基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

蔡曉慧

【摘 要】 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺(tái)要求各級(jí)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)控制度，并將其有效實(shí)施。在此背景下，以T市H區(qū)房管局為例，基于單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的調(diào)研及需求的分析，展開(kāi)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的研究。為該單位設(shè)計(jì)了以組織框架、業(yè)務(wù)框架及監(jiān)督框架為主體的完整內(nèi)部控制框架體系，為日后細(xì)化完善單位內(nèi)部控制建設(shè)奠定基礎(chǔ)，以期為基層行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)提供理論及實(shí)踐參考。

【關(guān)鍵詞】 基層行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 內(nèi)部控制體系

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F810.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）13-0108-05

一、引言

行政單位是指依據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)置的，進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，其行使國(guó)家行政職權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮的機(jī)構(gòu)[1]。因此，行政事業(yè)單位承擔(dān)著非常重要的行政和公益職能，優(yōu)化和完善其公共服務(wù)職能是國(guó)家建設(shè)的必然要求。內(nèi)部控制作為一個(gè)重要的控制手段，不僅能起到提高管理水平和提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的作用，還可以起到降低政府部門(mén)中嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)案件未能被查出的風(fēng)險(xiǎn)的作用[2]。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)控規(guī)范》）的實(shí)施，各級(jí)行政事業(yè)單位也展開(kāi)了內(nèi)部控制的建設(shè)。

盡管有《內(nèi)控規(guī)范》作為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的指引，但是在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論在制度建設(shè)、流程規(guī)劃還是在監(jiān)督評(píng)價(jià)方面都存在一定的滯后性。已有研究也多集中于理論方面研究。比如，劉玉廷等[3]在借鑒美國(guó)政府內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)政府部門(mén)內(nèi)控建設(shè)的一些建議。田志剛[4]對(duì)地方財(cái)政內(nèi)部控制框架進(jìn)行了分析討論并給出了相應(yīng)的建議。宗文龍等[5]采用問(wèn)卷調(diào)查的方法，從內(nèi)控目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等方面分析探討了我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh。劉永澤等[6]以《內(nèi)控規(guī)范》為基石，以企業(yè)內(nèi)控規(guī)范為借鑒，明確行政事業(yè)單位內(nèi)控涵義、范圍、要素及實(shí)施機(jī)制內(nèi)容。田祥宇等[7]落腳于中國(guó)特色，梳理并總結(jié)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特征。王弘毅等[8]通過(guò)對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的解讀，分析行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)控的路徑選擇，具體有建立工作機(jī)制、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)展評(píng)價(jià)等具體路徑。趙紅衛(wèi)[9]以《內(nèi)控規(guī)范》為基礎(chǔ)，從觀念框架、實(shí)踐框架和信息化系統(tǒng)框架方面探討高等學(xué)校內(nèi)部控制的框架建構(gòu)。

一方面，眾多學(xué)者的研究明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義、特征，結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)單位《內(nèi)控規(guī)范》為開(kāi)展具體單位內(nèi)控體系奠定了理論基礎(chǔ)；另一方面，眾多學(xué)者的研究表現(xiàn)為以制度研究制度，在實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域研究較少，且落腳于基層行政事業(yè)單位的研究更少。因此可以結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的要求，以基層行政事業(yè)單位為研究對(duì)象，展開(kāi)內(nèi)部控制體系建設(shè)研究。

二、內(nèi)部控制實(shí)際需求

《內(nèi)控規(guī)范》于2014年1月1日實(shí)施，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部門(mén)和各級(jí)行政事業(yè)單位要將落實(shí)《內(nèi)控規(guī)范》作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作來(lái)抓[10]。基于此，T市財(cái)政局于2016年8月發(fā)布了《關(guān)于全面啟動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，要求下屬各區(qū)行政事業(yè)單位展開(kāi)基礎(chǔ)性內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。

