新時代鄉村振興戰略的法律保障體系

晏國耀

[摘要]2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略進行了全面部署，新時代的鄉村振興戰略有助于推動鄉村的現代化建設，可謂“功在當代，利在千秋”。從法律保障體系而言，在當前依法治國的大背景下，用法律體系推動鄉村振興符合法治化運行軌道。具體而言，可從行政法、刑事法、民商法等角度予以保障，共同助力鄉村振興戰略。

[關鍵詞]新時代；鄉村振興；法律保障體系

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A

中共十九大提出鄉村振興戰略，基于該背景，農村發展將會獲得更多的社會支持以及政策傾斜，現代化農業建設將穩步推進。2018年2月4日，中央發布2018年一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》），高屋建瓴地提出鄉村振興戰略，規劃到2020年“基本形成”，到2035年“基本實現”，到2050年時“全面實現”鄉村振興?！兑庖姟泛w鄉村經濟、政治、文化、生態等內容，譜寫新時代鄉村全面振興新篇章。

目前學術界對于鄉村振興的探討多是從技術層面或者從比較法等角度進行的，如四川省農業機械研究設計院農技員徐一（《以科技扶貧為重要抓手助力鄉村振興戰略》）強調借助“互聯網+”，為農產品打開銷路；中國農科院研究員劉合光（《鄉村振興戰略的關鍵點、發展路徑與風險規避》）強調通過機制創新、產業發展、科技創新、人才培養等途徑推動鄉村振興；中山大學陳烈教授等人（《國外鄉村建設的路徑分析及啟示》）在比較法視域下對國外鄉村發展進行研究，并為我國的鄉村發展提供了有益借鑒。而總體而言，鮮有學者對鄉村振興戰略的法律保障體系進行相對應的直接研究。一方面，鄉村振興戰略屬于近期熱點，學界對于鄉村振興的法律保障體系仍在研究探討階段；另外一方面，法律本身的規定較為分散，而體系化的法律保障體系需要契合主題建構，因此為推進鄉村振興，需要充分協調行政法、刑事法、民商法中的涉農法律條款。

1 問題提出

鄉村振興戰略關乎中國現代化農業建設進程，是農業興國的重要戰略部署。新時代的農村發展不平衡不充分，縱觀我國當前的鄉村發展，其大致問題如下。其一，供給不足和供給過剩的問題同時存在，并且供給質量參差不齊。其中存在多方面的原因：一方面由于農村資源有限，政府重心發展城市經濟以及整體產值，導致鄉村供給不足，如鄉村教育失衡；另一方面，部分農產品產能過剩，孳生農產品降價銷售，減少了農民積極性。其二，市場發展與農民生產力之間存在鴻溝。目前市場發展依托“互聯網+”等電子商務模式，但鄉村發展卻仍以傳統銷售渠道為主，農民適應性有待提高，市場與農民之間需要搭建共生共贏的平臺。其三，農村環境問題日益嚴峻，部分重污染企業扎根農村，排污條件不達標、行政監督不到位，此外，鄉村的基礎建設薄弱，資金扶持不到位，整體發展水平較為落后。其四，鄉村的治理能力有待強化，部分鄉村治理思維固化，一方面需要引入人才，實施人才興村，另一方面，需要加強對村民的培訓、再教育，引入現代化科技成果，實施科技興村。其五，國家支農體系有待進一步完善。除了在交通、醫療、教育等方面予以支持外，還要加強對村民的農業技能培訓，提升村民優先發展農業的積極性。此外，在鄉村發展過程中，農民老齡化、農業邊緣化以及農村空心化的趨勢也愈加明顯。眾多問題亟待解決，鄉村振興呼之即出。

戰略是制度運行的目標導向，鄉村振興需要綜合協調全社會各類資源，集全社會之力共同推動鄉村發展。我們在城市化的進程中要重視鄉村振興。在當前依法治國的大背景下，如何依托法律保障體系，助推鄉村振興戰略精準發力？本文結合2018年一號文件以及相配套的法律內容，分別從行政法、刑事法、民商法入手，拋磚引玉，對新時代鄉村振興戰略的法律保障體系進行探討。

