淺析行政不作為下的法律救濟問題

關鍵詞 行政不作為 法律救濟 實踐

作者簡介：鐘琰，華南理工大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.060

我國的行政法律建設起步較晚，隨著十八大優化政府結構之后進入到快速發展的軌道，然而行政不作為理論與實踐在執法領域和審判領域的日益突出的矛盾，引發了人們的關注和重視，因而需要加大對行政不作為的法律救濟問題的分析和研究，將其納入到司法監督和救濟的范圍，全面保障社會民眾的合法正當權益，探索行政不作為的法律救濟完善途徑，更好地推進我國的法治建設。

一、行政不作為綜述

行政不作為以負有法定作為義務的行政主體為對象，當該行政主體在法定的期限之內存在程序上消極的不履行作為義務，則可以對其違法行為進行訴訟。這一概念包涵的內容有：（1）行政不作為的主體和對象。具有相應的“職、名、責”的主體即可以判定為行政主體，行政不作為的對象也即行政相對人則是依法向行政主體提出申請的公民、法人或其他社會組織。（2）行政不作為的判斷標準。這是指行政主體沒有依照申請完成實體的義務，給予了明示的拒絕行為，行政相對人如果不服則可以對其提出復議或訴訟。還有一種是不予以答復的行政主體的完全不為，行政相對人不服則可以對其提出復議或訴訟。另外有一種被忽略的情形，即：行政主體對行政相對人做出了肯定的答復，卻缺乏實體的履行，這也歸屬于程序上的不為，屬于拖延的一種，也是最為常見的一種不為。（3）行政不作為的法律效力。違法的不作為肯定是行政不為，而合法的不作為是本身不會產生任何的法律效力。

行政不作為的特點及其危害具體表現為以下方面：（1）行政不作為的消極性。行政不作為的消極性歸屬于行政腐敗的一種方式，極有可能激化社會矛盾和沖突，引發公民與政府的抵觸及對立狀態，在長期的政府推諉、扯皮的現象之中導致社會的對立、不信任和矛盾狀態，降低法律調節社會關系的作用。（2）行政不作為的違法性。其實質是一種侵權行為，是對政府義務的一種漠視，也是對行政不作為相對人的直接侵害，（3）行政不作為的隱蔽性。這是政府官員的形式主義、官僚風氣的根源，在這些推諉、扯皮、消極怠工的行政不作為現象之中，滋生出“不求有功，但求無過”的官僚之風，通常具有一定的隱蔽性，為人們所忽視，成為一種見怪不怪的現象，損害了政府的形象。

二、我國行政不作為的法律救濟現狀及問題剖析

我國的政府工作報告之中提及要堅持依法用權，杜絕權利尋租的現象，要做到對腐敗零容忍，并出臺政績考核評價機制，對懶惰的行政不作為予以追查。在對行政不作為的訴訟規定之中，主要是采用行政訴訟與行政復議并行的救濟方式，且行政訴訟是法律救濟的一種，對于大部分的具體行政行為都可以通過復議、訴訟的方式解決。然而，在當前的行政不作為的法律規定方面，還存在如下的主要問題：

（一）行政不作為的法律訴訟的審理范圍狹窄

我國的《行政訴訟法》起步較晚，盡管2015年實施的新《行政訴訟法》擴展了部分受案領域，然而卻沒有擴寬不能提起訴訟的受案范圍，而僅僅是標示出三種行政不作為的訴訟保護，而對政府不履職的情形并沒有規定具體的劃分不作為的標準。如：新《行政訴訟法》第12條中的第三、六、十、十二款。

（二）起訴期限模糊

2015年的新《行政訴訟法》將勝訴的可能性期限限定為半年的時間，而對不動產及其他案件的最長保護期限分別限定為20年、5年，超出上述期限則不予以受理，較好地保護行政相對人的訴訟權利，然而，由于行政不作為具有隱蔽性、非強制性的特點，普通民眾并無法得知準確的訴訟辦理時間和起算時間，因而盡管起訴期限延長了也難以切實保障行政相對人的權益，是現今行政訴訟法在行政不作為方面的缺陷和不足。

（三）完善舉證責任過重

舉證責任也即是指被告和原告都要在訴訟開庭審理的階段出示證明自己正確而對方不利的證據，以求獲取自身的訴訟勝利的責任。在新的《行政訴訟法》的規定之中，將被告的舉證責任進行了分類，要將被告依職權作為行政行為而沒有作出的，原告無須提供證據，這就比之前的規定要更加完善。

（四）行政訴訟判決形式有缺陷

行政訴訟判決是法院的最終審判結果，是權威性、結論性、法律保障性的判決。然而，其判決形式還存在如下缺陷：現今的新行政訴訟法將之前的維持判決改為了判斷駁回原告訴訟請求，并新增了給付判決，增加了確認違法而無須撤銷的判決情形。然而，確認判決的內容還存在狹窄的問題，并在履行判決時易引發循環訴訟，新法明確了行政機關不執行判決的后果，卻并未規定履行的期限，這取決于法院的自由裁量權，其合理性有待商榷。另外，在履行內容的確定方面，本文認為應當表述為履行法定職責即可，而不能針對行政主體職責的具體內容，這樣才能夠彰顯法律的公正性和權威性，并能夠結合案件的具體情況和法律事實進行靈活的判決。

（五）行政不作為賠償方面存在的問題

當前行政不作為的賠償制度還存在缺失，在當前的《國家賠償法》中還沒有明確地將行政不作為納入到條款之中，并沒有明文確定這種不合法的行為的賠償范圍，并對賠償如何提起、何種程度牙的不作為能提起、因行政不作為遭受到何種程度的損害時可以提起等方面都缺乏明確的規定。另外，對于抽象政府不履職及損害集體利益的政府不作為的賠償，也并沒有進行明確的規定，顯示出行政不作為賠償方面的缺陷和不足。

