精準扶貧背景下農村貧困治理研究

曾杰 申鵬

[摘要]通過研究貧困治理的相關文獻和查找統計年鑒發現，解決貧困問題是一個長期發展的探索過程，要以不同的評定標準衡量不同時期的貧困問題。實現貧困人口在現行標準下如期脫貧，應充分發揮政府、市場、社會組織和貧困主體間的相互作用，形成多元化的貧困治理格局，推動貧困地區、貧困社區和貧困農戶形成發展的內生動力。在精準扶貧背景下治理農村貧困問題，應做到精準識別、精準施策、精準脫貧。面對當前貧困人口諸多難題，應加強農村基礎設施建設、培育新型職業農民、合理開發自然資源、完善社會保障制度等措施，治理現階段阻礙農村發展的貧困問題。

[關鍵詞]精準扶貧；農村貧困治理；貧困人口

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 引言

早在1901年，英國朗特里將貧困定義為：“一個家庭在一定時期內的總收入不能維持體能所需最低水平的生活必需品，那么該家庭就處于貧窮狀態?！边€最早提出影響深遠的絕對貧困與相對貧困的概念。按照相對貧困理論與不同時期的貧困標準的提高，貧困治理措施精準程度也在不斷地變化。中國“八七”扶貧攻堅計劃時期，在全國范圍內開展了有組織、有計劃、大規模的扶貧工作，將扶貧集中到縣，通過縣內開發推動縣域的發展；《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》將國家級貧困縣改為扶貧開發重點縣，縮小到縣內鄉域發展；《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》整村推進，解決貧困村的開發與發展；2014年現行標準的精準扶貧戰略，將資源集中到需要解決的貧困戶，實施精準識別、精準施策。

十八大以來對農村貧困治理研究主要集中于精準扶貧。呂方（2017）研究表明，所謂“精準扶貧”，意指立足對貧困問題成因的科學研判，通過不斷優化貧困治理的體制機制，從而提升其內生發展能力。綜合運用政府、市場、社會和個體四種機制，形成共同參與治理的多元化格局與農村貧困治理體系。喻濤（2017）、范和生（2017）指出推動貧困地區、貧困社區和貧困農戶形成發展的內生動力，是“精準扶貧”的要旨所在。覃志敏（2015）、何仁偉（2017）的研究重視貧困農民生計資本提升，參與外部經濟和市場競爭能力增強，實現增收和減貧，這是我國貧困治理的最終目的和意義。劉振杰（2014）指出具有資產建設性質的社會保障個人資產賬戶，能夠幫助貧困群體進行資產積累，因此在當前及未來的貧困治理工作中應有重要擔當。社會保障制度對農村貧困治理中脫貧與返貧都承擔著重要的作用，應不斷完善貧困治理中社會保障制度體系。加強社會保障制度建設，讓真正需要政府、市場、社會幫助的貧困群體如期實現脫貧。精準扶貧在農村貧困治理中也存在諸多困境，有必要對精準扶貧政策加以改進。在精準扶貧背景下，充分發揮政府、市場、社會的引導作用，積極增強個體參與式發展的內生動力。以政府購買社會服務形式，發揮社會組織在貧困治理中的輔助性作用，營造出社會組織在市場中的成長環境，更好地發揮非政府組織的社會聯動效用。

2 中國農村貧困治理的現狀分析

改革開放以來，中國致力于解決自身貧困問題，使7億人民擺脫貧困，為世界扶貧做出重要貢獻。十八大以后，將脫貧工作放在更加突出位置，堅持精準扶貧、精準脫貧，每年農村脫貧人口都在1200萬以上，具體見表1。

數據顯示，按照每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，截止2018年中國農村貧困人口減少到3046萬人，貧困發生率為3.1%。貧困地區人口在逐年減少，但是脫貧攻堅的難度卻在增大，只有加大資金投入力度，才能進一步提升農村地區人口生活水平和縮小城鄉收入差距。

面對時間緊、任務重、剩下貧困人口都是難啃的“硬骨頭”的特點。確保到2020年在現行標準下農村貧困人口實現脫貧，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，深入實施區域協作，重點攻克深度貧困地區難題。解決區域性整體貧困，貧困縣全部摘帽、摘帽不摘政策，做到脫真貧、真脫貧，充分表明了中國共產黨為實現貧困人口全面脫貧的信心與決心。