在此背景下，T市H區(qū)房管局又結(jié)合自身實(shí)際情況從兩個(gè)方面提出建設(shè)單位內(nèi)控體系的要求。一方面因內(nèi)控基礎(chǔ)評(píng)價(jià)工作的展開(kāi)，讓單位認(rèn)識(shí)到建立健全完整內(nèi)控系統(tǒng)的必要性。通過(guò)內(nèi)控基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，單位發(fā)現(xiàn)其雖然有基本制度規(guī)范用以防范相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，但并不成體系，不同部門(mén)之間也不熟悉彼此業(yè)務(wù)。由此認(rèn)識(shí)到完整的內(nèi)控體系對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部管理、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性。另一方面對(duì)單位承擔(dān)的行政職能分析后，發(fā)現(xiàn)其建立健全完整的內(nèi)控系統(tǒng)十分重要。基于特殊歷史背景，該單位除擔(dān)負(fù)正常行政職能外，還負(fù)有對(duì)管轄范圍內(nèi)的國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo)職能。而現(xiàn)有企業(yè)之間存在關(guān)系松散、思想不統(tǒng)一、資金交叉風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，局機(jī)關(guān)有責(zé)任指導(dǎo)并協(xié)助所屬集團(tuán)企業(yè)通過(guò)自身內(nèi)部控制系統(tǒng)的完善和有效實(shí)施進(jìn)行相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和控制。而能夠進(jìn)行正確指導(dǎo)的前提是要自身建立健全內(nèi)控體系。此外，在推行政企分開(kāi)、推動(dòng)事業(yè)單位改革的當(dāng)口，也應(yīng)進(jìn)行政企間更明確的職責(zé)和權(quán)限劃分。因此機(jī)關(guān)單位可以通過(guò)內(nèi)控制度明確職責(zé)、調(diào)整制度、確立流程。

總之，根據(jù)該單位實(shí)際需求，其應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)全面的行政事業(yè)單位內(nèi)控體系，從而進(jìn)一步提升行政服務(wù)職能、提高公共服務(wù)效率，防范舞弊和預(yù)防腐敗，還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的有效指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

三、存在問(wèn)題分析

全面了解單位內(nèi)控現(xiàn)狀是開(kāi)展內(nèi)控制度研究的前提和必經(jīng)過(guò)程。為了解現(xiàn)狀，采用的調(diào)查方法主要有領(lǐng)導(dǎo)訪談、制度文件查閱以及小范圍問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)訪談了解單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的理解認(rèn)識(shí)和對(duì)本單位內(nèi)控現(xiàn)狀的看法，以及日后單位需要推行內(nèi)控建設(shè)的程度；通過(guò)制度文件的查閱了解單位目前已有的制度覆蓋范圍以及有效程度；小范圍的問(wèn)卷調(diào)查①在財(cái)務(wù)部門(mén)展開(kāi)，以了解單位財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)、自身履行內(nèi)控制度的素養(yǎng)以及單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與影響因素。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制包括兩個(gè)方面：?jiǎn)挝粚用婧途唧w業(yè)務(wù)層面。領(lǐng)導(dǎo)訪談和制度文件查閱主要反映單位層面的現(xiàn)狀和問(wèn)題；制度文件查閱和問(wèn)卷調(diào)查主要反映具體業(yè)務(wù)層面的問(wèn)題。以下從這兩個(gè)層面進(jìn)行具體問(wèn)題梳理描述及分析。

