論新時代社會治理中的潛規則積弊及其清理

摘要：潛規則是指看不見的、非規定的、非制度的、約定成俗但又被廣泛遵循的一種規則。它隱藏在正式規則之下、卻在實際上支配著很多事情運行的規矩。當今時代的社會治理，越來越垂青于律令法度等“顯規則”的方式，然而在現實中“潛規則”力量不容忽視。

關鍵詞：新時代；社會治理；潛規則

一、潛規則逆化政府社會治理效能的理論體系

習近平同志在黨的十九大報告中圍繞加強和創新社會治理作出一系列重要部署。完成好這項任務，需要認真分析我國社會治理形勢發生的新變化，弄清社會治理面臨的新問題和舊積弊，以習近平新時代中國特色社會主義思想指導新時代的社會治理創新，實現社會“善治”之格局。潛規則是指看不見的、非規定的、非制度的、約定成俗但又被廣泛遵循的一種規則。它隱藏在正式規則之下、卻在實際上支配著很多事情運行的規矩，當今時代潛規則對政府社會治理的逆化效應積弊已深。

（一）潛規則逆化治理主體的權威效能

權威是推進工作的重要基礎。無規矩不成方圓。領導權威的建立和維護，歸根結底是以制度作為根本支撐的。制度是指人類社會在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的規則和程序體系。具體到領導活動來講，制度就是領導活動中各要素及各要素之間必須共同遵守的辦事規程或行動準則。從這個意義上說，領導活動的最大權威，既不是領導班子的集體權威，也不是領導者的個人權威，而是制度的權威。維護領導權威，首先要維護制度權威：依靠制度權威，才能保持領導權威的穩定性、長期性和合法性。

但是，在實際工作中，有些領導者往往忽視制度的權威性，導致制度形同虛設，同時也使自己的做法備受質疑，權威受到挑戰。一是有章不循。決定重大問題和處理重要事情時，本來有制度規定的，卻置制度于不顧，不講程序，不按流程，完全按自己的主觀意志來辦，把自己的想法強加于他人。或者，表面上講程序，實際上暗箱操作，用自己的意見“統一”他人的思想。二是無章可循。對于工作中的成功做法，或工作中需要規范的流程，不能著眼于規范的高度上升到制度的層面進行建章立制，而是喜歡以言代“法”，憑經驗辦事，給自己留下“操作”空間。三是雙重標準。制度對下不對上。對下級凡事都講規矩、講流程，要求必須嚴格按制度辦事，對自己則自由主義，不受制度制約，想怎么辦就怎么辦。四是暗度陳倉。熱衷于“潛規則”，對體制內無法解決的問題，甚至體制內可以解決的問題，都喜歡用非制度規定的辦法和渠道去解決，從而使事情變得詭秘隱蔽，以顯示自己的權威和能力。

（二）潛規則逆化治理規制的約束效能

我們經常聽說：“上有政策，下有對策”，其中的對策就是典型的“潛規則”，所以造成上面的政策規制貫徹不力。“當某種行政潛規則被組織化時，既會阻礙行政的統一性與規范性，又導致行政系統的整體效率下降。”[6]據報道，中國的法令可以與某些其他頂尖國家相比，但問題是沒有辦法完全執行，因為地方政府專注于取悅公司的大老板。近年來，中國雖然有嚴懲貪官的案例，情況有所改善，但中央依然要努力說服地方官員配合政府政策。“如果潛規則大行其道，社會關系的調整事實上主要交由潛規則，法律的調整功能大打折扣、甚至被潛規則架空。”而且，潛規則有很旺盛的生命力，并且不以法律的改變而作多大的變化。一旦 “潛規則”盛行于社會，則意味著管理規制等“顯規則”在很大程度上成為一紙空文，法制遭到踐踏，制度受到損害。依據“破窗理論”分析，任何一種“潛規則”行為的存在，都源自于突破和踐踏規制的“首發現象”。每一個不“首發現象”都在傳遞著一種信息，都給人們帶來某種啟示。而這種啟示在一種特定的狀態下，又必然會引起這“潛規則”行為的蔓延和無限擴展。“潛規則”的盛行，給我們正常的社會帶來許多消極的影響和危害。

