高職院校混合所有制改革的反思與建構

鄭榮奕 陳偉

摘 要：探索高職院校混合所有制改革，具有促進高職教育制度的合理變遷、激活利益相關者、優化高職教育治理狀態等多方面的價值。政治、經濟因素的變化以及高職院校和企業自身的發展，為混合所有制的探索奠定了基礎，但參與混合的主體仍然存在認識障礙、混合的管理體制不順、產權不清晰、混合的法律保障機制缺失、有關混合所有制的學術理解仍無定論等因素，是當前混合所有制探索的瓶頸問題，亟需對癥下藥。通過厘清辦學屬性、優化治理結構、明晰財產權利、完善法律法規及試點先行、逐步推進等方式，穩步推進高職院校的混合所有制改革。

關鍵詞：高職院校；混合所有制；基礎；路徑

推行混合所有制，是改革開放以來中國經濟取得飛速發展的成功經驗；繼續推進混合所有制改革，是黨的十八屆三中全會作出的一項重大決定。職業教育具有跨界性質。從職業教育的辦學和人才培養角度看，需要融合政、產、學等各方力量，實現跨界協同。從職業教育的責任與使命角度看，它是連接學校和企業、社會的中介和橋梁，是學生從學校到社會的過渡地帶。職業教育的跨界性質，決定了它具有借助混合所有制、實現新發展的巨大潛力和廣泛可能。因此，國務院一方面鼓勵職業院校本身的混合所有制改革，“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”（《關于加快發展現代職業教育的決定》）；另一方面鼓勵企業以產教融合為切入點，參與職業院校的混合制，強調“企業在職業教育中的重要主體作用，鼓勵有條件的地區探索推進職業學校股份制、混合所有制改革”（《關于深化產教融合的若干意見》）。在職業教育領域推行混合所有制，從職業教育系統的內在結構上講，重在強調公辦與民辦之間的多元共存——這也是其宏觀的含義。從職業院校的產權結構上講，則重在強調產權的公有與私有之間的多元混合——這也是其微觀的含義。[1]對于宏觀領域的職業教育結構問題，自上個世紀80年代民辦教育逐漸發展以來，已在實踐中取得了明顯的成效、積累了豐富的經驗；而在微觀層面，有關職業院校產權意義上的混合所有制問題，特別是高職院校混合所有制的價值前提和實踐基礎、瓶頸問題和實踐路徑等問題，值得詳細分析和深入探討。

一、高職院校混合所有制改革的價值前提

首先，在高職院校推行混合所有制改革，有助于促進高職教育制度的合理變遷。制度變遷是指隨著時間的變化，制度被創立、轉換、交易與創新的過程，它是一種社會效益更高的制度對原來制度的替代過程。受制于人的有限理性和資源的不可多得性，制度的供給也是有限和緊缺的。隨著外在環境的持續發展或人本身理性程度的不斷提升，人們就會產生新的制度需求，以實現預期目標，進而增加他們的收益。當制度的供給和人們的需求達到均衡時，制度就能保持穩定；當現存制度的供需不均衡時，就會形成制度的變遷。目前，我國的職業教育體系公辦學校占據主體絕對地位，民辦和企業辦的學校占的比重比較小，這也決定了我國職業教育管理體系的指令化和管理制度的科層化。職業教育的資源配置主要采取行政指令性計劃的方式進行，在招生計劃、專業課程設置、經費來源、教學研究和后勤管理等方面都按照國家或主管部門的統一部署，高職院校自主辦學權力缺乏，阻礙了職業教育與市場的聯系，導致職業教育制度創新乏力。而隨著市場經濟的發展，對目前的這種指令性的管理制度進行調整和創新是職業教育制度變遷的必由之路。