（一）單位層面

單位層面內(nèi)部控制是整個(gè)內(nèi)控制度的上層建設(shè)，主要包括單位主要領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)的內(nèi)控職責(zé)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制約、不相容崗位與職責(zé)的分離情況、內(nèi)控管理信息系統(tǒng)等。從訪談內(nèi)容和問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，該單位的單位層面內(nèi)部控制建設(shè)涉及較廣，重要方面也有所涉及。其中，單位較為重視權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制約與監(jiān)督，有意識(shí)地通過(guò)相應(yīng)的制度安排規(guī)避“一言堂”“一支筆”情況的出現(xiàn)。這主要是通過(guò)議事決策的集體決議實(shí)現(xiàn)的，目前單位的議事決策機(jī)制包括黨委會(huì)議、局長(zhǎng)辦公會(huì)和職工代表大會(huì)。在不相容崗位與職責(zé)分離上基本也有所保障，能夠在相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度下開(kāi)展不同崗位職責(zé)范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。但是在單位領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的內(nèi)控職責(zé)上并沒(méi)有明確的規(guī)定，單位也缺少對(duì)應(yīng)的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)。總之，單位層面內(nèi)部控制有一定的制度規(guī)定及對(duì)應(yīng)的實(shí)際運(yùn)行，但也存在不足之處，如沒(méi)有足夠的意識(shí)性、缺乏系統(tǒng)性、缺少部分制度規(guī)章及部分內(nèi)控功能等問(wèn)題。

（二）具體業(yè)務(wù)層面

如果說(shuō)單位層面內(nèi)部控制是內(nèi)控體系的上層設(shè)計(jì)，那么具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)控就是基礎(chǔ)落實(shí)。根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的規(guī)定，具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括六個(gè)方面：預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制、收支業(yè)務(wù)管理控制、政府采購(gòu)管理控制、資產(chǎn)管理控制、建設(shè)項(xiàng)目管理控制、合同管理控制。通過(guò)制度規(guī)范查閱發(fā)現(xiàn)，該單位具體業(yè)務(wù)在實(shí)際執(zhí)行方面基本行有所依，可以在現(xiàn)行規(guī)定下較為有效地完成各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)。但在系統(tǒng)性上仍顯不足，如在制度外顯與流程構(gòu)筑上仍有待完善，且在部分重要業(yè)務(wù)建設(shè)與執(zhí)行上仍然有所欠缺。具體表現(xiàn)如下：

1.預(yù)算控制情況。雖然單位在審計(jì)規(guī)范中對(duì)預(yù)算進(jìn)行了簡(jiǎn)單的描述，但是仍欠缺完整的預(yù)算管理制度。單位預(yù)算的具體工作有實(shí)際的流程，但并沒(méi)有科學(xué)合理地開(kāi)展預(yù)算管理，預(yù)算編制較為粗糙，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算的內(nèi)部分解及下達(dá)方面也有所欠缺。此外，單位的預(yù)算控制往往限于合法合規(guī)，并沒(méi)有更高層次的要求，缺少全面、完善的流程規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)分析控制以及部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等。

2.收支業(yè)務(wù)控制情況。單位在收支業(yè)務(wù)方面問(wèn)題不大，規(guī)定了較為詳細(xì)的管理制度，責(zé)任劃分明晰、權(quán)限明確。做到收入實(shí)行歸口管理和票據(jù)控制，做到應(yīng)收盡收；支出事項(xiàng)實(shí)行歸口管理和分類(lèi)控制；舉債事項(xiàng)實(shí)行集體決策，定期對(duì)賬等。但是制度規(guī)范較早，多為2003年發(fā)布的制度，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)及時(shí)更新調(diào)整，并且缺乏必要的流程規(guī)范。

3.政府采購(gòu)管理情況。政府采購(gòu)有明確法律法規(guī)作保證，單位也有較為規(guī)范的制度安排，所以可以做到政府采購(gòu)合法合規(guī)，固定資產(chǎn)購(gòu)置環(huán)節(jié)得到有效控制。不過(guò)在實(shí)踐應(yīng)用中偶爾也會(huì)存在審批慢、程序多、溝通不暢等問(wèn)題。但是在非招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)，規(guī)范性方面容易出現(xiàn)漏洞，比如評(píng)審專(zhuān)家的選擇、采購(gòu)文件編制與采購(gòu)活動(dòng)組織的分離工作等方面都是容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)之處。

