政府部門采購內部控制案例研究

張保華

【摘 要】本文從政府內部控制的角度出發，通過討論內部控制的適用范圍、實施意義，以及控制措施，闡述了政府部門采購內部控制的各個方面的現狀，并結合2010年“鐵道部天價宣傳片”的案例，詳細論述了政府采購內部控制的實施流程。

【關鍵詞】政府采購；內部控制；反腐反貪

本文通過對“鐵道部天價宣傳片”案例的深入研究分析，總結了此次政府部門內部控制[]出現漏洞的原因，并得出相關啟示，為以后政府部門實施內部控制的過程中可能出現的問題提供相關的應對措施，在一定程度上防患于未然。

一、2010年“鐵道部天價宣傳片”案例回放

2009年初，原鐵道部部長劉志軍提出要加大對中國鐵路的宣傳力度，邀請到知名導演張藝謀制作高水平的鐵路宣傳片。

2009年10月12日，鐵道部財務司下撥影視中心宣傳片制作經費1550萬元。后又簽訂了《補充協議書》，追加了制作經費300萬元。

2010年11月底，《中國鐵路》宣傳片交付原鐵道部相關部門審查通過。

2012年3月下旬，鐵道部接到國家審計署辦公廳轉送的《關于鐵道部投入巨資拍攝宣傳片未達預期效果》的函后，立即著手調查處理。

2015年2月10日，鄭州鐵路運輸法院一審判陳誼菡犯受賄罪，判處其有期徒刑8年，并處沒收個人財產人民幣20萬元；沒收的個人財產上繳國庫，對其受賄款人民幣40萬元予以追繳，由扣押機關上繳國庫。

事件的前前后后，都是在說明鐵道部的采購內部控制存在著缺陷，具體的又要從何處，說起，就需要詳細分析了。

二、“鐵道部天價宣傳片”的案例分析

行政事業單位采購業務主要分為以下幾個環節，即采購需求編審、采購執行、中標管理、合同簽訂與備案、組織驗收和采購支付。至于“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案件的發生是在哪些流程出了紕漏，這是一個需要具體問題具體分析的東西。在本案例的整個過程中，對于各個環節的違規操作，在下面做一個相關的說明，針對案例中出現的問題，進行一定的分析。

（一）預算不夠細化

按照“先預算，后計劃，再采購”的工作流程，各單位應先規范填報集中采購預算，編制并錄入采購計劃后，方可實施采購。加強采購預算和采購計劃的銜接，簡歷預算編制、采購計劃和資產管理之間的溝通機制。至2011年底，鐵道部未按規定將第七屆世界高速鐵路大會會議費結余1538.66萬元收回納入本級法定賬冊核算；對應收所屬機關服務局和已注銷企業興鐵物資公司的賬款共242.43萬元，賬齡超過7年仍未清理。

（二）招標和監督檢查有缺陷

政府采購招標代理機構是根據采購人的委托，代理政府采購事宜的機構，包括集中采購機構和經國家財政部或者省級財政部門認定資格的采購代理機構。在“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案例中，原應屬于公開招標的項目，未經財政部門批準擅自改變采購方式；在公開招標、競爭性談判、詢價方式采購中，不按照規定程序開展采購活動，指定或者變相指定供應商，非法干預、影響評審活動，改變評審結果等，都是不符合規定的行為。這部宣傳片，按照審計結果的說法，是“鐵道部在未按規定公開招標的情況下”讓制作方制作的。就在審計結果公布的同日，國家審計署審計長劉家義表示，在京滬高鐵全線的土建招標中，鐵道部違規將資格預審申請文件的獲取時間由至少5個工作日縮短至13小時，從獲取到遞交時間由7天縮短至不到24小時。上級單位對下級單位的違規外包行為沒有進行及時的限制，政府部門的相關單位應當加大監督力度，盡可能的防患于未然。

（三）計劃實施不完善

政府采購計劃一經下達，原則上不作調整。計劃執行過程中如發生采購項目變更、終止、追加或減少調整計劃的，必須按計劃編制程序報批。達到公開招標數額標準，但因特殊原因需采用公開招標以外采購方式的采購項目，應報送變更申請，經采購領導小組審核，財政部門批準后實施。采用政府采購五種常規采購方式進行采購，除按法定要求履行相應程序外，各單位內部應按如下要求建立內部規范，明確內部職責分工。要求有：價格預算確定、專家選取、招標要素設置、招標公告公示開標和評標、預成交供應商確認，以及中標結果公示及通知等。

（四）合同簽訂、備案不符合規定

在“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案例中，原定價格1550萬元，后又以資金額不夠為由增加價款至1850，這是超過原合同采購金額的10%，并不符合合同履行的相關要求。在支付申請時，驗收報告的完善度有待加強，采購資金實行國庫集中支付的，采購單位應完善采購資金支付程序，需求部門在辦理采購資金支付時，應提交相關資料，而在本案例中，在資金支付時需要提交的相關資料的完整度和真實度都是有待核查的。

三、“鐵道部天價宣傳片”的案例啟示

在這個案例中，如果不是鐵道部天價宣傳片備受質疑，如果不是與該宣傳片密切相關的鐵道部文聯副秘書長陳宜涵被牽出，如果調查人員不到陳宜涵家去查處，如果劉瑞揚沒把存折和購物卡放在辦公室……或許，劉瑞揚這條“大魚”就不會被發現。在公眾心目中越來越嚴格和重視的反腐，居然需要靠這么多幾率極小的“如果”來釣大魚，實在讓人難以理解。歸根到底，鐵路部門的這種監管現狀，脫離不了壟斷的因素。那么，針對該案例種種現象的解析，可以得出下面的啟示與教訓：

（一）不要任人唯親

由于鐵路系統的封閉性，常年以來，“任人唯親”這一弊端飽受詬病。業內人士稱，在鐵路系統，若某個“家族”有一人身居要職，則“全家”皆受益。最先落馬的原鐵道部長劉志軍就是一個“很好”的案例。他任職期間，大量提拔親戚任職鐵路系統，其弟劉志祥數年內從一個普通的鐵道工人做到了漢口火車站站長。“7·23動車事故后，網友在網絡上曬出了鐵路系統部分要職人員“家譜”，直指鐵道部內部裙帶關系嚴重。不僅是親戚，往往官員間還存在五花八門的裙帶關系。這些都讓整個人事系統存在著盤根錯節、一損俱損的復雜關系。”一鐵道部人士稱。

（二）不要盲目追星

實事求是來說，作為公共人物，又是“署名導演”，張藝謀對天價宣傳片事件不完全算是“躺著中槍”。不過，因為其與相關公司簽訂了合同，也付出了一定勞動，從契約層面來說，大體也能撇清灰色利益干系。其實，撥開附著在天價宣傳片表面的層層迷霧，真正戳到輿論痛點的地方，或在于“天價”背后的重重黑幕。

（三）嚴格執行制度

通過本案例的分析論述，建議各部委和單位也包括各企業引以為戒，必要時請審計、監察部門介入，堵塞漏洞。即使政府確實需要宣傳片，不僅宣傳資金要納入預算接受人大審議，而且要按照規定招投標以防腐敗，因為政府的每一分錢都來自納稅人，政府有義務把這些錢用好，并接受社會各界的公開監督。只有規范程序，嚴格財務審計，才能避免關于宣傳片的丑聞再次出現，才能保證公共資金分配公平、公正。

【參考文獻】

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