優化城市土地管理的新途徑探索

周艷梅

摘 要：本文簡要介紹了土地發展權的變遷歷程、內涵，從土地發展權為主的產權視角，分析我國城市土地管理現狀，剖析了城市土地管理缺位的產權制度原因。當務之急，我國應該進行相關制度創新，構建和完善土地發展權，從規范政府和土地開發商的行為、保護失地農民和城市居民的合法權益、優化土地開發管理流程和方式、增強市場調節作用等方面優化城市土地管理。

關鍵詞：土地發展權；構建；城市土地管理；新途徑

一、我國土地發展權模式選擇與構建

（一）西方國家土地發展權的制度模式

歐美等國為了更好地保護耕地、牧地等自然資源和協調城市科學發展，紛紛創設新的土地產權——土地發展權，來約束私有土地所有權和使用權，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國土地發展權制度最為成熟完善，構成了當今各國（地區）土地發展權設置與運行的典型模式：

1、美國模式。土地發展權歸屬于土地所有者，并在一定區域內土地發展權可以轉讓，即可轉讓（轉移）的發展權。土地發展權首先自動歸土地所用者擁有。政府為了保護自然資源，控制城市發展規模，政府向土地所有權人購得土地發展權，而使土地發展權歸政府所有，土地所有者已沒有變更土地用途的權利，以起到保護資源、維護國家利益的功效。2、英國模式。土地發展權直接歸屬于國家所有。英國法律規定，一切私有土地將來的土地發展權轉移歸國家所有，實行“土地發展權國有化”，而私有土地的所有權性質不變。土地所有者要改變土地用途性質必須向國家購買土地發展權。3、法國模式。土地發展權在一定范圍內歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發展權歸國家所有。

（二）我國土地發展權的模式選擇

構建我國土地發展權的核心問題是權力歸誰所有，即構建怎樣的土地發展權制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創新土地發展權必須與現有土地產權制度環境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權的要求。2、現有土地公共管理模式要求。3、土地市場配置功能發育不完善的要求。

（三）土地發展權的具體構建

1、明確土地發展權所包含的權能，合理劃分土地發展權類別。

（1）土地發展權包含的權能。土地發展權作為一項土地財產權具有財產權的相關權能，主要有以下四方面權能：① 占有權。土地發展權應該具備產權的根本特性—— 排他性，即權利主體擁有具有排他性地對土地發展權的占有。②使用權。權利主體可以行使土地發展權，合法行使土地發展權所建設的各類建筑物業設施。③收益權。收益權表明占有和行使土地發展權可以獲得相應土地經濟收益。④處分權。處分權主要涉及土地發展權的出讓、轉讓、抵押和回收等權能。（2）合理劃分土地發展權類別。依據不同的標準，可以把土地發展權劃分為不同類型，如農地發展權、市地發展權、營利性的土地發展權和公益性土地發展權等。這些不同類型的土地發展權，按照一定關系形成我國土地發展權的基本框架。

2、立法顯化土地發展權。在已有的土地法律框架下，創新和設立關于土地發展權的法律條文，從法律層面顯化土地發展權。主要涉及三方面的內容：（1）法律明確土地發展權概念，并確保其初始配置國家所有。（2）界定土地用途的既定狀態，必須通過國家授予相關土地發展權，才能進行土地用途的變更。（3）“凡是權利都會產生動態現象”。土地發展權可以像其他權利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規定土地發展權權能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發展權必須重新申請，不能包含在現有的土地發展權中。

3、土地發展權與相關產權整合。土地發展權創設的初衷是補充和完善現有土地產權制度，使其更有效地配置土地利用。產權整合的關鍵是處理好土地發展權與土地所有權、土地使用權等核心產權的關系。土地發展權與所用權的關系在選擇土地發展權國有模式時，其整體關系已經確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯合與分離，避免發展權與所有權的沖突；土地使用權往往成為土地發展權的運作載體，而土地發展權具體化土地使用權權能，促進土地使用權合理實施，應該在明確各自權能的基礎上對使用權和發展權進行有效整合。同時，土地發展權應該處理好與空間權、地上權的關系。土地發展權與其他土地產權協調運作，共同促進我國土地產權制度的完善和效用的最大化。

二、土地發展權視角中的城市土地管理優化

（一）優化我國城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優化必然源于法律制度的創新與優化。隨著我國土地發展權的構建，首先應該加快相關立法，給土地發展權的概念、產權歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規劃法》和《房產管理法》的相關內容，使其與土地發展權運作相適應。隨后，對采用土地發展權后土地管理所采取的新措施進行法律規定，如：從法律上明確規定土地發展權對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產權約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發商的權利義務，防止越權和非法開發城市土地，完善失地農民和失房居民的權益保護和利益補償的法律機制，為我國城市土地管理優化奠定堅實的法律基礎。

（二）賦予土地使用者土地發展權，保障失地農民和城市居民的合法權益

國家對現有土地使用者的土地使用現狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發展權。現有土地使用者依法享有既定土地發展權所賦予的各項權益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現有土地使用者依據既定土地發展權進行平等利益博弈，取得應有的土地收益，維護自身合法權益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農民和城市居民，享有既定土地發展權即現有土地使用價值的權利。政府在征用農民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發展權市場價格補償他們的既定土地發展權，并建立以發展權為保障的利益補償機制，依法維護失地農民和城市居民的合法權益。通過賦予土地使用者土地發展權，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現實意義。

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