4.資產(chǎn)控制情況。單位資產(chǎn)控制管理情況尚好，在貨幣資金、資產(chǎn)定期維修保養(yǎng)、盤(pán)點(diǎn)和清查等方面都建立了相關(guān)制度并落實(shí)執(zhí)行。可以做到嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限配置、使用和處置資產(chǎn)，基本實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)定期核查盤(pán)點(diǎn)和跟蹤管理。但是也會(huì)出現(xiàn)資產(chǎn)購(gòu)置沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證，購(gòu)置后不適合使用要求，從而導(dǎo)致閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。此外，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)的管理存在空缺。因此，單位應(yīng)該結(jié)合新出現(xiàn)的資產(chǎn)進(jìn)行制度規(guī)范的制定與執(zhí)行。此外，單位還應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)改革的背景對(duì)其下屬企業(yè)的資產(chǎn)管理做出調(diào)整。

通過(guò)上述單位層面及具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的現(xiàn)狀分析，其問(wèn)題可以歸納總結(jié)為以下三個(gè)方面：

1.內(nèi)控認(rèn)識(shí)方面。通過(guò)訪談了解到目前單位部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)仍然存在一定的偏頗，具體業(yè)務(wù)部門(mén)人員對(duì)內(nèi)部控制的理解也存在不同程度上的差異。從領(lǐng)導(dǎo)層面上看，對(duì)于內(nèi)控的認(rèn)識(shí)，將其擺在重要但不緊要的地位；對(duì)不同的分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，基于主管業(yè)務(wù)范圍的不同，對(duì)內(nèi)部控制不太關(guān)注也沒(méi)有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，但其中分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，尤其總會(huì)計(jì)師對(duì)單位內(nèi)控有深刻的認(rèn)識(shí)，并希望積極推動(dòng)單位內(nèi)控體系的完善。對(duì)于具體業(yè)務(wù)部門(mén)職員來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)部門(mén)的人員對(duì)于內(nèi)控的認(rèn)識(shí)較為全面準(zhǔn)確，但是仍然會(huì)存在因自身業(yè)務(wù)素養(yǎng)的不同而造成理解上的差異；其他業(yè)務(wù)部門(mén)人員存在對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)完全陌生，或僅將其單純地理解為財(cái)務(wù)部門(mén)工作的現(xiàn)象。總之，目前單位人員對(duì)內(nèi)控的態(tài)度并不是采取主動(dòng)積極的態(tài)度，而是以被動(dòng)的應(yīng)付檢查的方式看待內(nèi)部控制，甚至抱有消極的無(wú)所謂的態(tài)度。因此，該單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)以及全面推行首先要從正視觀念開(kāi)始。

2.內(nèi)控環(huán)境方面。基于領(lǐng)導(dǎo)層和單位人員對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)的不足，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控建設(shè)上并沒(méi)有很強(qiáng)的推動(dòng)力；職工內(nèi)控意識(shí)淡薄，也沒(méi)有很好地助推力和實(shí)施力。目前單位并沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控職能部門(mén)，也沒(méi)有有效的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組或者牽頭部門(mén)；沒(méi)有建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制；沒(méi)有明確細(xì)化崗位內(nèi)控職責(zé)的分工與責(zé)任。員工的在職教育缺乏內(nèi)控知識(shí)的普及；也缺乏對(duì)財(cái)務(wù)人員全面內(nèi)控知識(shí)掌握的培訓(xùn)。此外，在具體實(shí)踐中存在制度規(guī)范不全面的現(xiàn)象；存在制度落實(shí)與實(shí)施不到位的情況；存在部分工作人員不具有與其崗位相匹配能力的現(xiàn)狀。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)人重視程度的加強(qiáng)、崗位內(nèi)控權(quán)責(zé)劃分、內(nèi)控工作人員的素質(zhì)與能力培養(yǎng)成為了內(nèi)部控制建設(shè)的重要影響因素。