2 鄉村振興戰略法律保障的必要性

鄉村振興的戰略意義不言而喻，從法律體系的角度推進鄉村振興的政策實施，為其提供制度保障，從某種程度上講，研究鄉村振興戰略的法律保障體系是非常有必要的。

2.1 全面依法治國的戰略要求

中共十八屆四中全會提出全面依法治國，任何改革和戰略部署都要納入法治化軌道，謹防用改革和創新思維取代法治思維。《意見》的出臺高瞻遠矚，將加快推動中國的現代化農業建設進程，但鄉村振興戰略同樣需要納入法治化軌道，梳理完備的法律體系，契合全面依法治國的戰略部署。

根據出文單位的不同，法律包括如下內容。第一，由全國人大及其常委會制定的法律，如《農業法》、《種子法》等；第二，由國務院制定的行政法規，如《農藥管理條例》、《農田保護條例》等；第三，由國務院部委、省級政府等制定的規章，如《水產苗種管理辦法》、《四川省環境保護條例》等；第四，由地市級人大及其常委會等制定的地級市法規。除此之外，各級政府還會制定相應的規范性文件，用以指導下級政府和基層單位具體落實。鄉村振興的法律體系主要包括行政法、刑事法以及民商法等內容，依法治國的大背景要求鄉村發展“依法振興”。

2.2 制度為鄉村振興戰略做好保障

鄉村振興的法律體系所形成的制度保障，推動鄉村現代化建設進程，為鄉村振興保駕護航。從行政法的視野來看，各級政府制定與鄉村振興相關的法規、規章，形成一套完備的制度運行機制和績效考核機制，讓“服務型政府”推動鄉村的現代化建設。從刑事法的角度而言，嚴厲打擊涉及涉農資金的職務犯罪案件，在當前國家監察體制改革的背景下，加大對國家公職人員尤其是涉農戰線公職人員的監察。從民商法的角度而言，政府和鄉村、村民以及其他社會主體妥善對接，引導社會資源向鄉村發展，推動鄉村產業在平等、自愿的基礎上互惠互利、實現共贏局面。

《意見》涉及政治、經濟、文化等多方面的戰略部署，各項部署都要完備的法律體系作為制度支撐，而當前的法律體系散見于各類法律、法規、規章之中，需要以“鄉村振興”為關鍵詞，構建鄉村振興戰略專屬的法律保障體系，在歷史機遇中建功新時代。

2.3 域外優秀經驗參考

域外國家強調鄉村振興同樣依托一定的國情特點，如美國實施新城鎮開發計劃（20世紀20年代），依托西部大開發、產業革命等提高生產效率，減少農業勞動力需求，推動農業規?；l展；日本實施“造村運動”，提出“一村一品”和“1.5次產業”發展戰略，振興農村產業，推動農村經濟建設；德國實施村落更新計劃，科學規劃鄉村，并且需要遵循《建筑法典》、《土地整改法》等法律規定；瑞典實施農家人合作社，合作社為農民提供市場信息、技術以及銷售網絡；20世紀70年代，韓國提出“新村運動”發展戰略，政府依托基礎建設項目喚起民眾的建設熱情，在20多年間，農民的收入增長了11倍；加拿大實施農協伙伴計劃，相關計劃旨在推動鄉村振興，鄉村與城鎮協調發展。從法律制度的保障體系而言，美國出臺《宅地法》鼓勵向私人出售土地，極大地促進了西部發展，日本制定《農業基本法》、《農地法》，韓國制定《山林基本法》、印度制定《工業政策聲明》等，相關法律從制度層面上保障鄉村振興。對于涉農的職務犯罪，域外國家依托刑事法律體系以及專門的機構予以打擊。相關法律制度體系協調各類社會資源，共同推動鄉村建設，正如學者所言，如果沒有外部支持，農業本身的進步是非常困難的。

