檢察機關檢察權的定位與優化建議

摘 要 監察體制改革將檢察機關的部分職能調整至監察委員會行使，對檢察權性質和內容有重大影響。鑒于這一情況，檢察機關應當立足于法律監督機關性質，以完善對偵查階段和訴訟外的監督、擴大不起訴權等形式，強化、完善法律監督職能。

關鍵詞 檢察權 法律監督 定位

作者簡介：王統，河南點石律師事務所律師，研究方向：民事、刑事法律實踐與理論研究。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.165

監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，牽涉面廣且復雜。這監察體制次改革的一個重大表現是將檢察機關的部分相關職能調整至監察委員會，這是一個系統性的重大工程，最終需要通過修改憲法和制定專門法予以確認。如何理解這次改革以及更好履行檢察職能是檢察機關必須面對的現實問題，也是這次改革的應有之義。本文擬對此做些思考，以求拋磚引玉。

一、《監察改革方案》對檢察權調整的規范解讀

我國《憲法》規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，依法獨立行使檢察權。我國《刑事訴訟法》規定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。本次監察體制改革重點對檢察機關的相關職能進行了優化、調整。具體表現在，在《監察改革方案》中，將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會；之二規定監察委員會對本地區行使公權力的公職人員依法實施監察，對違法、違規到違反道德的職務行為均在監察范圍之內；之三規定對《刑事訴訟法》中涉及檢察機關直接受理案件的相關規定暫時調整或暫停適用。由此可見，本次監察體制改革對檢察機關的一個重大變革就是將本屬于檢察院的直接受理案件犯罪偵查權調整至監察委員會。

二、現代檢察制度的基礎考察

從世界各國檢察制度看，除了控訴職能，檢察機關通常還享有三個方面的權力：一是部分案件的偵查權。一般來說，偵查權是警察權的固有權屬，但是這并不妨礙檢察機關在特殊情況下針對特殊類型的案件負有一定的偵查權。例如根據《全美檢察準則》（第三版），這些情況可能包括：實施偵查的執法部門（警方）與案件有利益沖突；偵查實施不當且需要重新偵查；偵查需要特殊技能，而檢察院有此力量；執法部門（警方）沒有充分資源實施偵查。 我國檢察機關同樣負有對特定案件，主要是貪污賄賂、瀆職犯罪等類型的案件。但是，本次監察體制改革，事實上已經將這一部分偵查權從檢察機關中剝離。二是法律監督權。從邏輯上講，檢察機關負有的法律監督范圍包括對偵查、訴訟活動內及偵查、訴訟活動之外其他公權力運行的監督。以美國為例，在檢察機關在立案偵查階段即享有多項監督職能，如偵查建議及引導權、令狀審查權等等。在三權分立政治體制下，檢察機關所負有的監督職能事實上是在行政機關內部實現一定的權力約束。在這一點上，與我國有所不同。在我國，檢察機關作為法定的監督機關，監督權來自于憲法的授權，是司法權對司法權、對行政權的約束和監督。三是源于控訴職能的其它權力。具體而言，這是基于控訴職能產生的不起訴權力。從本質上，看這種不起訴權是檢察機關負擔了部分裁判職能。

三、立足于法律監督職能的檢察權分析

根據我國憲法與刑事訴訟法規定，人民檢察院負有三項重要職能，一是審查起訴與批捕職能，二是部分犯罪的偵查職能，三是法律監督職能。本次監察體制改革將第二項職能轉移至監察委員會行使，那么檢察機關具有的職能就剩下了兩項。對此，本文認為，無論從實然與應然的立場看，本次監察體制的改革并不影響檢察機關的法律監督機關性質。一般來說，法律監督是國家機關對法律運行和遵循情況進行的監察和督導。但是具體到檢察機關的監督職能，也可以理解為：“人民檢察院通過運用法律賦予的偵查監督權、職務犯罪偵查權、公訴權、訴訟監督權以及執行監督權等， 追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為， 以保障國家法律在全國范圍內統一正確實施的專門工作。” 在我國，檢察機關的法律監督首先源自于憲法和刑事訴訟法的確認，其次來自于法理上的支撐。

制衡理論是監督的重要法理，也是決定檢察機關屬于法律監督機關的重要理論依據。制衡理論源自于分權思想，最早可以追溯到古希臘的亞里士多德。這位先賢“以法治優于人治”思想，把政治權力分為立法、司法和行政，主張三種不同的權力分別由三個不同的主體行使，以形成相互制約的局面。但是制衡又不同于三權分立，前者是由一種政治、法律思想發展而成的理論學說， 后者則是運用這一理論學說所確立的國家政治體制。 制衡符合馬克思主義辯證法所主張的矛盾的對立統一觀點，也與我國的政治體制并不相悖。我國《刑事訴訟法》第七條的規定，人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律，即體現了制衡和分權理論的思想。除此之外，我國檢察機關還實際履行了法律監督職能。

在我國，檢察機關履行法律監督義務主要是針對訴訟活動進行。訴訟中的監督主要是采取事后監督，兼以事前、事中監督的方式。如《刑事訴訟法》第111條規定的，檢察機關對立案的監督。除了立案監督，檢察機關還通過審查起訴對偵查活動進行監督。就我國檢察機關的不起訴職能而言，法定不起訴和證據不起訴都屬于強制不起訴的范圍，但是酌定不起訴則是依據《刑事訴訟法》第173條第2款之規定，檢察官根據起訴便宜主義對情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰而做出的不起訴決定。對此，檢察官有做出起訴或不起訴的決定權。就性質上而言，對偵查機關偵查終結移送審查起訴的案件，檢察機關通過審查做出了不起訴決定顯然在結果而非過程上對偵查機關發揮了監督作用。對于審判活動的監督，檢察機關是以“抗訴”作為主要的監督手段。