3.制度建設(shè)與實(shí)施方面。在制度建設(shè)方面，目前單位已有的制度規(guī)范涉及內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度、貨幣資金管理辦法、庫(kù)存管理辦法、大額資金支出管理、內(nèi)部審計(jì)工作管理等以及其他非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方面的制度。總體而言，制度規(guī)范涵蓋范圍較廣，基本可以做到行有所依。但是其存在的問(wèn)題可以歸納為三個(gè)方面；一是制度匯編年代較早，目前存在的是2005年的制度匯編，很多據(jù)以編制的法律規(guī)范發(fā)生變化，則其制度規(guī)范需要進(jìn)行修改完善；二是缺少部分關(guān)鍵制度制定，存在有執(zhí)行但是沒(méi)有具體規(guī)范的現(xiàn)象；三是目前存在的制度匯編較為混雜，呈現(xiàn)無(wú)系統(tǒng)化的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一的制度管理機(jī)制。在制度實(shí)施方面，每一個(gè)環(huán)節(jié)都缺少明確的流程說(shuō)明、流程指示及流程管理，也不涉及對(duì)每個(gè)流程展開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)管理。此外，單位在實(shí)施內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)方面仍處于摸索階段，沒(méi)有建立內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)。因此，完善內(nèi)控制度建設(shè)、加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行管理、建設(shè)內(nèi)控信息系統(tǒng)成為內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵及核心要素。

四、內(nèi)控體系框架設(shè)計(jì)

經(jīng)過(guò)背景問(wèn)題分析，結(jié)合單位的實(shí)際需求，遵循內(nèi)控目標(biāo)及內(nèi)控編制的原則，展開(kāi)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)。當(dāng)然，內(nèi)控建設(shè)不是一朝一夕之事，它需要貫徹行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督地全過(guò)程，并且需要隨著外部環(huán)境的變換進(jìn)行不斷修訂和完善。此外，伴隨內(nèi)控的進(jìn)一步發(fā)展，除對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控的修訂完善，還需要對(duì)非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制展開(kāi)建設(shè)，畢竟行政事務(wù)是行政單位的首要職責(zé)。因此，內(nèi)部控制體系的建設(shè)不能一蹴而就，應(yīng)該分階段、定任務(wù)、落實(shí)下沉，一步步平穩(wěn)推動(dòng)完整內(nèi)控體系的建設(shè)。在構(gòu)建單位內(nèi)控體系的過(guò)程中，可以本著以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，先宏觀在微觀，先重要后一般，先易后難，先用后補(bǔ)的原則進(jìn)行具體工作的開(kāi)展。基于此，該單位的內(nèi)控體系建設(shè)需要首先搭建宏觀框架體系，在框架體系之下再展開(kāi)具體業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度建設(shè)。

（一）內(nèi)控框架設(shè)計(jì)思路

設(shè)計(jì)該單位內(nèi)控框架時(shí)，采用主體分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照“政府”“事業(yè)單位”“企業(yè)”進(jìn)行歸類(lèi)，明確各自屬性、遵循不同的建設(shè)原則進(jìn)行。H區(qū)房管局系統(tǒng)擁有較為復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)，三個(gè)主體身份不一，特點(diǎn)不一，但行政部門(mén)與其所屬的事業(yè)單位具有一定的相似性，在內(nèi)控體系構(gòu)建上可以合并處理，但仍要注意各自側(cè)重的重點(diǎn)。行政部門(mén)更側(cè)重如何依法依規(guī)、秉公廉政；事業(yè)單位更側(cè)重如何為民便民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)。總之，行政事業(yè)單位內(nèi)控框架設(shè)計(jì)是以《內(nèi)控規(guī)范》為基準(zhǔn)，以單位實(shí)際業(yè)務(wù)為依托，以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范為內(nèi)容展開(kāi)，包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制業(yè)務(wù)和合同控制業(yè)務(wù)②。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到良好規(guī)范情況下，再根據(jù)內(nèi)控原理和方法設(shè)計(jì)行政事業(yè)單位非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)控規(guī)范。而企業(yè)組織內(nèi)部控制的構(gòu)建應(yīng)遵循企業(yè)內(nèi)控的規(guī)范及指引開(kāi)展。因主體的不同，企業(yè)組織的內(nèi)控建設(shè)不應(yīng)與行政事業(yè)單位合并處理，在此按表不提。雖然，從行政事業(yè)單位內(nèi)控體系設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，企業(yè)內(nèi)控不應(yīng)納入其中，但局機(jī)關(guān)仍對(duì)企業(yè)內(nèi)控負(fù)有指導(dǎo)的職責(zé)。

