欠缺，農民文化知識不足，能力低，很多人不能理解績效評估文件； 最后，農民參與渠道不暢通，農民參與評估的方式之一是政府網站平臺，但很多農村信息化建設不夠，難以滿足需求，這些情況都使得對扶貧項目進行有效的評估處于無能為力的尷尬局面。

此外，第三方績效評估存在著諸多潛在因素制約，需要從評估制度設計、評估主體能力建設、評估流程管理、評估結果使用等角度進一步完善，促進第三方評估功能提升。而強調對扶貧項目評估是應對“脫貧再返貧”的必然要求，也是我國目前扶貧開發實踐不斷深入面臨諸多新情況的客觀要求。進入扶貧攻堅階段后，我國農村貧困的特征也發生了深刻而且顯著的變化，如貧困人口由原來的片狀大面積分布演變為散點式的點狀分散、致貧原因由“因病”、“因殘”等日趨多樣化、扶貧瞄準難度加大、扶貧的邊際效益日益減弱等都對扶貧項目的評估提出了新挑戰。

2 SWOT矩陣模型下扶貧項目的邏輯框架與發展

策略

從扶貧項目的SWOT分析模型出發，以扶貧項目的優勢、劣勢、機會與威脅配對組合為核心，整合扶貧項目、扶貧相關者構建出三層次的邏輯框架（見圖1）。根據邏輯框架中的三個邏輯層次，在扶貧項目內外部環境系統分析的基礎上，采用SWOT矩陣對扶貧項目進行四個方面的策略分析（見表1）。首先，結合優勢（Strength）和機會（Opportunity），提出S-O（開拓型）發展策略；其次，對比劣勢（Weakness）和機會（Opportunity），提出W-O（爭取型）發展策略；再次，分析優勢和威脅（Threat），提出S-T（競爭型）發展策略；最后，針對劣勢和威脅，提出W-T（合作型）發展策略。

2.1 結合優勢和機會，制定S-O開拓型發展策略

2.1.1 發揮項目優勢，引導更多社會群體參與。目前扶貧項目無論在理念上還是在實踐中都有其自身獨特的優勢，其“以人為本”和可持續發展的理念就深刻體現了扶貧發展的初衷，可進一步凸顯，在社會上形成一種良好的氛圍，吸引更多的群體投身于扶貧事業；而就精準識別、精準幫扶和精準管理而言，需要更多人建言獻策、共同構建集社群參與、社民聯動、社企共助的“社會扶貧系統”。

2.1.2 充分抓住機遇，引導貧困人群共建共享。扶貧項目具有良好的科學性和可行性，另外有國家相關政策大力支持和不斷發展完善的扶貧機制、體制，這為扶貧項目的實施提供了有利契機。抓住當前契機，適時做好宣傳普及正確的扶貧價值觀，激發貧困人群的脫貧攻堅“斗志”，充分結合扶貧項目，讓貧困人群積極參與實踐，在推進扶貧項目不斷發展完善的同時共享扶貧發展成果。

2.2 對比劣勢和機會，制定W-O爭取型發展策略

2.2.1 因地制宜，精簡項目，發揮資源的規模效益。扶貧項目并非具有普適性，各地區可以在做好本地區區位條件調研的基

礎上，根據具體情況選擇最適合本地區發展的扶貧項目，這不僅可以減輕主管部門的工作壓力和各部門間的協調難度，而且有利于充分利用各地有限的人力、物力和資金，將原本有限的資源集中于少數項目以發揮規模效益。

2.2.2 避免指標化，創新多維貧困識別體系和脫貧退出體系。上級部門在扶貧工作中也應該做到簡政放權，避免貧困識別規模指標化和脫貧數量指標化。貧困問題是客觀存在的，無法依據人的主觀意愿改變，在扶貧攻堅階段更應該實事求是，讓下級部門根據貧困戶家庭年收入、人均年收入和實際發展能力等多維度考評的標準和地區實際情況確定貧困規模和脫貧情況。

2.2.3 建立一套有效的項目配套評估機制。扶貧項目只有在評估中不斷改進和完善才能持續發揮其扶貧功效，保證扶貧邊際效益穩定增長。對于一個項目的評估需要政府內部和社會外部的評估相結合，為此要建立一套立足評估有效化、評估標準客觀化、評估主體多元化、評估形式過程化的新型評估體系。

2.3 分析優勢和威脅，構建S-T競爭型發展策略

2.3.1 積極引入社會力量，搭建第三方評估平臺。第三方評估項目績效雖存在著諸多潛在制約因素，但第三方評估的獨立性、專業性、客觀性等優勢已是其成為扶貧績效評估體系中不可或缺的一部分。積極引入有關科研機構、社會組織、高校與專家學者等第三方搭建一個全新的平臺，把第三方評估的準入機制、監管機制、保障機制與第三方隊伍建設、評估人才培訓、評估指標體系完善擺在同等重要的位置，同時完善評估信息的公開機制與評估信息使用機制，確保第三方評估的權威性和公信力。

2.3.2 做好扶貧思想教育，引導貧困戶樹立良好價值觀。扶貧項目是政府提供的公共產品，在扶貧項目實施過程中部分貧困戶“等要靠”而不積極參與，甚至個別非貧困戶為從中獲得利益虛報信息、利用不正當手段套取扶貧資金。為此，政府或公益機構可以組織專人下鄉進行宣傳和思想教育，媒體也應該積極社會責任，宣傳相關知識和政策，在長期的宣傳動員中使“扶貧先扶志”等思想觀念深入人心，最大程度的達到“自下而上”的效果，形成上下一心，共同推進扶貧項目實施。再者，這有利于發揮群眾主體作用和監督作用，使其積極主動參與扶貧，建言獻策，及時反饋；同時監督政府工作，積極行使民主權利。這樣政府“自上而下”與群眾“自下而上”相結合，形成扶貧合力，為扶貧項目實施提供了更為良好的環境。

2.3.3 優化扶貧項目運行機制和資源配置。從項目實施前的實地調研、民意探訪、項目立項、任務分配、人員組織、保障、監管及信息反饋交互機制建立完善到項目實施中的跟進、資源管理及監督、項目績效評估精細化設計一套流程。在流程中，根據貧困戶、項目實施效果的反饋，進行合理靈活的調整，同時對項目資源要充分有效的利用，以達到最優化效果。

2.4 針對劣勢和威脅，規劃W-T合作型發展策略

2.4.1 政府與社會公益組織、企業及高校溝通合作推進扶貧項目實施。社會公益組織優勢在于長期在某個領域內經過長期的實踐探索和經驗總結，積累有相當成熟的經驗和制度設計；高校具備專門的人才隊伍和專業的知識背景，在一些區情研究和扶貧探索上有得天獨厚的優勢；而企業為實現其社會價值在扶貧救困上可以提供可觀的資金援助和為貧困人群提供部分工作崗位或實踐基地。政府積極與其交流合作，不僅對目前扶貧項目實施面臨的現實挑戰大有裨益，而且可以取長補短、優勢互補。

2.4.2 各地區間加強合作交流。扶貧工作并非只關乎貧困地區利益，而是事關我國全面建成小康社會。在社會大扶貧背景下，經濟發達地區應發揮經濟優勢、人才優勢等資源優勢進一步開展好對口幫扶，而脫貧效果好的地區可以與效果欠缺的地區合作交流，就扶貧項目實施的經驗教訓進行分享和實地指導，積極與更為落后地區搭建合作平臺，共商共建共享。簡而言之，各類群體間開展合作交流不僅可行，而且勢在必行。

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