基層城鎮(zhèn)化路徑創(chuàng)新：“新生小城市”發(fā)展

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，基層城鎮(zhèn)化改革是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要邏輯創(chuàng)新路徑。2016年山東省提出“要圍繞農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)，培育新生中小城市和建設(shè)新型城市”的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，且省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第四次全體會議討論通過了《關(guān)于設(shè)立新的中小城市的試點方案》，提出要培育新生中小城市。B鎮(zhèn)是山東省新生小城市的重要試點鎮(zhèn)之一，本文結(jié)合該鎮(zhèn)新生小城市創(chuàng)舉，介紹其推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展措施經(jīng)驗，闡述新生小城市發(fā)展成果，并指出新生小城市發(fā)展存在的問題，提出提升生產(chǎn)要素利用率、加大資金支持力度、改善人居環(huán)境等優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；基層城鎮(zhèn)化；新生小城市

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0037-02

2016年山東省結(jié)合自身城鎮(zhèn)化特點與相關(guān)的鎮(zhèn)域特情出臺《關(guān)于設(shè)立新的中小城市的試點方案》，部署城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作，特別是提到將該省10個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)提升發(fā)展成為“新生小城市”，B鎮(zhèn)就是其中之一。在基層城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，山東省B鎮(zhèn)發(fā)展提升成為新生小城市的轉(zhuǎn)變方式值得借鑒和思考，該鎮(zhèn)在推進(jìn)過程中存在的問題與改進(jìn)的方式更需要進(jìn)一步探討和深究。目前學(xué)術(shù)界對于“鎮(zhèn)改市”的研究相對較多，但是研究對象更多集中在浙江省方面，由于山東省出臺“新生小城市”相關(guān)政策與推進(jìn)實施得相對較晚，學(xué)術(shù)界研究偏少，故本文選取山東省B鎮(zhèn)作為研究對象，進(jìn)行系統(tǒng)研究。

一、“新生小城市”發(fā)展條件分析

（一）“新生小城市”的內(nèi)涵

“新生小城市”是新型基層城鎮(zhèn)化形態(tài)，其主旨是在不改變行政區(qū)劃和行政級別的前提下賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)，讓“鎮(zhèn)”具備城市功能，更好地發(fā)揮強(qiáng)鎮(zhèn)在縣域范圍內(nèi)“增長極”、集聚、服務(wù)、輻射等功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升居民的生活質(zhì)量和水平。

（二）“新生小城市”發(fā)展載體——山東省B鎮(zhèn)

山東省B鎮(zhèn)是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)、全省新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，先后榮獲全國先進(jìn)基層黨組織、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、全國重點鎮(zhèn)等四十多項國家和省部級榮譽(yù)。自2015年8月該鎮(zhèn)作為全省新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)以來，該鎮(zhèn)立足現(xiàn)代化小城市目標(biāo)定位，按照“以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、一體發(fā)展”的工作思路，創(chuàng)新舉措，協(xié)調(diào)推動，努力在全省新型城鎮(zhèn)化綜合試點中站排頭、當(dāng)標(biāo)兵。與此同時，該鎮(zhèn)在推動“新生小城市”發(fā)展過程中優(yōu)勢條件突出，主要包括以下幾方面。

1.區(qū)位優(yōu)勢突出，動能支持力度強(qiáng)。山東省B鎮(zhèn)位于三個地級市的邊緣交會地帶，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邊緣規(guī)律，在城市發(fā)展的邊緣交會地帶容易形成小城市。該鎮(zhèn)地處黃河三角洲沖積平原地帶，地勢平坦開闊，土壤肥沃，水源充足，有利于企業(yè)、人口集聚式發(fā)展。此外，B鎮(zhèn)北靠全國第二大油田——勝利油田，能夠為城市生產(chǎn)、生活發(fā)展提供重要的動能支持。