3 農村貧困治理中存在的問題

在脫貧攻堅過程中，影響農村貧困治理的因素很多。對貧困的認知應做到“六個精準”。現階段農村貧困治理還存在著基礎條件薄弱，產業發展不充分的現狀；貧困人口脫貧意識不夠，思想文化素質有待提高；位于貧困落后的山區自然條件惡劣，不利于人的生存與發展；脫貧評估標準僵化、后續制度體系不完善、生計不可持續等原因而造成的返貧困現象頻發，都是貧困治理中急需解決的問題。

3.1 農村基礎條件薄弱，產業發展不充分

家庭聯產承包責任制度，激活土地效用，提高了農業生產效率，農業發展取得空前的進步。農業產業發展需要以完善的配套為基礎。相對于城市基礎設施發展而言，農村地區的交通、電力、水資源、網絡等設施條件薄弱。鄉村公路的設計很少考慮到大型貨車的通，無法滿足農業產業鏈發展的需要；電力設備也不完善，電壓低、斷電的現象也時常發生；水源十分豐富，為人所利用的水卻不多，因此能稱為水資源的比例很低，必須修建蓄水設施來滿足貧困地區用水；互聯網設施更加落后，光纖設備不能像城市一樣做到戶戶通，以前鋪設的有線電話年久失修，被人們所遺棄?，F有的條件無法滿足農業的發展，更何況工業？僅靠土地獲取報酬，農民平均收入將會很低，雖然解決了溫飽問題但還不至于富起來。

3.2 農村人口的綜合素質低，缺乏收入的必要技能

對人力資源的投資包括兩個方面，一方面是教育的投入，人的受教育年限越高，其對社會的貢獻和工資回報呈正相關的關系。據有關研究表明，知識對人類經濟的貢獻超過了50%；另一方面是人主體健康的投資，沒有一個健康的體魄，就談不上擁有美好幸福的人生。農村地區遠比城市地區教育資源落后，導致教育資源分布不均的客觀原因是農村地區人口分散、城鎮地區人口集中、農村地區條件惡劣等。由于農民的收入水平有限，生存消費將占到收入中的很大比例，沒有多余的收入承擔孩子的教育費用，將減少受教育年限。在農村地區，因社會關系資源有限而起步低，出現讀書不能改變命運、寒門難出貴子等社會輿論，給農村家庭帶來很大的精神壓力。知識文化不僅僅是體現在短期的收入水平上，還能夠改變一個人的思維方式，改變一個人的世界觀和價值觀，對事情有更深層次的理解與見解，在行為舉止方面都能有所體現。農村人口的綜合素質偏低，缺乏社會必要的勞動技能，進入要求不高的行業，也因此收入水平偏低。

3.3 部分農村地區的自然條件惡劣，不利于人發展

在部分山區也有人類聚居，人們為了獲取糧食，只能違背自然規律進行農業活動。生態環境很容易遭到破壞，以犧牲巨大的自然環境而獲取了少量的生存資源。部分地區土地貧瘠，由于不合理的墾殖活動，破壞原有植被，造成水土流失，這種生態環境的破壞是不可逆的，沙漠化、石漠化、水土流失一旦產生就難以恢復。在石灰巖分布較廣地區，石漠化現象比較嚴重，往往只能利用石縫隙土壤進行種植，生產效率極低，不能產生經濟價值。自然條件惡劣地區，不利于農業發展，農村地區人口也就沒有相應的收入來源。

3.4 社會保險制度不完善，返貧現象頻發

目前農村地區實行的是大病統籌合作醫療，雖減輕了老百姓看病愁的問題，但制度覆蓋面是有限而且也不是均等的，體現在農村居民與城鎮職工的醫療報銷比例上。社會生存過程中農村人口體力付出高于城市職工，年老后他們的身體便弱于城鎮職工的身體條件。農村養老問題突出，城市老年人有豐厚養老金為其晚年生活提供生活保障，甚至還可以補貼其子女的生活，這樣既減輕了子女的生活負擔，又能享受到舒適的晚年。然而農村地區的老年人大多沒有社會保險，只能依靠子女的贍養，贍養老人一個家庭至少會限制一個勞動力獲取生存資料的機會，這樣就會給他們的子女帶來很大的負擔，特別是現在的獨生子女。農村居民脫貧能否實現長遠發展，這與脫貧方式有很大關系，變農村“輸血”式脫貧為“造血”式脫貧。脫貧政策是一個長期性的過程，國家扶貧標準的提高將會引起全國人口貧困與不貧困性質的改變。