（二）內(nèi)控框架設(shè)計(jì)構(gòu)想

內(nèi)控框架體系的設(shè)計(jì)按照基礎(chǔ)設(shè)施③建設(shè)、業(yè)務(wù)流程操作、執(zhí)行監(jiān)督保障的思路展開(kāi)，從上到下，從概括到具體，從整體到細(xì)節(jié)，全方面覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1.單位內(nèi)部控制組織框架設(shè)計(jì)。內(nèi)控組織架構(gòu)設(shè)計(jì)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)應(yīng)單位層面內(nèi)部控制建設(shè)。重點(diǎn)體現(xiàn)內(nèi)控機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)的繪制、議事決策機(jī)制的確立和內(nèi)控關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限劃分等。首先需要組建單位的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，該單位并不需要單獨(dú)成立內(nèi)控部門(mén)，但需要組建內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組。內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組是單位內(nèi)控建設(shè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)。該單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組以局長(zhǎng)為負(fù)責(zé)人，分管副局長(zhǎng)與總會(huì)計(jì)師為主要領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)責(zé)審批工作、布置內(nèi)控工作等活動(dòng)。在領(lǐng)導(dǎo)的支持下成立內(nèi)控工作小組，包括財(cái)務(wù)科、紀(jì)檢監(jiān)察科、人事科、辦公室、科技與信息化科、房產(chǎn)管理科等職能部門(mén)，確定彼此間的分工，展開(kāi)具體工作。如圖1所示。

除內(nèi)控組織架構(gòu)外，單位層面內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)還有議事決策機(jī)制，應(yīng)明確集體討論決策的職責(zé)范疇，確保集體決策采用民主集中原則，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，做到盡量避免決策風(fēng)險(xiǎn)以及有效防范腐敗。此外，還需要確定各個(gè)部門(mén)的職責(zé)范圍，并確定內(nèi)控關(guān)鍵崗位職責(zé)，從單位層面上起到總攬、清晰明了的作用。

2.單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)體制框架設(shè)計(jì)。單位業(yè)務(wù)體制框架設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，以單位組織基礎(chǔ)為枝干，以制度建設(shè)為內(nèi)容。結(jié)合單位實(shí)際情況，具體業(yè)務(wù)層面的建設(shè)應(yīng)包括預(yù)算、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)控制與合同控制。對(duì)每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)，應(yīng)梳理流程范圍，明晰其所涉及的部門(mén)范圍，確定不同環(huán)節(jié)的審批權(quán)限，明確各個(gè)部門(mén)在各個(gè)環(huán)節(jié)中對(duì)應(yīng)的職責(zé)范圍等。如圖2所示。

內(nèi)控業(yè)務(wù)層面建設(shè)應(yīng)以此為基礎(chǔ)，分環(huán)節(jié)進(jìn)行流程描述、流程圖繪制、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施總結(jié)，最后修訂完善對(duì)應(yīng)的制度規(guī)范文件，并督促落到實(shí)處加以執(zhí)行。每項(xiàng)具體業(yè)務(wù)參照如上方式進(jìn)行梳理編制，從而完善具體業(yè)務(wù)的制度規(guī)范及流程管理或流程再造。通過(guò)系統(tǒng)化、流程化的執(zhí)行程序得以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。

3.單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督。完善的制度沒(méi)有執(zhí)行無(wú)濟(jì)于事，沒(méi)有監(jiān)督的執(zhí)行沒(méi)有意義。因此單位內(nèi)部制度的監(jiān)視需要有相應(yīng)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。

