特色小鎮在鄉村振興戰略中的積極作用

羅炳錦

[提要] 特色小鎮建設是實施鄉村振興戰略的重要著力點、支撐點。通過特色小鎮建設，持續推進一批鄉村特色產業、文化旅游，加快一批特而強、聚而合、精而美、活而新的特色小鎮茁壯成長，加快推進農業農村現代化。但是，從近年來實踐中發現，一方面各地建設特色小鎮的熱情不減，一些地區大膽探索，打造出一批有產業特色、環境優美、宜業宜居的特色小鎮，彰顯出鮮明的獨特性和旺盛的生命力；另一方面在快速推進特色小鎮建設的同時，一些地方特色小鎮建設出現定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題，這些問題偏離了特色小鎮建設在推進鄉村振興戰略進程中重要作用的本質。所以，充分認識推進鄉村振興戰略進程中特色小鎮建設的重要作用，針對在推進鄉村振興戰略進程和特色小鎮發展中的問題，研究探討如何引導特色小鎮健康發展，推進鄉村振興戰略實施具有重要的現實意義。

關鍵詞：特色小鎮；鄉村振興；產業；作用

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月27日

黨的十九大報告指出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”特色小鎮建設是實施鄉村振興戰略的重要著力點、支撐點。通過特色小鎮建設，持續推進一批鄉村特色產業、文化旅游，加快一批特而強、聚而合、精而美、活而新的特色小鎮茁壯成長，加快推進農業農村現代化。但從近年來的實踐中發現，一方面各地建設特色小鎮的熱情不減，一些地區大膽探索，打造出了一批有產業特色、環境優美、宜業宜居的特色小鎮，彰顯出了鮮明的獨特性和旺盛的生命力；另一方面在快速推進特色小鎮建設的同時，一些地方特色小鎮建設出現了定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題，有些地區甚至存在政府債務風險加劇和房地產化的苗頭。這些問題偏離了特色小鎮建設在推進鄉村振興戰略進程中重要作用的本質。所以，充分認識推進鄉村振興戰略進程中特色小鎮建設的重要作用，針對在推進鄉村振興戰略進程特色小鎮發展中的問題，研究探討如何引導特色小鎮健康發展，推進鄉村振興戰略實施具有重要的現實意義。

一、推進鄉村振興戰略進程中特色小鎮建設的重要作用

（一）有利于提高農村產業發展水平。2018年中央一號文件提出，鄉村振興，產業興旺是重點。實現鄉村振興必須牢牢立足產業興旺，緊密結合城市發展，實現城鄉資源的雙向流動。特色小鎮的新興產業是帶動鄉村產業興旺和經濟社會發展的內在動力。特色小鎮的建設要求以特色產業為核心，借助特色小鎮建設的東風，原有特色產業的小鎮就可以實現產業轉型和升級，提高競爭力，同時原來沒有形成特色產業的小鎮通過打造特色產業則可以實現產業結構升級，提高產業發展水平。特色小鎮不僅具有提供旅游服務及相關產品的功能，還具有非常重要的一個獨特功能，即特色小鎮優越的生活設施、優美的生態環境、完善的公共服務，更容易跨界融合產生新興產業。特色小鎮建設的產業融合發展既有“一二三產業的融合發展”，也有“制造業服務化”和“服務業制造化”。正是具有了這些新興的產業，特色小鎮才能持續確立競爭優勢，也才能夠吸引更多資金、技術和人才。現有特色小鎮的產業定位，主要分為“消費服務型”和“生產服務型”兩大類。消費服務型特色小鎮以生活服務、健康服務為主導，構建流程標準化、企業個性化的公共服務平臺，面向個人和家庭，創造出滿足不同消費者個性化新產品或新服務。生產服務型特色小鎮以生產性服務業為主導，面向企業或其他社會經濟組織，服務、輻射一定區域范圍和市場范圍。由于特色小鎮與鄉村聯系緊密，在地理空間上一體化，在經濟關系上資源互補，在產業鏈上相互協作。所以，特色小鎮能夠成為當前帶動鄉村產業跨界融合發展的重要平臺，在構建現代農業的產業、生產和經營體系，促進農村一二三產業融合發展，實現小農戶和現代城鎮產業發展有機銜接方面發揮獨特作用。