三、行政不作為法律救濟制度的完善路徑探索

（一）完善行政不作為的訴訟制度

新修改的《行政訴訟法》明確規定了起訴期限、舉證責任、判決類型等，是一大進步和成熟的體現，并推行立案登記制、被訴機關負責人必須出庭應訴制度、追究責任制度等，極大地推進了我國的法治進程。為此，也要將行政不作為納入了法制之中，更好地實現依法治國的目標。

1.將抽象行政不作為歸屬到受訴范疇。在新生事物不斷涌現、各種現象層出不窮的形勢之下，不能僅從政策上加以調控，還要從立法的層面加以解決，為此要充分認識到抽象行政不作為也即立法者應當立法而沒有立法的行為，有必要將抽象行政不作為納入到行政訴訟的范疇。由此借由法定程序完成國家法律所賦予的立法職權，切實保障民眾的基本權益。

2.將損害公共利益的行政不作為歸屬于行政訴訟范疇。由于行政不作為具有一定的隱蔽性，短期內可能不會有具體的受害人，然而其危害卻有可能是極其嚴重而深遠的，為此，要將損害大家集體權益的政府不作為納入到行政訴訟法律條款之中，更好地促進國家政府立法，提升立法的質量，切實有效地保護公共利益和個人權益。

（二）完善行政不作為的國家賠償制度

國家賠償主要是指機關公務員履行自身使命的過程中，對公民、法人及其他社會組織造成了權利侵害，對此要以國家賠償法為依據進行補償。

1.明確將行政不作為納入《國家賠償法》的賠償機制。在國際上都對政府不履職的救濟補償進行了相關的規定，如：美國的《聯邦侵權賠償法》、英國的《王權訴訟法》、日本則確立了政府消極不作為損害相對人安全與福利理論。然而，在我國的《國家賠償法》之中卻并沒有將政府不履職給相對人造成合法權益侵害的損失的賠償規定，對此要加以修訂和完善，要明確在《國家賠償法》的總則之中，將行政不作為給行政相對人造成合法權益侵害要承擔國家賠償的責任納入其中，使行政機關公務員能夠承擔更多的給付責任，完成法律賦予的義務，確保相對人的合法權益不受侵害。

2.完善行政不作為的具體規定。應當在《國家賠償法》的分則之中明確和完善行政不作為的具體規定，包括：賠償范圍要明確，必須是政府公務員不執行或遲延履行職責而使相對人的權益遭受損失而申請的國家補償；申請賠償的相對人要提供客觀損害事實，并證實行政不作為與損害之間有因果關系；確定賠償的賠付標準，應當為客觀實際損失以及合理的誤工費等。另外，還要將抽象行政不作為及損害公共利益的行政不作為納入到國家賠償法之中，要使賠償成為訴訟的重要解決問題。

（三）實現行政不作為的國家賠償與行政訴訟的銜接

行政不作為的國家賠償與行政訴訟之間的關系問題極其關鍵和重要，在國外的學者觀點之中認為行政不作為的國家賠償與行政訴訟確認違法的標準不盡相同，認為國家賠償歸屬于私法性質和范疇，而行政訴訟法歸屬于公法性質和范疇；國家賠償適用于普通法院管轄的民事賠償的規則，而行政訴訟法則歸屬于行政法院管轄且不能在行政訴訟中附帶提起賠償訴訟。而在我國則認為國家賠償法與行政訴訟法確認違法的標準相同，兩者都歸屬于公法性質和范疇，都是先通過訴訟確認違法的方式然后再獲得相應的賠償，具有兩者之間的銜接性。

我國采用多元化的國家賠償規則原則，不再依循立法上的“違法歸責原則”，而是對不同的情形適用不同的賠償規定。在大多數中國學者的觀點之中，認為國家賠償法和國家訴訟法都應當歸屬于公法領域，且具有相同的提起標準，為此可以實現國家賠償法和國家訴訟法之間的良好銜接。盡管行政不作為內含主觀情緒和因素，存在故意不履行或遲延履行的現象，然而這并不影響國家賠償法和國家訴訟法對行政不作為的判斷，兩者都是以加害型違反法律的行為為標準，法院可以將行政訴訟中的具體條文與國家賠償法相銜接，對政府機關提起賠償；然而，從另一個角度來理解，如果政府相關人的法律權益盡管受到侵害卻并不能判定政府機關或公務員是否違反了法律，則不能予以賠償。由此可見，假設將國家賠償法與國家訴訟法視為兩個程序，則會使行政訴訟判決成為“一具空殼”，降低賠償的效率。例如：對于行政機關或公務員的行政不作為確認其違法，卻要在賠償時還要走一道行政賠償的程序，則會極大地降低賠償的效率，使相對人的合法權益無法獲得快速、高效而完全的救濟。

另外，在我國給付政府改革的不斷深入的趨勢下，國家賠償的費用承擔、賠償范圍等方面都會不斷地加以擴充，更好地推進家賠償與國家訴訟對行政不作為的救濟銜接。

綜上所述，在我國的行政研究不斷深化的趨勢下，對于行政不作為的法律救濟是一個重要而復雜的問題，要根據我國的具體國情，全面分析行政不作為的基本概念、分類和特點，并剖析行政不作為下的法律救濟方面存在的問題和缺陷，思考和探索適宜于我國國情的行政不作為的法律救濟路徑，包括將抽象行政不作為及損害集體利益的政府不作為納入行政訴訟、國家賠償的責任界定和賠償標準等，更好地促進行政機關的法律責任履行，切實有效地保護行政相對人的正當合法權益，加快我國的法治進程。

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