4 農村貧困治理的動力機制研究

貧困治理的動力機制包括內部與外部因素兩個方面。內部因素是指貧困者改善自身現狀的過程，應明確貧困人口的主體地位、提升貧困治理的內生動力，從而實現貧困人口如期脫貧；外部因素是指幫助貧困群體實現脫貧的宏觀力量，包括政府、市場與社會組織等，是貧困人口擺脫貧困的先決條件。貧困治理的動力機制是指在實現貧困人口脫貧過程中提供支持、引導和輔助作用，能夠積極推動社會因素的有機組合。現階段貧困治理存在著多種動力機制，其充當的作用各有不同，大多學者提出應發揮政府、市場、社會和貧困人口參與貧困治理的作用。

4.1 政府主導與精準扶貧

農村地區是貧困治理的主戰場，應結合地區實際因地制宜調整扶貧戰略，做到地方與政府相協調、理論與實際相結合。在扶貧工作中，工作人員應不急不躁有序推進貧困治理任務，既避免不擔責任消極對待工作的做法存在，又防止過急好大喜功、夸大事實、不切實際的現象發生。積極發揮政府主導作用，基層組織摸排貧困人口，抓住貧困治理重點，少在指標與數字上做文章，將精準扶貧落實到實處。對已達到扶貧標準人口實行摘帽不摘政策，不僅“扶上馬”還要“送一程”，防止返貧現象發生。找準扶貧對象、摸清致貧原因、建檔立卡精準施策，做到精準識別精準幫扶。政府履行社會公共服務職能，購買非營利性社會組織服務于弱勢群體，發展公共事業滿足貧困或脫貧人群的精神文明需求。將精準扶貧戰略制度化法制化，整合社會資源，吸取社會企業與組織資金投入到貧困治理中來，做到專款高效精準利用。

4.2 市場配置與精準扶貧

發揮市場在資源配置中的決定性作用，在政府主導前提下利用市場這只無形的手來完成社會資源的高效分配，讓貧困群體獲得利益。總結市場經驗，發揮金融在貧困治理中的作用，引導金融市場對貧困人口進行信用貸款或投資，帶動貧困人口獲取資金收益回報。放開農村土地市場，允許農民成為土地交易的主體，積極培育農村土地市場，為土地交易創造條件；承包地與宅基地實施“三權分置”，將閑置的土地流轉給經營大戶，得到充分利用的同時可以給農戶帶來收益，降低農村貧困人口發生比率。條件適宜的農村地區，推行貴州“三變”改革經驗，增加低收入群體經濟收益，為反貧困打下堅實基礎。

4.3 社會組織與精準扶貧

發揮社會組織在貧困治理中的作用，建立社會群體需求的社會服務，滿足貧困人口發展需要，在形式上比政府扶貧施策更加多樣。社會組織存在于民間更接近弱勢群體生活的現實環境，更能精準發掘社會及貧困群體的需求，為政府貧困治理建言獻策。發展社會工作事業，開展各類社會活動幫助貧困群體滿足精神文化需求。弘揚企業家精神，發展慈善事業，將人類的財富回饋于貧困群體，增加貧困群體享有現代優秀文明成果的機會。

4.4 主體參與與精準扶貧

參與式發展是當代貧困治理的最新成果，從提升貧困群體獲得社會資源角度出發，培育現代化的新型職業技術農民。發掘自身動力、提高貧困群體素質，采取內因與外因相結合的形式來擺脫貧困。找準機遇明確要求要更加注重增強扶貧對象自我發展能力，要充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提升自我管理水平和參與能力，立足自身實現脫貧致富。

5 農村貧困治理的對策建議

在現行農村大扶貧戰略背景下，政府、市場和社會各界主體都參與到農村貧困幫扶中來，農村居住環境發生改變、貧困地區的可持續生計不斷增強、貧困人口不斷減少，貧困問題得到了有效治理。在貧困治理過程中推進“六個精準”和“五個一批”頂層設計與具體實踐相結合，將社會資源集中于基礎設施建設、人口素質的提高、發展生態旅游、社會保障建設的完善中去，有效解決存在的難題和改善農村貧困現狀。