2.人口體量大，結(jié)構(gòu)優(yōu)良。較大體量的人口是該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)發(fā)展的重要依托，B鎮(zhèn)境內(nèi)現(xiàn)轄有97個行政村，27個居民小區(qū)，境內(nèi)常住人口16萬。其中鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)常住人口占全鎮(zhèn)人口一半左右。此外，該鎮(zhèn)近年來外來人口較多，知識技能水平也逐步提高。隨著技能知識水平人才人力的流入，該鎮(zhèn)整體居民人口素質(zhì)逐步提升，對于形成新型城鎮(zhèn)化的思維方式和行為模式有巨大的提升作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年在該鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中大專以上學(xué)歷就業(yè)人數(shù)達(dá)10 568人，并且近年來還在逐步提升。

3.產(chǎn)業(yè)實力強(qiáng)，財政收入頗豐。山東省是工業(yè)主導(dǎo)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)良，一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年該鎮(zhèn)GDP達(dá)2 196 409萬元，占所屬縣域GDP的28%左右，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。2016年全鎮(zhèn)擁有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)124個，實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入1 677億元。強(qiáng)而有力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及財政收入為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供豐厚的財力保障。

4.文化精神先進(jìn)，文化基礎(chǔ)優(yōu)良。特定的文化精神往往代表著某一區(qū)域的發(fā)展面貌和價值取向。B鎮(zhèn)是山東省最早的農(nóng)村黨支部誕生地，多年來延續(xù)形成了“干事創(chuàng)業(yè)、奮取前進(jìn)”的實干精神。當(dāng)?shù)赜變簣@、小學(xué)、初中、中專、大專職業(yè)院校形成穩(wěn)定的教育培訓(xùn)體系，有助于當(dāng)?shù)鼐用裰R文化水平提升。總而言之，該鎮(zhèn)社會文化基礎(chǔ)優(yōu)良、開拓性精神強(qiáng)，為該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了重要的精神文化支撐。

二、新生小城市發(fā)展措施——B鎮(zhèn)模式

（一）改革行政管理體制

該鎮(zhèn)結(jié)合2010年國家級“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”行政管理體制改革試點，緊緊圍繞制約新生小城市發(fā)展的重大問題，以改革為根本動力，著力破除現(xiàn)行體制機(jī)制障礙，形成推進(jìn)新生小城市建設(shè)的新體制、新機(jī)制，更好地發(fā)揮政府作用。如該鎮(zhèn)依法按照“簽訂委托協(xié)議、統(tǒng)一規(guī)范流程、統(tǒng)一授牌授印”的原則穩(wěn)妥有序地承接縣政府的下放權(quán)力。現(xiàn)如今經(jīng)委托、授權(quán)以后該鎮(zhèn)能夠行使的行政權(quán)力事項共664項，并進(jìn)一步通過集中培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等方式來確保相關(guān)權(quán)限接得住、用得好。在接受權(quán)力的同時進(jìn)行行政單位的改革和完善，保障政府在推進(jìn)新生小城市建設(shè)中發(fā)揮強(qiáng)而有力的作用。如該鎮(zhèn)成立“建設(shè)規(guī)劃局”取代原有的“建設(shè)委員會”，強(qiáng)化該鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃審批職能。

（二）注重產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展

產(chǎn)業(yè)是鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化的重要引領(lǐng)，是新生小城市發(fā)展的重要支撐，產(chǎn)業(yè)的升級和提高能夠改善城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)新生小城市提升發(fā)展。山東省B鎮(zhèn)在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，著力形成新的發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向依靠消費投資出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。除此之外，完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)向一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，由依靠資源粗放式發(fā)展向依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

（三）科學(xué)規(guī)劃，因地制宜

規(guī)劃是政府發(fā)展意圖的體現(xiàn)，B鎮(zhèn)根據(jù)現(xiàn)階段鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，按照《關(guān)于設(shè)立新的中小城市的試點方案》及后續(xù)要求對鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃修編，進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。新生小城市是按照城市的標(biāo)準(zhǔn)和要求來實施規(guī)劃和建設(shè)的，制定和完善好相關(guān)規(guī)劃能夠促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強(qiáng)該鎮(zhèn)城市功能的發(fā)揮。