（二）有利于縮小城鄉之間的差距。長期以來城市作為人口、經濟、信息、科技等的集聚空間，一直是現代、先進、方便、快捷、高效、衛生等的代名詞，而農村雖然隨著科技和農業的發展有了較高的發展，但是與城市相比，其發展速度慢，發展水平落后，農村居民享受的基礎設施和公共服務也遠落后于城市居民。特色小鎮的建設可以帶動一大批村鎮的經濟發展和設施建設，提高農村居民的生活水平和質量，并為許多農民提供就業崗位，增加他們的收入，從而有利于縮小城鄉差距，促進社會公平。同時也促進農民思想意識轉變：無論是小鎮特色產業的發展、還是旅游業的發展，特色小鎮的建設必定使生活在其中的居民受到經濟快速發展帶來的沖擊，不斷認識新事物，接收到的信息、技術越來越多，接觸到的人越來越多，他們的思想意識在這個過程中會發生一定的變化，有利于素質的提高和一些落后行為方式的改正。

（三）有利于傳統文化和生態環境的保護。鄉村振興，鄉風文明是保障。必須堅持物質文明和精神文明一起抓，提升農民精神風貌，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，不斷提高鄉村社會文明程度。優秀的歷史文化、民俗文化、古代建筑遺跡等是我們中華民族的寶貴財富，這些財富很多都位于農村地區，有的地方位置比較偏遠、交通不便、經濟落后，通過特色小鎮的建設就可以加強對這些地區文物古跡的保護、修復、開發和宣傳，弘揚優秀文化，傳播優秀思想；鄉村振興，生態宜居是關鍵。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。必須尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的統一。特色小鎮強調生活、生產、生態三生融合，打造宜居宜業宜游的空間，良好的生態環境是特色小鎮所必備的，這就要求特色小鎮建設過程中必須重視對生態環境的保護，小鎮規劃要與地形地貌有機結合，融入山水林田湖等自然要素，彰顯優美的山水格局和高低錯落的天際線。因此，特色小鎮對于推進生態環境保護也具有重要的意義。

二、引導特色小鎮健康發展，推進鄉村振興戰略實施

近年來，特色小鎮在全國遍地開花，從中央到地方，各級政府都在大力推動小鎮建設，短短幾年內，特色小鎮建設浪潮席卷全國，成為投資熱點。據統計，截至2017年底，全國各地特色小鎮項目已超2，000余個。在特色小鎮快速落地的同時，一些地方“長官意志”問題嚴重，把特色小鎮建設作為“融資平臺”，追求特色小鎮建設數量而忽視質量，建設過程中盲目跟風、急于求成，缺少周密嚴謹的規劃，讓特色小鎮建設陷入了無“特色”的窘境。此外，部分房地產開發商在特色小鎮建設過程中沿用圈地蓋樓、物業租售的老套路，“房地產化”問題突出。這些問題既偏離了特色小鎮建設的本質，也突顯出目前特色小鎮發展缺乏“理念”。引導特色小鎮健康發展，推進鄉村振興戰略實施，就應該重視如下幾點：

（一）準確把握特色小鎮內涵，注重打造鮮明特色。引導特色小鎮健康發展，前提是要準確把握特色小鎮內涵特質。特色小鎮不同于普通的行政建制小城鎮，一般是基于小鎮所在地資源稟賦或其他優勢條件，在一定的城鎮空間范圍內吸引資本、企業、技術、人口等生產要素和創新要素聚集，形成能夠發揮當地稟賦優勢、服務于更大范圍消費群體的特色產業，以及依靠產業支撐的小鎮。這一特點使得特色小鎮更能夠成為創新和創業的平臺，成為特色產業培育和發展的平臺；注重打造鮮明特色。在推進特色小鎮和小城鎮建設過程中，要立足區位條件、資源稟賦、產業積淀和地域特征，以特色產業為核心，兼顧特色文化、特色功能和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止內容重復、形態雷同、特色不鮮明和同質化競爭。聚焦高端產業和產業高端方向，著力發展優勢主導特色產業，延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，吸引人才、技術、資金等高端要素集聚，打造特色產業集群。保持“特色小鎮”的鮮明性和鄉土文化的鮮活性。