其次，在高職院校推行混合所有制改革，有助于激活利益相關者的辦學積極性。利益相關者原是經濟活動和企業管理中的一個重要概念，愛德華·弗里曼將其定義為：“任何影響企業目標完成或受企業目標完成影響的團體或個人。”利益相關者理論被弗里曼提出來后的30年里，成為理論界研究的一個熱點，在實踐中也被進行了積極探索。它的核心在于提醒公司應該更多關注股東以外的其他利益主體的利益，以保證實現公司價值的最大化。利益相關者理論的重點是對各利益相關者作出協調和統籌，以將力量損耗減少到最低，使一切利益相關者的整體利益能夠實現最大化和最優化。與高職院校辦學相關的各級政府部門、企業行業，以及院校內部的管理者、教師、學生、學生家長等都是高職院校的重要利益相關者，高職院校要想獲得蓬勃發展，就需要充分調動各相關利益主體的積極性和主動性，促進利益相關者的有效合作，以共同承擔職業教育的社會責任。實行混合所有制的職業院校，就是對政府、學校、企業等相關辦學主體的利益進行合理配置協調，確保各主體利益的最大化。

第三，在高職院校推行混合所有制改革，有助于優化高職教育的治理狀況。英文中“治理”（governance）一詞來源于拉丁文和希臘文，原意是指控制、引導和操縱，長期以來與統治一詞交叉使用。世界銀行在1989 年描述非洲發展狀況時，首次使用了“治理危機”一詞來形容非洲當時的狀況。以后“治理”便被廣泛地應用到政治發展研究和公共生活管理之中。治理理論的興起，拓展了政府改革的視角，主張公共事務的管理權限和責任要從傳統的政府壟斷中解放出來，要依靠多種統治以及互相發生影響的行為者的互動，形成一種社會各界共同治理的局面。于是，作為社會公共事務組成部分的高等教育也成為治理理論研究的對象，而作為跨越了企業和學校領域具有跨界性的高等職業教育更適合納入治理理論探討的范圍。高職教育作為一種公共事務，要實現治理體系的現代化，必須轉變政府對學校的控制，尋求政府和社會力量的協調和平衡，實現從“一元管理” 向“多元治理”的轉變。[2]

二、高職院校混合所有制改革的實踐基礎

教育發展受社會政治、經濟、文化發展的制約，并為之服務，這是教育發展的基本規律之一。職業教育是與社會經濟發展聯系最為緊密的教育類型之一，社會經濟的改革和發展必然要求職業教育作出相應的變革。高職院校實行混合所有制是經濟體制改革在教育領域的體現，是在市場經濟條件下高職院校適應資本社會化大趨勢的重要抉擇。

（一）經濟因素：產業轉型升級的要求

突破行業、部門以及不同所有制的局限，依照市場規律把社會閑散的資金和生產要素進行有效整合并優化配置，是盤活國有資產存量的有效途徑。[3]改革開放以后，經濟領域所有制結構不斷調整，國有企業改革不斷深化，一些國有企業通過采用股份制、上市等手段發展成為混合所有制企業。截至2014年末，國有上市公司達1075家，其中中央企業控股的上市公司達376家，混合所有制對全國稅收的貢獻率，已由20世紀90年代末的10%左右提高到近年來的50%左右。[4]經濟領域的混合所有制改革為職業教育體制機制改革提供了經驗借鑒。經濟基礎決定了上層建筑，職業教育作為上層建筑要適應經濟基礎，重要的一個方面是在辦學體制上與經濟體制相對應。不僅辦學體制，在辦學過程中也要與企業對接與融合。經濟性是高職院校的一個重要屬性，經濟的轉型升級對高職院校提出了適應性的要求。經濟社會發展對職業教育改革發展提出新的更高要求，經濟轉型對于合格勞動力的需求與分裂的組織運作體系構成了職業教育的現狀的張力，可以預見各種模式的相互吸收、調試甚至是融合，將主導未來的職業教育社會化變革過程。[5]這種就業的規模和結構的供求矛盾，勢必引起政府、學校、企業在理念和制度上的范式變化，這一變化為職業教育組織變革帶來了機遇和挑戰，新的混合所有制應運而生。