四、檢察權的完善與優化

鑒于檢察機關的職權與功能定位，以及監察體制改革對檢察機關檢察權的重大影響，為充分發揮法律監督職能，確保檢察權運作更加符合制衡與權力配置的要求，應從以下方面厘清檢察職能，強化法律監督路徑與措施，以構筑更為完善科學的法律監督體系。

第一，完善偵查階段提前主動介入制度。當前，我國現行法律制度和司法實踐中，檢察機關對偵查活動（包括自偵案件）的監督主要是依靠批捕和審查起訴扥程序實現。但是從本質上講，這兩種路徑和方法基本上都屬于被動性程序，即只有偵查機關提出相應審查要求，檢察機關才啟動該程序。這種運作體制為監督留下了極大的空白和盲區。本文認為，應當建立檢察機關對偵查活動的全面介入制度，尤其是對于一些重大、疑難和社會影響較大的案件，以監督確保偵查活動的合法性和規范性。當然，檢察機關提前主動介入偵查階段可以有效的在程序和實體上對偵查活動進行監督，但是也應當警惕走向另一個極端。提前介入要區別于業務指導，應當在充分監督與確保偵查機關獨立辦理案件中找到合適的支點，實現科學、合理而有效、有限的監督。

第二，完善與適度擴大不起訴職能。無論中外，不起訴權都是檢察機關的重要職能，但是對于不起訴的具體內容差別很大。一般來說，大陸法系基本上是采用了以法定起訴主義為主，兼以便宜起訴主義為輔的原則。英美法系沒有這種分類，但是與大陸法系不同的是，英美法系國家立足于“不是每一項犯罪都需要追溯”的原則，賦予了檢察官廣泛的幾乎不受限制的自由裁量權。相比較而言，我國檢察機關的不起訴范圍和權力是比較小的，符合法定起訴條件的必須做出起訴決定。但是事實上，在法定起訴與判決有罪之間存在著相當大的可以調節的空間。基于此，本文認為，應當科學、合適的擴大檢察機關的不起訴權力。例如《刑事訴訟法修正案》設立的附條件不起訴制度即鮮明體現了這一發展趨勢。本文認為，就我國檢察機關的不起訴而言，還存在著可以進一步擴大的可能和必要。具體而言至少包括以下幾點：其一，增設撤回起訴權。我國刑事訴訟法沒有規定檢察機關在提起公訴后有撤回的權力。司法實踐中，存在不少這樣的情況，即提起公訴后發現了不應提起公訴的情況，如新的證據等等。這涉及到檢察機關能不能主動撤回起訴，能不能再行要求補充偵查，能不能在補充偵查后再次起訴等許多實體和程序上的問題，都需要通過確立撤回起訴權開啟討論。其二，選擇性起訴。所謂選擇起訴是指檢察官在起訴時依據法律和職權決定何人、何行為應當被起訴或不起訴的活動。 我國基本上是采取了法定起訴主義，檢察官沒有選擇起訴的權力。換言之，只要是符合起訴條件的，都一律需要起訴，僅在酌定不起訴中一定程度上賦予了選擇性起訴權。就選擇性起訴而言，涉及的主要問題是將某些輕微犯罪與重大犯罪一并起訴確實有利于徹底貫徹報應目的，但是對于體現預防目的的價值究竟有多大，這是值得思考的。其三，有限借鑒辯訴交易制度。辯訴交易誕生并興盛于美國，已經形成一整套完整的實體和程序運行機制。所謂辯訴交易，即在法院正式開庭審理以前，作為控方的檢察官與被告人或者被告人委托的律師進行協商，以檢察官承諾撤銷指控、降格指控或向法庭提出有利于被告人的量刑建議而被告人作有罪答辯為交換內容達成協議。 辯訴交易與我國的庭前和解有相似之處，但又不完全相同。庭前和解一般是由法院主持完成，而辯訴交易是在檢察機關主持完成。本文認為，我國應當有限借鑒辯訴交易制度，可以考慮以當事人主動認罪換取從輕處罰為突破口。

第三，完善和明確訴訟外法律監督。就訴訟外的監督而言，主要是通過檢察建議的方式對沒有進入司法審查程序的、侵害公民、法人和其他組織的人身財產權利的行政違法行為和嚴重不當行為， 既包括作為， 也包括不作為 進行監督。除此之外，從法理和《立法法》規定上看，檢察機關負有的法律監督權還包括對規范性法律文件，包括行政法規、規章、地方性法規等合憲性、合法性的監督。但是當前，我國檢察機關對訴訟外的法律監督存在著虛置化、被動化的傾向，即一般僅僅在處理具體案件中發現有相關違法、違規現象才采取監督行為，很少主動履行監督義務。事實上，作為法定的法律監督機關，檢察機關負有的法律監督范圍和對象是非常廣泛的，從各級有立法權的機關立法是否符合憲法與上位法的規定，具體行政機關是否正確、及時按照法律法規規定履行法律義務、行使法定權力等等都應當納入法律監督的義務和范圍。

注釋：

張鴻巍.美國檢察機關立案偵查階段之職權探析.中國刑事法雜志.2012（4）.

張智輝.“法律監督”辨析.人民檢察.2000（5）.

曾龍躍.制衡學說與檢察機關的法律監督職能.法律出版社.2000.35-36.

陳嵐.論檢察官的自由裁量權——兼析起訴便宜原則的確立及其適用.中國法學.2000（1）.

高珊琦.辯訴交易制度移植之障礙分析.法律科學.2008（5）.

呂濤.論我國檢察職能的轉型與發展.中國刑事法雜志.2010（5）.