農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度探析

姜丹

[摘 要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題不僅僅只是涉及法律方面的問題，也是涉及包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的問題。以家庭方式承包的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為提高土地功效、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了新的有益嘗試，是化解農(nóng)民融資難問題的重大突破。為了維系以集體成員身份為基礎(chǔ)形成的農(nóng)村穩(wěn)定局面、保障農(nóng)民基本生計(jì)，現(xiàn)行法律法規(guī)禁止以家庭方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)以抵押方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這是對作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)之不當(dāng)限制。以土地承包經(jīng)營權(quán)及其特征為基礎(chǔ)開啟全文的脈絡(luò)，運(yùn)用法律技術(shù)為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款掃清理論障礙，進(jìn)一步分析當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐在推進(jìn)過程中所面臨的困境，達(dá)到建構(gòu)一套有效可行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的目的。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)；家庭承包；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押

[中圖分類號(hào)]D922.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

依據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》（以下簡稱《擔(dān)保法》）的規(guī)定，除開“四荒”地之外，集體所有土地的使用權(quán)不能用于抵押。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，而農(nóng)村社會(huì)也面臨轉(zhuǎn)型。其中最重要，涉及面最大的就是“三農(nóng)”問題。要解決好三農(nóng)問題，資金是必不可少且至關(guān)重要的，而要解決資金問題，政府的補(bǔ)貼、財(cái)政的支持必不可少，毫無疑問都需要大量長期的資金支持，這里面除了國家的專項(xiàng)投資，還需要農(nóng)民進(jìn)行一定的投資。以家庭方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在現(xiàn)行法律中是禁止的，但是，抵押并不一定喪失承包經(jīng)營權(quán)，所以不允許抵押而允許以其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，這種做法在法律邏輯上是不符合的，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，理所當(dāng)然可以在其上設(shè)定負(fù)擔(dān)，進(jìn)行抵押。法律與政策的沖突這已經(jīng)是一個(gè)不可忽視的問題，法律應(yīng)該正視現(xiàn)實(shí)需求的不斷變化，根據(jù)變化順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，在農(nóng)村土地社會(huì)保障功能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上，因勢利導(dǎo)，使土地承包經(jīng)營權(quán)抵押得到允許。通過開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，使農(nóng)民的融資渠道拓寬，是順應(yīng)農(nóng)村土地改革和社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。

1 農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于我國農(nóng)村土地法律制度中特有的概念之一，是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行土地承包責(zé)任制的產(chǎn)物，它是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶以及其他的單位和個(gè)人對農(nóng)村土地（農(nóng)用地）享有的占有、使用與收益的權(quán)利。陳小君通過對 10 省調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在我國農(nóng)村并不存在普遍的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)象，可是農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押具有較高程度的期待，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)尚未褪去社會(huì)保障性，故應(yīng)預(yù)留抵押人生存保障所需的用地面積，并由此進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。通過對永佃權(quán)的歷史考察，對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可行性，左平良進(jìn)行了肯定，他認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)“規(guī)范”“有序”“依法”。土地承包經(jīng)營權(quán)可以說是一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)，將其進(jìn)行抵押作為擔(dān)保，必然會(huì)表現(xiàn)出其特殊性。一方面，表現(xiàn)在抵押客體上。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，其實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)權(quán)利抵押。另一方面，抵押的程序具有特殊性。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題具有其特殊性，在目前看來，并不是所有的土地都可以設(shè)立抵押。最后，表現(xiàn)在權(quán)利處分方面。處分時(shí)需保證抵押人有保障基本生存的能力，否則一旦抵押人無法保障自己的基本生存權(quán)利。此外，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方面，有兩種不同的方式：一是以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。在這種情況下，僅局限于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員為土地承包經(jīng)營權(quán)人，以家庭為一個(gè)單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對承包經(jīng)營的本集體組織所有的農(nóng)地享有占有、使用、收益和有限制的處分的權(quán)利，其有權(quán)將承包經(jīng)營的土地采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行有限制的流轉(zhuǎn)。二是通過其他方式承包的農(nóng)村“四荒”地，這種情況下的土地承包經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)不受上述限制。

通過比較，用益物權(quán)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與傳統(tǒng)大陸法系中有很大的不同。在傳統(tǒng)的大陸法系中，在土地私有制的基礎(chǔ)之上進(jìn)行用益物權(quán)的建立，主要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)功能的是土地所有權(quán)，因此對于用益物權(quán)的處分權(quán)能不應(yīng)進(jìn)行過分的強(qiáng)調(diào)；但由于我國的土地承包經(jīng)營權(quán)建立在土地集體所有的土地公有制基礎(chǔ)之上，這與我國特殊的政治環(huán)境是密不可分的，所以其不能交易和流轉(zhuǎn)，其政治制度上的意義遠(yuǎn)大于其作為民事權(quán)利的意義。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)就應(yīng)更多地承擔(dān)著土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的功能。作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是一種物權(quán)，是在所有權(quán)之上設(shè)立的，可以從所有權(quán)的權(quán)能中分離出來的，一經(jīng)設(shè)立就理所應(yīng)當(dāng)有可以對抗他人并能獨(dú)立存在的特性，雖然它從所有權(quán)中派生出來，但對于所有權(quán)來說并不是依附關(guān)系的。可以這么來說，用益物權(quán)是用益物權(quán)人獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以不難看出，所有權(quán)人就不能在土地承包的期限內(nèi)，隨意地行使所有權(quán)、收回或調(diào)整承包方所承包的土地。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的必要性