（二）政治因素：貫徹落實黨和政府決策的重要舉措

我國的職業教育由政府的教育和人力資源部門來管理。在以往的職業教育規模發展階段，政府主要通過財政撥款的方式來支持公辦高職院校辦學，推動公辦高職院校發展壯大，成為職業教育的主體。新的形勢下，隨著職業教育意識的逐步深化，職業教育作為類型教育而不是層次教育的核心觀念進一步主導政府的決策，在這種思想認識指導下，政府將用財政和創設新制度的手段鼓勵辦學主體的多元化，不斷出臺相關政策，鼓勵集體、企事業單位、業務部門等社會力量參與職業教育辦學。1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》中提出鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學；1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出要充分調動各部門、企事業單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦的多形式、多層次職業技術教育的局面；2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，提出逐步建立在國務院領導下，分級管理、地方自主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制；2014 年的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中明確提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”，“混合所有制”首次正式出現在教育政策文件中，混合所有制建設工作步入正軌。按照政治經濟學的觀點，政府本身就是經濟中的行為主體之一，政府的教育決策是由國家根據其代表的利益階層，經濟性計算成本與收益而形成的教育制度，這種教育制度是政府主體自我選擇的結果。出臺的一系列文件為職業院校積極探索混合所有制提供了政策依據，并指明了職業院校體制機制改革的方向。

（三）內在因素：高職院校自身發展的內在訴求

在公辦體制下，部分高職院校長期存在著資金投入不足、校企合作深入不夠、教師隊伍結構不合理、管理行政化明顯等方面問題。資金的來源比較單一，主要是靠政府的財政投入，財政資金主要用于解決教師工資，在基本建設、實訓實習設備上的投入相對不足。發展職業教育，單純寄希望于政府財政是不夠的，也是不現實的。職業教育必須激活自己的產業屬性，吸引社會力量投資職業教育，增加職業教育的辦學資源，激發職業教育的辦學活力。[6]職業教育混合所有制與傳統公辦體制和民辦體制相比，具有天然優勢。對于公辦高職院校來說，辦學自主權較弱、辦學活力不強，政府是唯一舉辦者，產權單一；對于民辦高職院校來說，主要由行業企業等社會力量舉辦，易出現因重經濟利益而忽視辦學質量的嚴重問題。這就勢必需要一種新的辦學體制——混合所有制，它既能有效解決公辦高職院校的困惑，又能化解民辦高職院校的矛盾。[7]

（四）派生因素：發揮企業職業教育主體作用的需要

隨著國際市場的一體化發展和競爭的加劇，企業的發展方式也從單獨依靠成本戰略向依靠技術和人才戰略轉變，應用型人才的短缺已經成為企業發展的最大障礙，企業越來越感受到了人力資源的壓力，認識到參與職業院校辦學有利于提高自身的競爭力，愿意加入到自辦職業教育的行列。企業參與職業教育是企業人力資源管理的一部分，也是企業管理的重要內容，企業以一定的資金投入參與高職院校人才培養，獲得了持續的人力資源保障。而目前公辦職業教育體制下，忽視了企業的主體地位和利益訴求，影響了企業參與職業教育的主動性和積極性。發展混合所有制職業院校，是校企合作的進一步深化，企業成為高職院校股東中的一員，真正發揮了企業辦學主體作用，辦學由原來的分外義務變為分內職責，將校企合作以一種權利義務更加明確的形式固化下來。

三、高職院校混合所有制改革的瓶頸問題

目前我國的高等職業院校以公辦為主體。據統計，2016年有高職專科院校1359所，其中公辦高職高專1042所，占了76.67%。為激發職業教育的辦學活力，我國在一系列官方文件中多次強調職業教育探索混合所有制辦學的要求。在國家政策的推動影響下，各地各高職院校積極開展了高職院校混合所有制的探索，形成了一些有益的經驗和做法，但實踐推進仍然緩慢，存在著種種的制約因素。