在進(jìn)行該單位內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)時(shí)，遵循從宏觀到微觀，從總體到具體的三個(gè)層次，這三個(gè)層次彼此之間存在邏輯關(guān)系，從組織框架到業(yè)務(wù)體制框架到評(píng)價(jià)監(jiān)督。而制度設(shè)計(jì)以此為基礎(chǔ)，按照從國(guó)家層面到單位層面到具體業(yè)務(wù)層面到評(píng)價(jià)監(jiān)督層面展開(kāi)。如圖3所示。

五、結(jié)論與建議

結(jié)合T市H區(qū)房管局開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)的需求，在對(duì)其內(nèi)控現(xiàn)狀進(jìn)行分析之后，提出單位全面建設(shè)內(nèi)部控制的要求。該單位內(nèi)部控制的建設(shè)以內(nèi)部控制體系框架構(gòu)建為起點(diǎn)，搭建了組織框架設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)體制框架設(shè)計(jì)以及內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督設(shè)計(jì)的內(nèi)控體系，以期做到促進(jìn)單位更好地履行管理職能和公共服務(wù)職能的最終目的。

但是單位在建設(shè)內(nèi)部控制制度上剛剛起步，仍有很多需要完成的工作及注意的事項(xiàng)。

一是目前對(duì)于該單位內(nèi)控建設(shè)的構(gòu)想只是整體宏觀架構(gòu)的設(shè)計(jì)，并沒(méi)有涉及具體業(yè)務(wù)內(nèi)控體系的建設(shè)與完善。在日后內(nèi)控建設(shè)工作中，需要以《內(nèi)控規(guī)范》為基礎(chǔ)，結(jié)合單位的具體情況進(jìn)行修改完善。可以遵循從業(yè)務(wù)流程梳理開(kāi)始，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、分析風(fēng)險(xiǎn)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、選擇應(yīng)對(duì)策略、建立健全管理制度、督促執(zhí)行的順序開(kāi)展。

二是內(nèi)控具體業(yè)務(wù)方面建設(shè)時(shí)需要注意部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作，在領(lǐng)導(dǎo)小組和主責(zé)部門(mén)帶領(lǐng)下做到溝通協(xié)調(diào)，需要根據(jù)內(nèi)外部情況的變化做出及時(shí)的調(diào)整，在重大問(wèn)題時(shí)召開(kāi)研討會(huì)議，必要時(shí)需要得到專(zhuān)家的意見(jiàn)指導(dǎo)。

三是加強(qiáng)內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)建設(shè)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的快速發(fā)展與廣泛應(yīng)用為內(nèi)部控制信息化建設(shè)提供了良好的技術(shù)環(huán)境[11]。單位應(yīng)學(xué)習(xí)并利用最新的信息技術(shù)，建立內(nèi)控信息管理系統(tǒng)，實(shí)施信息系統(tǒng)歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)控流程嵌入信息系統(tǒng)下，減少人為操縱因素。

四是將內(nèi)部控制的實(shí)施需要落到實(shí)處。制度設(shè)計(jì)得再完美，如果沒(méi)有得到有效執(zhí)行仍然是一紙空文。行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，企業(yè)具有內(nèi)部控制實(shí)施的強(qiáng)烈內(nèi)生動(dòng)力，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施目標(biāo)具有明顯的非營(yíng)利的公共屬性，因此其內(nèi)生動(dòng)力天然不足。行政事業(yè)單位內(nèi)控的實(shí)施就成為后續(xù)需要持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。單位應(yīng)該加強(qiáng)自身內(nèi)部控制培訓(xùn)，還需要落實(shí)外部的檢查監(jiān)督。提高領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控覺(jué)悟，發(fā)揮帶頭作用；增強(qiáng)單位財(cái)務(wù)工作的業(yè)務(wù)水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)；加強(qiáng)其他業(yè)務(wù)部門(mén)員工的內(nèi)控意識(shí)。此外，還可以充分發(fā)展和利用單位的知識(shí)資本，通過(guò)文化建設(shè)，做到制度和道德共同發(fā)揮作用。

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