5.1 加強基礎設施建設，做到產業融合發展

不斷完善農村地區基礎設施建設，拓寬鄉村道路，激活農村資源，讓城市發展成果惠及廣大農村地區；穩定電力資源的供給為農村的輕加工產業正常運行提供保障；建設飲水設施和蓄水設施，保障農村人口與牲畜飲水、灌溉用水；發展農村電商平臺，信息網絡全覆蓋，讓農村資源經過網絡平臺被全世界所知曉，既提高了農村資源的知名度也探索出一條網絡銷售渠道。完善農村基礎設施，引導龍頭企業帶動農業發展，整合農村集體土地成立農業合作社，樹立品牌意識打造特色產業，走一條一二三產業融合發展的農村致富新道路。

5.2 培育新型職業農民，提高人口綜合素質

隨著城鎮化進程的加快，大量農業勞動力進入城鎮，每年城鎮新增就業人口一千三百萬以上，很大部分人口是來自農村地區，導致農村地區勞動力大幅減少，耕地閑置，將土地的經營權從所有權、使用權中分離出來，實行農村土地“三權分置”制度，采取適度規模經營形式流轉給新型農業經營主體。農村地區“誰來種地”問題不斷凸顯，吸引一大批有文化的年輕人從事農業相關工作，確保農業的可持續發展。“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃中指出，到2020年培育新型職業農民2000萬，為今后農業主體培育提出了新要求。在“互聯網+”時代，新型職業農民逐漸向適度規?；洜I轉變，培育新型職業農民，為農村發展提供新鮮血液，也為城市發展培育了有素質的新增動力，使農村勞動人口的收入水平不斷提高。

5.3 合理利用自然資源，發展鄉村旅游業

除少部分自然森林承包權利歸農民所有外大都屬于農村集體，村兩委主要負責人應因地制宜大膽探索當地有價值的文化資源。在生存環境惡劣地區，實施易地扶貧搬遷政策，將分散的農村居民集中選址安置于完善的基礎設施地區，政府給予進入城鎮生活的居民完善的配套服務，使其真正的融入城鎮。在不利于農業發展的山地地區，落實生態文明建設，保持水土、保護森林，合理開發自然資源，發展鄉村旅游業。形成完善的股份制度，附近勞動力可就近就業，帶動地方經濟水平和周邊居民收入同步提高，變綠水青山為金山銀山，讓自然條件惡劣地區人民如期脫貧。

5.4 完善社會保障制度，實現脫真貧、真脫貧

加強社會保障體系建設，完善流動人口失業和保險制度，確保農村貧困人口享有最基本的醫療服務和社會保障。防止農村居民因病致貧、因學致貧和返貧現象發生，實現真正的脫貧。應認真落實建檔立卡排查，對符合要求的給予政策幫扶，如期脫貧也登記入冊，保證扶貧資金發揮最大效用。在醫療保險方面，財政補貼貧困人口的醫療繳費部分，降低貧困人口的保障性支出。在貧困人口子女教育方面，接受高等教育也可嘗試政府補貼免除其學雜費，對于表現優異的貧困學子設立專項獎學金制度。住房方面，統籌規劃公租房廉租房與易地扶貧搬遷住房建設，確保貧困人口入住安心的家園。在養老方面，貧困人口應享受國家發展帶來的成果，探索出一條全國統籌的養老保險體系。

6 結論

十八大以來，農村扶貧議程空前加強，地方結合實際根據貧困原因與特點開展精準扶貧工作成效顯著。如何克服脫貧攻堅難題，本文通過對農村貧困治理中的問題進行研究，得出以下結論：政府在貧困治理中起著主導作用，經濟發展中的兩級分化不利于經濟穩定發展，貧困治理是縮小城鄉經濟差距的最根本一環，減少貧困既對全球做出貢獻也是政府應盡的職責。市場能夠合理有效的配置資源，在貧困治理過程中，要借助政府這只有形的手與市場這只無形的手相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，做到既解決貧困又提升發展能力。政府因體制限制無法有效落實的政策，社會組織在獲得生存機會的同時也推動民生事業的發展。貧困者是貧困治理的對象，內因才是事物發展的動力，提升貧困群體就業技能與文化素質，在一定程度上能夠改變其貧困落后的現狀，加強投入才能有效阻止貧困的代際傳遞。農村貧困治理需要增強政府、市場、社會組織和貧困者各主體之間相互協調、共同作用，集各方面的優勢形成合力來治理農村貧困問題。

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