淺談我國鄉鎮行政管理

杜康

[摘 要]市場經濟不斷發展，農村工業化持續推進，城市化水平越來越高，中央減免了農村農業稅，農業勞動力人口轉移，在這種背景下極大地改變了農村經濟社會文化生活，只有鄉鎮行政管理體制順利改革完成，這樣才能助力新農村建設目標達成。本文全方位地分析鄉鎮行政體制改革，分析了其中的目標以及問題，對經驗進行了總結。

[關鍵詞]鄉鎮;行政管理;體制改革

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

在農村發展中，鄉鎮行政管理體制發揮著巨大作用，不過現階段，農村稅費改革持續地推進，農村形勢出現了變化，在這種背景下，鄉鎮行政管理暴露出眾多的問題，對鄉鎮職能發展有著非常大的影響，對新農村建設工程落實形成了制約。

1 我國現行鄉鎮行政管理存在的主要弊端

1.1 職能界定不夠明晰

《地方組織法》指出，鄉鎮政府受到上級政府的管轄，服從命令，做好任務執行。這些僅限于原則規定，對于職責范圍以及內容并沒有進行明確，同時也沒有劃分各級政府事權，對職責權限沒有進行明確的劃分，在這種背景下，公共管理職能并不明確，十分的混亂。

1.2 權力與責任不對等

1.2.1 掌握的權力并不大，不過承擔著非常大的責任。鄉鎮政府以“上級其他事項”的落實作為主要工作內容。在鄉鎮也分布著較多的稅務、國土機構，上級業務主管部門擁有著相應的財物以及業務管理權。鄉鎮政府需要輔助其業務工作。這使得鄉鎮政府面臨著巨大的壓力。

1.2.2 鄉鎮上下為難，因為鄉鎮缺乏強力的財政，無法有效地解決群眾問題，使得群眾并不信任鄉鎮政府;上級政府安排的任務非常多，還有一系列的考核，工作壓力非常大，忙得焦頭爛額。

1.3 政府職能龐雜、錯位

《組織法》對鄉鎮職權進行了明確，人代會所擁有的職權數量總共為l3項職權，鄉鎮政府所擁有的職權數量總共為7項，不過現實中存在著較大的偏差。

1.3.1 職能泛化。政府需要負責政治領域的事務、經濟領域的事務、文化領域的事務、社會領域的事務，幾乎覆蓋了所有的事務，同時還負責征稅、吸引投資等，政府之手無處不在。

1.3.2 設置重疊。很多機構設置都是有問題的，這種情況下極容易出現職能錯位;責任分工混亂，此時職能越位等情況就會普遍出現，有些行政行為甚至不符合法律要求。

1.3.3 權責錯位，使得鄉鎮職能無法發揮原來的效果。職能職責問題很多，其中最根本的原因就是上級部門。

1.4 法定職權缺失

鄉鎮需要有完整自主的機構設置以及法定職權，不過現實中，很多職能部門只聽從于上級政府職能部門。權力性職能部門在很大程度上脫離了鄉鎮政府行政體系，此時鄉鎮政府職能就會不完整，無法充分地行使手中行政權力，鄉鎮工作混亂，各方無法做到統一協同，使得本鎮社會公共事務無法獲得有效的管理。部門利益也體現在鄉鎮層面，上級主管部門單方面擴增人員，脫離了鄉鎮現實情況，給鄉鎮造成了極大的壓力，同時鄉鎮政府職能也無法充分地發揮，在這種背景下也就無法達到理想的工作效果。

1.5 財政危機的普遍性和嚴重性

從全國范圍內來看，鄉鎮政府面臨著較大的財政危機，這種情況普遍出現在落后地區，政府機關運作受到了限制，部分地區還造成基層政權陷入到動蕩中。以往農業稅占到了鄉鎮財政收入的七成。在農業稅被削減了后，極大地影響到鄉鎮財政收入。即使在如此背景下，鄉鎮政府卻承擔更多的事權。鄉鎮在農村經濟中扮演著重要的角色，同時還需要采取一系列措施來擴大財政收入，除此之外還負責著基建等公共事務。此類公共事務缺乏資金支持，資金多出自于鄉鎮財政。公共事務有著龐大的支出，歷史欠賬不少，這些都造成鄉鎮政府無法充分發揮行政管理職能。

2 鄉鎮行政管理體制改革的具體措施

鄉鎮政府負責落實上級任務，在新農村發展中也扮演著重要的角色，任務繁多。而目前鄉鎮行政管理暴露出一系列的問題，使得新農村建設受到較大的影響，這就凸顯了體制完善的必要性。

2.1 更新鄉鎮政府管理理念

政府合法性基礎如下：一是政府決策符合多數人利益;二是人民的認同。政府工作人員對政府合法性有著準確的認識，這樣才能建立起正確的政府管理理念，合理地行使公共權力，處理好與群眾的關系，拉近與群眾的距離，在對行政生態環境進行充分把握的基礎之上，真正實施服務型管理，符合市場規律，在群眾需求的基礎之上，提供相應的公共管理，全方位地實現間接管理，從現代公共管理的角度，真正地形成相應的思維模式以及管理模式，使得社會公共利益真正實現最大化。

