新時期我國城鄉融合發展的障礙與機理分析

徐曉陽

【摘要】黨的十九大已明確提出實施鄉村振興戰略，并首次將“城鄉融合發展”寫入黨的文獻，要實現這樣一個目標，必須研究城鄉融合發展的障礙與機理，才能破解城鄉差距，統籌城鄉發展，重塑城鄉關系，解決城鄉矛盾，加快形成城鄉互補、全面融合。通過弱化城鄉二元結構，充分發揮各自優勢，才能確保實現城鄉經濟社會的共同進步。

【關鍵詞】新時期 城鄉融合 障礙 機理

黨的十九大報告明確提出，堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略。這是基于我國經濟社會發展進入新時期，改革開放進人攻堅期，社會主要矛盾發生轉變期，具有時代特征的科學研判，同時也是基于對當前社會發展中“最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分”的主要矛盾的研判。改革開放以來，雖然我國已經在總體上達到了小康水平，但城鄉二元結構表現依然明顯，城鎮的經濟、文化和社會事業等各方面的發展發展水平仍明顯高于大多數農村地區，農村經濟與社會發展滯后，使得城鄉區域發展的差距進一步擴大。如果這種狀況不能得到有效的緩解，將會對國家實現全面小康社會、實施鄉村振興戰略產生極大的消極影響。因此，通過分析新時期我國城鄉融合發展存在的障礙及其機理，探索城鄉融合發展的體制機制及對策，從而加快城鄉融合，推進城鄉一體化，促進城鄉協調發展具有重要的現實意義。

1.新時期我國城鄉融合發展的障礙分析

我國城鄉發展的不平衡不協調，既有計劃經濟體制下鄉村要素向城市單向流動的原因，也有市場經濟體制下資源不均衡配置的原因，是現階段中國經濟社會發展中較為突出的結構性矛盾。分析我國城鄉融合發展的障礙因素，有利于改變城鄉發展的不平衡不協調，加陜城鄉融合發展的進程，從而實現鄉村振興戰略。

1.1 二元結構與人地矛盾阻礙城鄉融合發展進程

城鄉二元結構是我國在特殊歷史條件形成的。新中國成立初期，由于我國工業化程度很低，又面臨西方資本主義國家的封鎖。政府為了加快工業的發展，通過在政治上把國民區分為農業戶口和非農業戶口的戶口管理的制度；在經濟上通過剪刀差、稅收等形式，從農村籌集資金支持城市工業的發展，從而形成了有中國特色的城鄉二元結構。在國民經濟處于恢復階段時，特別是隨著改革開放的深入，二元結構帶來的城市先進生產力與相對落后的農村生產力之間的不平衡現象導致城鄉收入差距大、農村居民綜合素質差、城鄉社會事業發展及基礎設施建設的差距等社會問題逐漸顯現。

另一方面，改革開放以來，城市化發展進入新的階段，隨著城市的不斷擴張，農村人口通過不斷遷移大量涌入城市，使城市人口急劇膨脹，給城市帶來了住宅和公共基礎設施的壓力，同時也帶來了農業耕地的減少，使人地矛盾不斷加劇，這既為城鄉融合發展帶來了新的難題，也是城鄉發展過程中必須解決的重要問題。

1.2 政府職能與政策法規不完善阻礙城鄉融合發展步伐

1.2.1 政府職能不完善，導致城鄉不均衡發展。一是政府職能缺乏均衡發展的理念。主要是政府由于追求政績及唯GDP論，導致在公共服務和公共產品方面存在“重城輕鄉”的問題，致使農村地區的公共服務和公共產品供給嚴重不足。二是政府職能部門缺乏協調機制。一方面是上下級部門不能協調推進，往往是上級部門具有絕對指令權，下級只能服從，而下級政府的相關改革往往受制于上級政府部門的條框管理，難以實行資源的優化配置；另一方面同級部門的缺乏協調推進，各個部門各自為政，缺乏有效的銜接，導致“條塊效益，，難以發揮集約效應。

1.2.2 政策法規不完善，導致城鄉不均衡發展

政策法規不完善主要表現：一是政策的制定對城市發展具有偏向性。在社會主義市場經濟體制環境下，政策對資源配置具有至關重要的影響。雖然近年來一系列親農政策不斷推出，但由于特殊歷史條件下形成的城市偏向政策慣性及地方政府追求政績的短期功利性，致使現行的管理體制、投資重點、資源配置依然過度偏向于城市，對農業發展及農村建設相對重視不夠，農業的弱勢地位短期難以改變，城鄉要素市場不統一、物質利益關系不合理、發展狀態不協調、戶籍管理不同軌、社會保障以及享有公共服務權利不均等、生產和生活服務體系及運行機制不完善等現象依然長期存在。二是有關惠農政策的執力不足。如果政策得不到有效落實，再好的政策也只是一紙空文。由于地方政府追求自身收益最大化的“理性人”傾向以及激勵約束機制不健全等原因，中央政府制定的很多服務“三農”的政策在施行過程中很容易變形走樣，得不到有效落實。