3 新時代鄉村振興戰略的法律保障體系

鄉村振興可以實現工農協調、城鄉統籌兼顧。城市化的進程推動農村人口流向城市，而鄉村振興戰略可以紓解城市問題，把城市的人才、資源等引入農村建設，實現鄉村升級，整體提升鄉村建設現代化。探討鄉村振興戰略的法律保障體系，首先有必要對中央一號文件的法律定位進行解讀。一號文件冠名中共中央和國務院的字樣，需要黨政系統共同發力、精準對接，不僅僅是法律層面的文件，同時也是政治層面的文件，要集中全社會之力推動鄉村振興。

3.1 新時代鄉村振興戰略的行政法律保障

行政文件具有較為明顯的層級概念，涉及鄉村振興戰略的行政法律具體需要明確政府應當如何做？其中不僅要傳達上級政府的政策指引，在向下級政府形成文件時還要具體細化，并且不能違反“上位法”的相關規定，對于可以量化的項目，需要充分運用法律智庫、積極調研，在鄉村發展上實行定性與定量相結合的行政法律保障體系。對于政府部門，除了在文件制度上形成相關規范推動鄉村發展外，還要積極協調各類資源，指導鄉村產業穩健發展。

《意見》提出發展鄉村振興戰略要突出農民的主體地位，誠如學者所言，鄉村振興需要緊抓“人、地、錢”三大關鍵因素。在一定的政策支持下，鄉村振興不能只依托行政部門的宏觀指導，最終還需要鄉村發揮自主能動性，充分調動鄉村本身的資源和內在動力。農民作為鄉村振興的主人翁，同樣需要協調各方資源，因地制宜發展農業。當然，需要強調的是，政府和鄉村、農民在推動鄉村振興時需要堅持人與自然和諧相處，不可為了鄉村發展就大肆建設、隨意濫伐林木、污染環境，鄉村振興同樣需要堅持科學規劃、循序漸進，要因地制宜，制定符合鄉村長久發展的規劃。

鄉村發展需要構建和諧的發展環境，對于涉及鄉村的治安違法行為，在有條件的地區需要設置派駐民警或者治安員，當然，也可積極調動鄉村自身的能動性，在村民中按照區域分布設置恰當的聯防人員，及時聯動就近的公安機關。

此外，各級政府部門需要加強鄉村振興的宣傳教育。鄉村振興需要集中社會各界的力量，各級黨政部門要加強宣傳，加強意識形態建設，提升民眾積極性。以鄉村精準扶貧為例，黨政部門要多渠道加強宣傳，搭建民眾監督平臺，及時反饋民眾反映的各項涉農問題。精準扶貧，還要防范借助“發展鄉村”的名義將涉農資金過度傾斜到鄉村大戶，既要均衡兼顧，又要考量政策的綜合效益，從經濟學的角度實現成本與效益之間的平衡。如涉農資金在投入鄉村產業發展時，需要考慮成本、促進就業、產品銷售、收益等問題，只有村民切實獲得了收益，幸福指數高，鄉村發展才能穩步推動。

3.2 新時代鄉村振興戰略的刑事法律保障

《意見》提出，實施人才振興鄉村的戰略部署，在制定各項人才引進計劃時可能存在的制度漏洞，要積極依托國家監察體制改革成立的監察委員會（簡稱“監委會”），以訊問、留置等“十二權力”履行監督、調查、處置職能。在國家監察體制改革之初，相關文件提及到涉及職務犯罪的，由監委會調查終結后移送檢察機關提起公訴，似乎有不經過檢察機關審查的意思，但后續出臺的《監察法（草案）》認可了檢察機關審查起訴的職能。從權力制約的角度而言，筆者認為由檢察機關前置審查是有必要的，一方面審查起訴是檢察機關提起公訴的必備前提要件，另外一方面，即便是涉及鄉村腐敗的被調查對象，其憲法權利仍然應當得到基本的尊重，監委會辦理案件需要法治思維和法治程序。