2.2 規范鄉鎮政府的職責

出臺法律，明確政府職責，對政府職能進行規范，從法律層面有力地支持鄉鎮政府職能轉變。十六大指出“對于地方和中央的職能以及權限，需要按照中國法律的相關內容進行規范，對于中央垂直管理部門來講，其也需要依法處理好與地方政府之間的關系”，在《地方組織法》的基礎之上，出臺相應的地方性法規及實施細則，對政府職能進行規范，這樣鄉鎮政府可以依法實現職能轉變，使得鄉鎮政府職能得到進一步的明確。

2.3 整合鄉鎮范圍內的公共資源

鄉鎮政府公共管理需要統籌各職能部門，有序地展開體制改革，使得鄉鎮政府真正地體現出統一性，讓鄉鎮政府擁有對等的權責，全方位地整合鄉鎮公共資源。在“條塊”體制改革的過程中，其所圍繞的核心就是鄉鎮管理，讓鄉鎮政府對經濟等領域實現統一管理。縣級部門需要實現權力的下放，駐鄉鎮機構基于鄉鎮管理展開改革，“條條”管理權中最為核心的就是業務管理。對條塊關系進行有效的梳理，這樣可以有效地統一鄉鎮責權，同時在一定程度上也可以統一人權以及事權，讓鄉鎮政府真正擁有完整統一的公共權力。

2.4 合理劃分鄉鎮政府事權

鄉鎮政府的公共產品以及服務需要充分考慮區域經濟社會發展情況，具體如下：公共安全領域鄉鎮政府所需要提供的公共產品，公共生活領域鄉鎮政府所需要提供的公共服務產品，公共生產領域鄉鎮政府所需要提供的公共服務產品，管理領域鄉鎮政府所需要提供的公共服務產品，社會發展領域鄉鎮政府所需要提供的公共產品等。目前，鄉鎮政府職能具體如下：在公共安全產品中，鄉鎮政府需要直接提供公共治安服務，鄉鎮政府需要直接提供防病減災服務，鄉鎮政府需要直接提供環境治理服務等，在公共生活服務產品中，鄉鎮政府需要直接提供公共衛生服務，在公共生產服務產品中，鄉鎮政府需要直接提供水利設施服務產品，鄉鎮政府需要直接提供公共土地，鄉鎮政府需要直接提供科技信息服務等，除此之外，鄉鎮政府還需要直接提供公共管理服務以及社會發展產品等。對于防病減災等公共產品來講，其表現出全國性等特征，中央、省、市縣在這些公共產品供應中扮演著重要的角色，其在專項轉移支付政策的基礎之上，真正的公共產品供應委托給鄉鎮負責，這樣就可以有效地提供相應的公共產品。中央、省、縣政府以及職能部門可以直接提供其他一些公共產品，抑或是基于市場購買等形式來實現。

2.5 理順鄉鎮財稅管理體制

在市場經濟時代，政府所構建的財政制度需要體現出公平，每一級政府都需要構建相應的財政。對于鄉鎮政府來講，其也需要構建完整的鄉鎮財政。

2.5.1 對分稅制展開持續的優化。保證財權和事權相統一、相匹配，政府需要對分稅制進行持續的完善。

2.5.2 有效地展開財政轉移支付。對財稅管理體制進一步地優化完善，使得政府可以提供大部分的農村公共產品，改善農村地區環境，發展農村地區經濟，真正實現城鄉協調發展。

2.5.3 根據現實情況，對預算編制方法進行持續的優化，對支出監控新機制展開不斷的完善。基于綜合財政預算，真正實現統一財政管理，覆蓋鄉鎮全部的收入，對支出預算編制進行持續的優化，有效地落實預算，更好地管理預算。

3 總結

進一步改革鄉鎮行政管理體制，在這個過程中需要充分考慮鄉鎮政府的實際情況，一步一步進行改革，有步驟，有規劃，進一步地提高管理水平，讓行政效率進一步的提高，支持農村地區經濟的發展，維護社會的穩定，保證服務達到更高的質量，進一步提高管理水平。面對新形勢，政府在改革鄉鎮行政管理體制的過程中，需要跟上時代發展的潮流，更好地支持新農村建設，需要符合農村經濟轉型的趨勢，需要有利于農村的可持續發展。改革工作十分復雜，所面臨的困難也非常多，同時還表現出極強的政治性以及政策性，在開展工作的過程中，需要充分考慮現實情況，努力創新，循序漸進地展開。整體來看，鄉鎮行政管理改革周期長，難度大，需要社會各方支持以及努力。從長遠來看，農村鄉鎮行政體制改革若取得成功，對于新農村建設將起到巨大的推動作用，農村地區將步入到全新的發展階段。

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