（三）潛規則逆化治理過程的執行效能

執行，從根本上講是政府對社會利益進行的權威性調控和再分配， 如果行政執行不到位，執行的權威就會受到損害， 嚴重的話甚至會損害是管理的合法性。潛規則逆化管理過程的執行效能便現在，它會導致執行者的執行過程往往決心在嘴上，行動在會上，落實在紙上；有的對上級決策部署實行實用主義作法，有利的就執行，不利的就拖著不辦，一切工作的取舍完全取決于個人的好惡；有的投機取巧，不是把心思放在如何提高工作水平上，而是想方設法去打制度的“擦邊球”；更有甚者，陽奉陰違，弄虛作假、虛報浮夸、欺上瞞下，報喜不報憂，掩蓋問題和矛盾。或是責任心不強，只求過得去，不求過得硬，工作浮在面上；或是信心不足，舍難求易，消極保安全，慎重搞創新；或是人情味太濃，不敢動真碰硬，碰到問題時繞道走，追究責任時踢皮球；或是對問題的實質不求甚解，得過且過，敷衍塞責，上下推諉；受市儈關系學的影響，工作中怕影響關系、怕傷和氣、怕失面子、怕丟選票，不敢較真碰硬，講人情、不講原則，講交情，不講制度。

（四）潛規則逆化治理體系的控制效能

治理體系的調控指管理主體根據計劃目標的要求，對計劃的執行情況進行監督、檢查，及時發現和糾正計劃執行中的偏差，以保證計劃目標實現的過程。現代社會潛規則的存在使得治理體系的控制效能大為弱減。主要表現為潛規則導致治理主體的失控，治理主體的作秀之風便是其一斑之見。正如群眾所反映的，潛規則似乎給干部的作秀注入了新的靈感，作秀方式也變得“風情萬種”。或工于偽裝矯飾，或善抓媒體眼球，或精于“轟動效應”，或巧于弄姿作態，或秀出“親民風范”亦或秀出什么數字、鏡頭、節會、園區、廣場等等，名目繁多，無奇不有。作秀的實質只有一個字：假。如此上行下效，惡性循環，便成為影響政府公信力的又一痼疾。調查表明，決策與執行脫節、部署與落實反差、講話與辦事矛盾、臺上與臺下迥異、匯報與工作斷層、宣傳與事實背離、承諾與兌現不符等是造成治理體系的控制危機的重要原因。作秀中“言”與“行”、“真”與“假”的反差越大，群眾對政府、對文件、對法令、對宣傳的信任度越低，治理體系的控制效能也就越差。

（五）潛規則逆化治理效果的目標效能

調查表明，廣大群眾對無處不在的潛規則深惡痛絕。“明明國家有規定，他們卻揣著明白裝糊涂，凡事按自己定的規矩辦。老百姓上門辦事，如果不懂‘規矩，只能吃‘閉門羹。甚至有些部門利欲熏心，奉行潛規暗則而對國家規定置若罔聞。”一些群眾如是說。甚至一些“涉世未深”的干部無時無處不在的潛規則也苦不堪言。在很多時候，依從潛規則意味著放棄原則，挑戰潛規則只會被‘逆向淘汰。不懂政策可以，不懂潛規則不行；不懂法律可以，不懂‘規矩不行。很顯然，潛規則使公共權力按照另設的一套程序運行，其所對抗的正是顯規則的政策、法規、紀律等，所逆化和扭曲的是執行的公信力和管理效果的目標效能。潛規則的發展已是社會的每項事件背后幾乎都難乏其影，幾乎每一樁“窩案”都能牽出一個“總后臺”；每一次礦難事故背后都有一宗“官煤勾結”；每一起違法批地案背后總“驚現”一張領導的“批示”；摧毀每一股黑惡勢力的背后都能揪出幾名“警匪一家”的干警??于是，執法者成了違法者的保護神，監管者成了被監管者的護身符，警成了匪的通信員，上級成了下級的避風港。社會治理效果的目標效能再也不被社會公正所信賴。

二、多學科視域下規避和清理潛規則積弊的機制構建

（一）深入扎實的法制建設

大多數“潛規則”是對法律的駁逆，屬于違法行為。因此，要對其進行清理，首先必須明確地在法律中規定加以反對，并且嚴懲不貸，以律震懾之，使行為人不敢妄為。“只要刑罰的惡果大于犯罪所帶來的好處，刑罰就可以收到它的效果。這種大于好處的惡果中應該包含的，一是刑罰的堅定性，二是犯罪既得利益的喪失。除此之外的一切都是多余的，因而也就蠻橫的。”[1]自利欲望是人們行為的動力源，利益得失的權衡不可避免地成為人們行為抉擇的重要原則，一旦一種獲利的行為方式會有較大的法律風險或者其他風險時，人們常常會迫于對風險畏懼而放棄行為[2]。此外，需要加執法力度，讓想運作潛規則的人難存僥幸心理，不給不軌者“后路”。“如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結果，那么就會煽惑起犯罪不受處罰的幻想，既然罪犯可以受到寬恕，那么，人們就認為：無情的刑罰不是正義的伸張，反而是強力的凌暴。”[3] “如果社會上一部分人的非正義行為沒有受到有效的制止或制裁，其他本來具有正義愿望的人就會在不同程度上仿效這種行為，乃至造成非正義行為的泛濫。”[4]