（一）對高職院校發展混合所有制的認識不清

混合所有制高職院校的法人屬性不明確，其不同于民辦院校，與公辦院校又有差別，導致政府不知道是否應該用公共財政資金來支持該類院校，擔心造成國有資產流失。公辦高職院校引入市場競爭機制探索混合所有制后，學校原有的事業單位性質受到改變，在福利待遇、養老退休等方面與原來的公辦院校都有所不同，公辦院校管理層擔心影響行政職務，害怕改制中引起國有資產流失而承擔法律責任，同時教職工是事業編制，工作穩定，無后顧之憂，不愿參與市場競爭。而作為經濟組織的企業，核心目標在于追求利潤最大化，其參與辦學必然要求有一定的回報或預期收益，而這種行為又與目前教育的不以營利為目的相矛盾。

（二）混合所有制改革的管理體制不順

職業教育具有跨界性，混合所有制改革涉及到教育部門、人保部門、發改委等部門及企業行業界的跨界混合，而在目前這種條塊分割的管理體制下，實現跨部門的協同合作，構建共同支撐混合所有制改革的體制有一定困難。從目前國內高職院校探索混合所有制的實踐來看，混合所有制的探索主要集中在非公辦高職院校中進行，而公辦高職院校的唯一投資主體為政府，政府按照體制內部機構對下屬的高職院校進行全面管理，科層化、行政化特征明顯，導致公辦院校在學校層面探索混合所有制的難度很大。

（三）探索混合所有制的高職院校存在產權不清晰

允許以資本、知識、技術等要素參與高職院校辦學的混合所有制，就意味著不同所有制產權的融合，也必然涉及到高職院校產權的流通和交易。而目前高職院校的產權界定不清，出資者不能有效行使權能，也就無法達到有效而穩定的預期，使公有高職院校資產不能實現保值增值，嚴重影響了人們投資和經營高職院校的熱情，進而導致高職院校資源利用和配置的效率低下。

（四）高職院校發展混合所有制的法律保障機制缺失

職業院校混合所有制缺乏法律、政策的支持和保障。混合所有制高職院校既不能按照公辦高職院校治理，也不能按照民辦院校來運行。雖然國家原先有針對公辦和民辦院校的《職業教育法》、《中外合作辦學條例》等法律法規，但對高職院校混合所有制辦學的法人屬性沒有作出明確規定，對于如何開展混合所有制，各級政府并未制訂相應的具體實施條例來規范，對于混合所有制高職院校的創辦、合并、轉讓、托管等問題缺少明確的制度性方法，對高職院校的資產界定、核算、清算等問題缺乏具體可供操作的規定。未能從法律層面上建立推動職業院校混合所有制的有效保障機制，混合所有制下的學校、企業雙方的權利和義務缺乏必要的保障和監督，特別是民營資本的合理利益難以得到有效保障。[8]

（五）有關職業院校混合所有制的學術理解仍無定論

職業教育理論界的專家學者從不同視角對職業院校開展混合所有制改革進行了理論探討，但對混合所有制的概念內涵、辦學性質、舉辦主體、辦學方向、發展路徑、運行機制、改革步驟等方面存在著分歧。對于職業院校混合所有制的研究僅停留在描述其必要性、可行性，分析整體上存在的問題和采取的對策，主要以理論思辨和定性研究為主，缺少具體的實踐性的案例研究。雖然混合所有制的概念一經提出就成為理論界研究的熱點問題，但是在實踐的探索中卻舉步維艱。混合所有制改革的理論研究愿景與我國高職院校的辦學實際難以有效銜接，缺乏具體操作的體制機制條件與文化氛圍。[9]這些都束縛了我國高職院校混合所有制改革的推進。

四、高職院校混合所有制改革的實踐路徑

盡管發展方向是清楚的，但發展過程中的探索總有迷霧和曲折，而改革也不能停留，因此，一方面需要針對高職院校混合所有制的各種瓶頸問題，對癥下藥，因病施策，另一方面則應根據改革發展的需要，尋找發展思路、探索實踐路徑。