1.3 城市化的急速發展與城市管理的滯后阻礙城鄉融合發展

城鄉融合發展離不開城市增長極的擴散功能，但我國目前城市化雖然急速發展，但其管理機制的滯后與局部過度城市化并存的現狀嚴重制約了城市擴散功能的發揮。

1.3.1 我國總體城市化水平依然較低

目前中國城市化率只有51.27%，其中還包括2.2億人未落戶城鎮的農民工，屬于典型的城市化滯后型經濟。我國城市化水平，不僅與工業化相比比較滯后，與同一收入水平下的常態城市化水平相比我國城市化水平也嚴重滯后。城市化水平的滯后直接影響了農村勞動力轉移的速度與效果，阻礙城鄉一體化進程。

1.3.2.部分地區城市建設不完善

我國很多地區的城市建設問題較多：一是很多地區的城市建設缺乏長期規劃，致使城市基礎設施的供給水平難以滿足迅速增加的城市人口，導致道路交通擁擠、住宅緊張、環境污染嚴重、社會治安不良等“城市病”，嚴重影響了城市對農村轉移勞動力的承載能力；二是城市功能定位趨同。我國很多城市在進行自身定位時，不能從整個區域城市體系相互協調的角度出發，致使同一區域很多城市功能趨同，千篇一律缺乏特色，無法實現功能互補，嚴重影響了各自競爭力的提升及城市規模的擴大，無法更有效地吸納農村轉移勞動力。三是盲目擴城。很多地區城市規模快速盲目擴張，致使城市建設卻非常低效粗放，要素利用缺乏集約化，資源環境瓶頸日益突出。

1.4 城鄉利益調整矛盾逐漸突出阻礙城鄉融合發展

城鄉融合發展的一個重要條件就是要求工業反哺農業，城市支撐農村，在這個過程中必然涉及到利益的重新調整，不僅包括增量利益的調整也包括存量利益調整，在這個過程中，城鄉利益調整矛盾逐漸突出。一方面，城鄉一體化進程中需要政府加大對農業和農村的基礎設施、公共服務和社會保障體系建設的財政投入，在財政收入增長受限的條件下，一定量的財政收入在城鄉之間進行分配，必然是此消彼長的關系，引起城鄉矛盾，但若要同時保證滿足城鄉投入需求則又必然導致財政支出膨脹及預算赤字，長期難以持續；另一方面，隨著城鄉一體化進程的不斷深入，相關改革或將逐漸觸及現存的城市利益格局和有關群體，引發既得利益集團的抵制，產生改革和穩定之間的矛盾，致使相關實質性利益改革亦步亦趨舉步維艱。同時，中央政府對城鄉一體化改革的相關問題并沒有一個明確的界定，比如，在深化統籌城鄉綜合配套改革中當涉及突破政策和法律時，哪些方面可以由地方政府自主決策？自主決策的程度如何？哪些方面需要向上級部門申報批準？這使得地方政府在改革深水區和突破現有的政策和法規等方面畏首畏尾，難以取得有效進展

2 新時期我國城鄉融合發展的機理分析

馬克思主義認為城鄉一體化融合發展是社會生產力發展到一定階段的產物，是由城鄉對立走向城鄉融合的自然歷史過程，這一過程符合社會歷史發展的一般規律。如何促進城鄉走向融合發展，動力機制是核心，研究城鄉融合發展的動力機制，有利于我們合理構建我國城鄉發展的體系，加速城鄉融合發展的進程。

2.1 馬克思主義的城鄉融合發展理論機理分析

馬克思主義理論體系中包括豐富的城鄉關系理論，這是我國提出城鄉融合發展的重要理論依據。馬克思高度重視城鄉關系問題，在《哲學的貧困》中，他認為城鄉關系是影響經濟社會發展全局的關鍵環節，“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變”。馬克思和恩格斯生活在工業革命時期，當時工業革命所引發的工業化和城市化導致了城鄉分離與對立問題。在這一思想背景下，馬克思和恩格斯進一步論述了城鄉分離的必然性，并對如何消除城鄉對立進行了探索。馬克思主義認為，一是城鄉關系演進與生產力發展水平密切相關，生產力的發展推動著人類生產方式與生活方式的變革，由此帶動城鄉關系不斷演進。二是在人類歷史發展的長河中，城鄉關系依次經歷：農村孕育城市，城鄉互相依存；工業革命導致城鄉分離，導致城鄉對立；城鄉逐漸融合，最終實現城鄉一體化等三個階段。