黨的十八大以來，涉及農業或者鄉村腐敗的案件層出不窮，小官巨貪損害民眾切身利益（如哈爾濱曙光村原村委會主任于福祥涉案達2億多元）?！兑庖姟窂娬{對鄉村“小微權力”建立清單，加大對基層小微腐敗的打擊力度，鄉村等基層單位不僅涉及各項惠農補貼，還承擔著集體資產管理、土地補償登記、精準扶貧等權限，其中的制度漏洞或者監管漏洞孳生腐敗空間。但也需要明確，打擊小微腐敗需要嚴格依據法定程序，禁止運動式執法，同時需要兼顧保障涉案人員的基本權益保障，禁止刑訊逼供和非法取證，涉及非法取證的，需要遵從《刑事訴訟法》排除非法證據的相關規則。

此外，從文化建設的層面而言，《意見》明確提出，對鄉村非法宗教活動以及境外滲透活動進行打擊，當前一些非法分子以農村為根據，進行非法宗教活動、境外滲透以及有組織犯罪（如傳銷）活動等，需要依托監委會以及公安機關的強力保障，除了打擊非法活動外還要追究相關人員的刑事責任，營造鄉村的文化建設氛圍。

3.3 新時代鄉村振興戰略的民事法律保障

鄉村振興除了政府積極引導外，還應盤活民商事產業鏈。《意見》提出，鄉村振興要因地制宜，筆者認為，這是鄉村振興的基本前提，一方面，因地制宜可以促進鄉村產業發展，如“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，西北多日照，瓜果香甜，南方則宜植水稻；另外一方面，因地制宜為鄉村振興提供契機，政府充當購銷雙方之間的橋梁（甚至于提供擔保），農民放心種植，發展鄉村產業，購買者不用擔心缺貨，購買者和農民之間基于自愿、平等的前提簽訂民事合同，賦予雙方民事上的法律保障。

政府積極引導社會資源到鄉村，如共建農業生態園林，扶持鄉村家庭產業，引導綠色消費，消除“農業邊緣化”。對于有意愿發展鄉村的企業家，要協助暢通融資渠道，在稅收、基建補助方面予以支持。鼓勵村民返鄉創業，并為其提供必要的技術支持、資金扶持。相關的政策導向均以合同形式予以法律保障，避免“空頭支票”式的發展。另外，村民的宅基地涉及使用權和集體收益等權益，《意見》指出，對于進城購房的農民，鄉村的房和地仍然還能保留，穩定了農民預期，維護農民的涉房、涉地權益?！兑庖姟饭膭钷r民進城購房，同時也為城市居民去農村買房劃定紅線，禁止圈地修建別墅大院以及私人會館，鄉村宅基地是農村發展經濟和養老的載體，謹防別有用心者鉆了政策的空子。

《擔保法》第37條以及《物權法》第184條規定宅基地不可用于抵押，從法律的角度而言，我國的房屋實行“房地一體”的制度，對于房屋的抵押必然涉及所占的土地，但占地實為集體所有，執行存在困難。再者，農村的房屋一般為唯一住所，屬于強制執行中的例外情形（雖然當前《意見》允許農村進城買房，但仍涉及宅基地歸屬集體所有的困境）。此外，農村房屋（小產權房）并無產權，不同于商品房的產權抵押，無法進行權屬變更。當然，除了房屋等不動產外，對于其他動產仍可賦予抵押權限，但鄉村動產的抵押融資較少，需要政府積極引導，必要時由政府提供擔保，暢通鄉村發展的融資渠道，努力提升村民的獲得感和幸福感。

4 結語

鄉村振興是中央優化農村發展的重大戰略部署，對于隨后的鄉村發展具有重要指導意義。構建新時代鄉村振興的法律保障體系，以法律配套精準對接鄉村振興，無論是從理論還是從實踐的角度來看，都具有切實的必要性。在全面依法治國的大背景下，應從行政法、刑事法、民商法等角度入手，將鄉村振興納入法治化的軌道。此外，鄉村振興也離不開政府的大力引導與支持。除了發展主體經濟，政府還應積極拓展資源，為鄉村發展招商引資，因地制宜地推動鄉村基礎建設，并且要依托人才強村計劃，實施教育興村與產業興村。完備的制度體系是推進鄉村振興與可持續發展的重要保障。站在新時代的歷史機遇點，中國應深入挖掘鄉村振興的法律保障體系，助推鄉村現代化進程，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

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