（一）以厘清高職院校混合所有制的辦學屬性為前提

政府要正確界定混合所有制職業院校的辦學性質，明確辦學基本制度和原則。將混合所有制高職院校界定為不同于“公辦”和“民辦”的第三種辦學性質，改變“非公即私”理念。充分吸收公辦和民辦院校的優點，政府提供對混合所有制高職院校的財政支持，建議公辦高職院校混合所有制改制后教職工仍享受公辦院校的待遇。同時支持企業行業等社會資本參與職業教育辦學，對參與職業教育辦學的企業給予稅收優惠等鼓勵政策。

（二）以優化高職院校治理結構為基石

健全依法辦學和自主管理的現代化法人治理結構，是高職院校可持續發展的重要保障，也是探索混合所有制辦學的基礎條件。只有建立法制化和現代化的治理體系，社會力量才能依法支持和參與高職院校的辦學。要建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制，完善民主管理、民主監督機制，完善教職工代表大會在重大決策、教師自我管理等方面的重要作用。探索由政府相關部門、校企雙方的行政領導、行業協會、企業家和知名專家學者，教師學生代表、畢業生代表等組成的具有特色的校企合作發展理事會。明確理事會在院校治理結構中的作用、職能，完善其為高職院校事業發展進行咨詢、協商、審議與監督的工作機制，增強學校與社會的聯系、合作。

（三）以明晰職業院校產權為關鍵

全面落實高職院校的法人地位，使之能夠有效地按照市場化方式運作，就要明確高職院校的產權。產權即財產權利，廣義的產權包括財產的所有權和由所有權派生出來的占有權、支配權、使用權和收益權。高職院校的產權可以通過實行產權重組、分解、委托代理等手段，使國有職業教育資源產生多種運作方式，從而提高資源的運作效率。因此職業院校市場化運作首先必須要明確產權，產權的界定、歸屬、流轉和保護是發展混合所有制的焦點問題。要重視高職院校的產權界定工作，依法保護混合所有制高職院校出資人的產權權益。健全混合所有制高職院校資產清算、評估定價、轉讓交易等產權流轉程序。合理確定院校資產價格，依托專業化中介機構提供資產評估、融資和風險管理等服務，借助市場化定價手段，完善資產定價機制，保障高職院校國有資產的保值增值。

（四）以完善職業教育法律法規為保障

要調動社會上的各類資本參與混合所有制高職院校的辦學積極性，就需要修訂和完善有利于混合所有制發展的法律法規，保障出資人的合法權益。一是要修訂教育法、職業教育法和民辦教育法等法律相關內容，清理不適應混合所有制發展的條文，取消對公辦高職院校探索混合所有制不合理干預的規章制度，以化解法律方面的矛盾，確保法律規定的規范性和一致性；二是要加快制定混合所有制職業教育相關的政策法規，明確混合所有制職業院校的法律地位、法人屬性、運行機制、治理結構、產權保護、監管方式和退出機制等。[10]以此形成保障職業教育混合所有制發展的法律法規體系。

（五）以試點先行、逐步推進為路線

混合所有制高職院校是職業教育體制中的一種重要的實現形式，而發展混合所有制高職院校，并非意味著所有高職院校都要發展成為混合所有制。政府投資舉辦國家示范性高職院校，而對一些薄弱公辦高職院校可以采取吸收社會資本進行所有制改造來探索發展混合所有制。解決其辦學經費不足、校企合作不深入、教育資源利用不力、服務行業企業能力不強等問題，激發其辦學的生機和活力。[11]也可以在不涉及高職院校辦學性質改變的范圍內，嘗試在二級部門探索混合所有制，通過校企合作、技術轉化、培訓服務等形式推進，試點取得成功后再由點到面逐漸推行。

參考文獻：

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[9]王俊杰.高等職業教育混合所有制改革的基本定位及其實踐路徑[J].中國高教研究，2017（6）：104-110.

[10]安蓉泉.探索混合所有制職業院校的幾點理性思考[J].中國高教研究，2015（4）：95-98.

[11]王安興.探索混合所有制辦學 加快發展現代職業教育[J].中國職業技術教育，2014（21）：133-137.

（責任編輯 鐘嘉儀）