從城鄉對立走向城鄉融合發展，進而實現城鄉發展一體化，是馬克思主義關于城鄉發展理論的科學概括。馬克思城鄉關系理論認為，城鄉融合發展是一種新型和諧的城鄉關系，它建立在社會分工和生產力高度發展的基礎之上，是城鄉關系演進的高級階段和人類發展的必然趨勢，它對中國在新時期推進城鄉融合發展，實現鄉村振興提供了重要指導，具有劃時代的現實意義。

2.2 我國城鄉融合發展的動力機理分析

城鄉融合發展的動力構成要素主要有兩個方面：一是內生動力，二是外生動力。

2.2.1 內生動力因素與外生動力因素的概念及作用

內生動力因素構成了城鄉一體化發展的內生動力機制，它是指城鄉一體化發展的系統內部能夠組織、支持和推動城鄉一體化發展的影響因素。主要包括鄉村向城市生活水平靠攏的發展愿景，鄉村農業發展向工業產業化發展看齊，鄉村政府的政策引導，它們能夠共同作用而產生推進城鄉一體化發展的需求拉力。鄉村和城市各自產業發展所形成的動力構成了城鄉一體化發展的內生動力，主要依賴于市場機制及市場經濟的制度平臺，政府主導的制度性平臺與各種福利政策，以及作為城鄉一體化主體而自發的民眾的主體性力量等動力因素。

外生動力因素是指來自系統外部能夠刺激、推動、促進城鄉一體化發展的影響因素，主要包括科技的發展，交通運輸等的進步，各種因素能夠相互或共同作用而產生推進城鄉一體化發展的外部推力和支持力。城市工業化的快速發展可以提高城市的經濟輻射力、吸引力、綜合服務能力，使城市對鄉村的帶動能力增強，對區域內鄉村的發展起到推動作用。政府行政力量是在宏觀調控的基礎上，對鄉村實現計劃中的硬性指標偏向等，對鄉村的發展同樣具有很強的推動作用。而科技的發展，不僅可以改變城鄉的空間結構，實現城鄉空間結構的融合，而且還可以為城鄉經濟一體化發展提供硬件保障。

2.2.2 城鄉融合發展動力機制的特征及機理

根據動力機制理論，城鄉一體化融合發展的動力機制有以下幾點特征：

一是融合發展動力機制是一個具有整體性與有機性的系統。推進城鄉一體化的發展不是各個動力因素之間的機械組合或簡單相加，而是取決于各動力要素及各種關系組合的整體性和有機性。因而在城鄉融合發展的過程中，必須將城鄉一體化作為一個整體來把握。在整合城鄉一體化發展的各種動力要素時，要重視各要素之間的相互影響、相互制約、相互作用的力量，使得動力機制的整體作用不再等于部分相互作用的簡單疊加，而是一個超越部分作用相加的整體推動力量。同時，由于各個部分因素處在動力機制這個有機體中不可能不對整體造成影響，因此我們也要重視各個部分因素在有機體中的復雜聯系。

二是城鄉融合發展的各動力要素之間的結構制約其作用機制。結構是動力機制系統內部各要素的組織形式，即各個要素之問相互聯系、相互作用的方式。它反映的是動力機制系統內部的有機關聯性，這種要素的結構決定了要素系統的作用機制及其整體功能。城鄉一體化的各動力要素之間的結構決定了動力機制在發揮作用時表現出的復雜性、多樣性、系統性等。各個單個因素對系統的作用既不可或缺又非單一決定，這就導致我們必須多方位考慮各個要素的作用，及要素之間的搭配，以達到更有效的結果。

三是城鄉融合發展的動力機制是一個開放的和發展的系統。中國特色的社會主義理論體系是一個開放的和發展的系統，同樣，我國發展城鄉一體化過程中，其動力機制也是一個開放和發展的系統。由于城鄉一體化的過程涉及到城市和鄉村的各方各面，它所獨有的廣泛性和時空性，不可避免地與外界環境發生信息的交流，動力要素系統不斷地從外界吸收能量，自我更新，并適時調整發展策略，選擇城鄉一體化發展的合適路徑與模式，從而形成一個開放的城鄉融合發展動力機制系統。

推進城鄉融合發展是一個在馬克思主義指導下的社會主義事業一部分，是敢于和善于在開放中不斷地完善和發展自己。因此，城鄉融合發展的動力機制絕不是自我停滯的系統，它將適應時代發展的潮流，與時俱進、開拓創新，不斷實現動力機制自身的豐富和發展。

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