（二）社會政治文化的再塑

基于中國傳統的社會政治文化——法治不足而人治盛行。延續幾千年并仍作于今的人治文化傳統為潛規則提供了深厚的生存土壤，因而要消除潛規則必須要從文化層面改造我們的傳統政治倫理文化，以適應現代社會的法制和規則。工業文明的時代，必然帶來法治、民主、公平、正義觀念的擴散。公共事務處理需要增進透明度。與農耕文明相對應的人治、人情、人際網絡在社會轉型中需要加以改造。社會轉型和市場經濟為我們全力改造社會政治文化提供了契機。尊重法治，尋求民主，追求社會公正，增強社會責任感和提升公民的公共精神是消除潛規則的文化條件。

（三）體制程序的優化設計

顯規則中存在的大量自由裁量權和程序規劃中常見的可彈性操作，為潛規則的運行提供了廣大的空間。消除規避和消除潛規則，要實現體制的優化與完善，特別是在程序和環節上要避免出現或模糊籠統、或模棱兩可漏洞和隱患。對自由裁量權要做出具體的規定，避免操作的權力尋租和暗箱行為，保證自由裁量的公正嚴明。制定正式的規章制度時要遵循科學、民主、完善的原則，努力詳實嚴密。充分認識程序科學和程序公正的反潛規價值，把公開公共事務的操作程序作為潛規則的克星。對宏觀性的制度規定要做出細節的程序補充規定。深入地進行持久性規章制度的完善，杜絕規則執行中的可能出現人為性、隨意性。“潛規則”只有在“陰暗”角落才會有施展的空間，一旦遇到光明，就會自取滅亡。因此，陽光是最好的“防潛劑”，而最好的陽光就是監督和制約制度，發揮制度的“陽光”功能，使行為人不能由于權力的易膨脹性、異化性，而潛行竊私。

（四）強力監督的普遍推行

潛規則的泛濫在一定程度上反映出了社會監督的不力，潛規則在社會中的滋生，毒化社會風氣，引發社會不滿。強力監督是遏制和防治潛規則的有效手段，需要社會建立完備的監督體系，形成綜合的監督力量，發揮整體監督的遞增功效。為此，要不斷健全法律體系、完善法律監督的細節。強化法律監督執行力度，發揮典型案件的示范和警世作用。加大行業不正之風的批評力度，建立民眾輿論監督的論壇，對行業的潛規則進行揭露和曝光，提高輿論監督的威懾力。

（五）誠信體系的廣泛構筑

《論語》有言：“民無信不立”。誠信，是一個人的立身之本，是一個民族的屹立之根，是一個國家民主法治之源！市場經濟以來，出現了大量有悖于誠信的社會現象，也成為潛規則的滋長提供了現實環境。思想是控制一個人，甚至整個社會風氣形成的重要因素。構建社會誠信體系，轉變個人利益為重的思想，倡導誠實信用為依托，在全社會形成以誠實守信的輿論導向，可以從源頭上規避潛規則現象的發生。同時，從逐步完善誠信相關的法律法規入手，提高違法成本，對于屢教不改的人，加大懲處力度。法律是約束個人、組織的強有力方式，完善誠信法律法規，以法律法規為制度保障，提高違法成本。

（六）道德建設的持續推進

道德規范是通過人的內心信念來指導人們的自覺行為，具有根本性。實踐證明，品質高的人的行為“底線”比品質低的人要高。“潛規則”的運作，潛滋暗長，暗箱操作，隱蔽而為，不易被發覺，其規避和糾正更需要行為人的自覺、自止。讓每一個人都不按照“潛規則”運作以處世，需要以道德建設來提高人們的道德自律，正所謂“心正則身正”。如果社會中的每一個人都形成了行為道德的自覺，自覺按照法律行事，共同參與抵制“潛規則”，那么“潛規則”就難覓生存空間而盾之夭夭。

參考文獻：

[1]吳思，“潛規則：中國歷史中的真實游戲”[M]，云南人民出版社，2002

[2]陳暢.關于潛規則引致正式制度失效問題的研究[J].求實，2008（1）

[3]王耀海、盛豐.潛規則及其法治矯正探析[J].學術界，2010（5）

[4]汪宛夫，官場潛規則與黨的意志“中梗阻”現象[J] 領導科學，2004（22）

基金項目：河南省政府決策研究招標一般課題“河南省社會治理模式創新發展研究”（2017B414）階段性成果

作者簡介：林志軍，男，1981年4月生，河南洛陽人，漢族，鄭州升達經貿管理學院思想政治理論教學部講師，鄭州大學馬克思主義學院碩士研究生畢業，馬克思主義理論研究方向。