土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里占有相當(dāng)大的比例，如果不允許以該種權(quán)利抵押，農(nóng)民往往又找不到其他更合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押以獲得融資，因此盡管以家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)抵押的這種方式我國法律并不允許，但土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的嘗試和實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)生活中早已存在并且十分普遍常見，而且農(nóng)民們對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有著較為強(qiáng)烈的愿望。而且當(dāng)前我國的土地制度較為分散，不利于形成土地的規(guī)模化經(jīng)營，造成土地利用效率不高，農(nóng)民分到手的土地過于分散，土地利用效率較低，不利于土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，不利于推動(dòng)土地集中和專業(yè)化。所以說若允許，農(nóng)民便可能獲得充裕的資金組織生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，獲得更高的收益。因此，允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有利于農(nóng)民最大利益的實(shí)現(xiàn)且符合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之需要。現(xiàn)如今農(nóng)業(yè)技術(shù)日益提高，這也就導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)剩余，這些剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)到城市中去給城鎮(zhèn)居民就業(yè)造成了壓力，而且城市也無法容納這么多的勞動(dòng)力。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的允許，不僅在土地的規(guī)模化經(jīng)營水平的提高方面，同時(shí)也對農(nóng)村體制的改革深化、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破的現(xiàn)實(shí)方面有著十分深刻的意義。既能夠?qū)r(nóng)業(yè)技術(shù)的現(xiàn)代化起到帶動(dòng)作用，又能使部分農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力進(jìn)入城市進(jìn)行工作，相對去減少農(nóng)村人口，同時(shí)使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程得到加速。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在的問題

3.1 法律未明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度

縱觀我國的法律法規(guī)，對于土地抵押的規(guī)定還并未明確。在這種持續(xù)的狀態(tài)下，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就可能無法獲得突飛猛進(jìn)的進(jìn)步。即使現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了土地抵押的試點(diǎn)，也是面臨無法可依的困境。法律出現(xiàn)的滯后無法跟上社會(huì)的發(fā)展，無法完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的需求，只能通過立法的手段給予其必要的修復(fù)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)客體的特殊性，它不可能像普通商品一樣在市場上自由交易，國家必須為其提供一個(gè)便捷的交易平臺(tái)，不僅要有交易“場所”，還要有能使土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)價(jià)值明晰的制度，我國目前在這兩個(gè)方面的制度建設(shè)都發(fā)展緩慢。

3.2 并未健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度

隨著這幾年的發(fā)展，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系已有了較大的改變。從目前來看，農(nóng)村基本社會(huì)保障的內(nèi)容涉及幾個(gè)方面，其中農(nóng)村社會(huì)保障的主要形式似乎是土地保障與養(yǎng)子防老，其相關(guān)體系也在逐步形成中。在社會(huì)保障沒有可替代性的情況下，至少在理論上農(nóng)民對土地的依賴問題還是一個(gè)需要慎重思考的問題，完備的農(nóng)村社會(huì)保障對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押可以起到積極的促進(jìn)作用，但我國農(nóng)村社會(huì)保障制度仍存在諸多問題，這些問題的系統(tǒng)解決就我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看，仍然需要一段較長的時(shí)間，它對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)施的影響將會(huì)是一個(gè)長期的制度障礙。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度完善

4.1 法律應(yīng)允許家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押

在如此追求效率的一個(gè)時(shí)代，立法者必須讓土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)最大限度的發(fā)揮出其最大的價(jià)值，現(xiàn)行法中不允許家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定過于僵硬，這種規(guī)定反映出了舊體制下不承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)、不承認(rèn)農(nóng)村地產(chǎn)市場的政策取向，因此，隨著我國土地權(quán)利制度的深化改革，這種僵硬的規(guī)定必須予以取消。

4.2 健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

根據(jù)我國的具體國情，我國的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)相比城鎮(zhèn)存在著資金嚴(yán)重不足、保障任務(wù)重、保障水平較低、保障人口和地區(qū)不全面的重大問題，相對比較落后。長期以來，農(nóng)村社會(huì)保障存在著多頭管理的問題，使得管理混亂、效率不高。要徹底解決這種混亂的局面，必須建立一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)保障管理部門。要加快建立農(nóng)村社會(huì)保障統(tǒng)一管理的制度，并且由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理具體的社會(huì)保障事務(wù)，還要提高管理機(jī)構(gòu)高效地開展工作的能力。健全各項(xiàng)管理制度，從制度和規(guī)則上做好保障工作并且建立一支專業(yè)化的人才隊(duì)伍，提高隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和各項(xiàng)管理，使其更好投入管理工作。完善保障體系，目前關(guān)于新農(nóng)合，國家只是出臺(tái)指導(dǎo)意見，還沒有專門的具體性法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。因此，需要加快立法的步伐。建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，還要進(jìn)行深化改革加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，開展多種形式的監(jiān)督并進(jìn)。只有實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)督，才能實(shí)現(xiàn)這一惠民政策的健康發(fā)展。

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