（二）嚴格節約集約用地，嚴控房地產化傾向。推進特色小鎮發展存在的“長官意志”、“融資平臺”和“房地產化”問題，都跟土地直接相關。政府缺錢，認為搶到特色小鎮這頂“帽子”，就有項目、來錢快。企業缺地，以特色小鎮名義拿地容易，成本低。二者一拍即合，于是把特色小鎮建設當作融資平臺。有的大干快上造景觀、炒概念，有的不具備產業基礎、盲目“跟風”。所以，在推進特色小鎮發展中，要落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，劃定特色小鎮和小城鎮發展邊界，避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵盤活存量和低效建設用地，嚴控新增建設用地規模，全面實行建設用地增減掛鉤政策，不得占用永久基本農田。合理控制特色小鎮四至范圍，規劃用地面積控制在3平方公里左右，其中建設用地面積控制在1平方公里左右，旅游、體育和農業類特色小鎮可適當放寬。要綜合考慮特色小鎮和小城鎮吸納就業和常住人口規模，從嚴控制房地產開發，合理確定住宅用地比例，并結合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應時序。適度提高產業及商業用地比例，鼓勵優先發展產業。科學論證企業創建特色小鎮規劃，對產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮真地產”項目。

（三）厘清政府與市場邊界，嚴防政府債務風險。按照政府引導、企業主體、市場化運作的要求，創新建設模式、管理方式和服務手段，推動多元化主體同心同向、共建共享，發揮政府制定規劃政策、搭建發展平臺等作用，防止政府大包大攬和加劇債務風險。我們要以企業為特色小鎮和小城鎮建設主力軍，引導企業有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發企業家創造力和人民消費需求。鼓勵大中型企業獨立或牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營商，避免項目簡單堆砌和碎片化開發。發揮政府強化規劃引導、營造制度環境、提供設施服務等作用，順勢而為、因勢利導，不要過度干預。鼓勵利用財政資金聯合社會資本，共同發起特色小鎮建設基金，盡可能避免政府舉債建設進而加重債務包袱。統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握配套設施建設節奏。

（四）嚴守生態保護紅線，有效推進“三生融合”。要按照《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，依據應劃盡劃、應保盡保原則完成生態保護紅線劃定工作。嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域，嚴禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴把特色小鎮和小城鎮產業準入關，防止引入高污染、高耗能產業，加強環境治理設施建設；我們要立足以人為本，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，促進產城人文融合發展，營造宜居宜業環境，提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間，防止將原住居民整體遷出。增強生活服務功能，構建便捷“生活圈”、完善“服務圈”和繁榮“商業圈”。提煉文化經典元素和標志性符號，合理應用于建設運營及公共空間。保護特色景觀資源，將美麗資源轉化為“美麗經濟”。按照提升資源品質和旅游品牌、培育戰略性支柱產業的內在要求，建設綜合性、多功能、多業態的小型旅游區和生態養生居住區。重點發揮“三大功能”：生態養生居住功能，旅游、度假功能，產業培育功能。

（五）堅持產業建鎮，實行創建達標制度。特色小鎮規劃建設，首先要進行產業定位。實現“一鎮一業”，“特”就是主攻當地特色產業，而不是其他。“強”主要表現為圍繞特色產業，加大投入，將特色產業培育成行業中的“單打冠軍”。其次要將特色小鎮功能集成“緊貼產業”，“聚”就是特色小鎮一定要有產業、文化、旅游和社區四大功能的聚集。“合”就是四大功能都緊貼產業定位融合發展，而不是簡單相加，生搬硬拼。立足各地區要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，做精做強主導特色產業，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態。特色小鎮的打造，必須把農業、漁業、林業、商貿業、大健康以及飲食等各類服務業的發展結合起來全面規劃，選擇適合小鎮發展方向的產業做強做大，逐步發育成為小鎮發展的有力支撐。特色小鎮的一個顯著特點，在于它不是簡單地作為一種聚居形式和生活模式而存在，同時還是一種寶貴的文化旅游資源和貿易、休閑、度假的場所。因此，從道路、交通、環境、建筑風貌到功能布局、各類設施，從休閑、娛樂、醫療健康到餐飲、商貿，在充分滿足居民物質和精神生活需求外，一切要從打造生態旅游小鎮健康養老地產的思路出發，精心打造，盡顯“特色”，使生態旅游業、現代服務業，成為小鎮賴以發展的產業之一，為小鎮發展提供源源不斷的經濟收入。實行創建達標制度，我們要控制特色小鎮和小城鎮建設數量，避免分解指標、層層加碼。統一實行寬進嚴定、動態淘汰的創建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區只管前期申報、不管后期發展。