（四）城鄉(xiāng)融合，助力鄉(xiāng)村振興

英國著名的城鄉(xiāng)規(guī)劃師霍華德在《明日的田園城市》中鮮明地提出“城市-鄉(xiāng)村”磁鐵理論，指明“城市”和“農(nóng)村”這兩塊磁鐵必須合二為一，發(fā)揮各自功能優(yōu)勢結(jié)合式發(fā)展。B鎮(zhèn)在注重鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和城市功能發(fā)揮的同時，也注重加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。該鎮(zhèn)堅持以工業(yè)化理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)，依托新濰高路精致生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)，積極培育家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，大力發(fā)展特色果蔬、生態(tài)畜牧等產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。注重加強(qiáng)和優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如完善城鄉(xiāng)道路建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)通勤力度，利于新生小城市輻射功能的發(fā)揮；實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，改善居民居住環(huán)境，從而整體性推動鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）以人為本，提升公共服務(wù)

城鎮(zhèn)化歸根到底是“人”的城鎮(zhèn)化，其核心是以人為本。B鎮(zhèn)在促進(jìn)“新生小城市”發(fā)展的同時，始終把改善居民生活、提升公共服務(wù)放在首位，著重集聚和提升新生小城市的行政、商務(wù)、居住、文化、休閑娛樂五大功能。其中突出表現(xiàn)為該鎮(zhèn)投資350多萬元建成了“便民服務(wù)中心”，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、民生保障等多個領(lǐng)域，與民眾醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、就業(yè)相關(guān)的行政審批事務(wù)都可到便民中心集中辦理，實現(xiàn)了“一站式”服務(wù)。除此之外，加快建成商貿(mào)中心、幸福公寓、社區(qū)服務(wù)中心等一批公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，引進(jìn)金融商務(wù)中心、銀座商務(wù)中心等一批有影響力的服務(wù)發(fā)展平臺，方便居民消費娛樂。

三、新生小城市發(fā)展成果

（一）鎮(zhèn)區(qū)人口穩(wěn)定增長，集聚力增強(qiáng)

隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和提升，特別是企業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)型，以及城市功能的提升，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)人口吸引力大大增強(qiáng)。2017年底，B鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到10萬人左右，基本達(dá)到山東省設(shè)立的新生小城市鎮(zhèn)區(qū)人口超10萬的目標(biāo)。

（二）經(jīng)濟(jì)實力持續(xù)增強(qiáng)

B鎮(zhèn)通過新生小城市的培育與建設(shè)使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端攀升，工業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)步提升。2017年全年該鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)主營收入1 513億元，進(jìn)出口總額達(dá)169億元。此外，2017年該鎮(zhèn)實現(xiàn)鎮(zhèn)級財政收入112 021萬元，比上年增收8 661萬元，增長8.4%。財政收入過10億是山東省新生小城市創(chuàng)建的量化指標(biāo)之一，該鎮(zhèn)現(xiàn)已達(dá)到該指標(biāo)。

（三）城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

B鎮(zhèn)現(xiàn)已形成功能較為完備且城鄉(xiāng)一體的水、電、路、氣、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并推動實施完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村道路建設(shè)、鎮(zhèn)區(qū)雨污分流、天然氣下鄉(xiāng)、供暖管網(wǎng)等改造工程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。新生小城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合互動、有機(jī)接續(xù)的全域城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局得到提升和發(fā)展。

（四）城市功能增強(qiáng)

B鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)向來是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極，隨著“新生小城市”的推進(jìn)建設(shè)，其集聚功能、輻射功能、服務(wù)功能逐步強(qiáng)化。其中重要表現(xiàn)為現(xiàn)已完成“互聯(lián)網(wǎng)+城鎮(zhèn)”計劃的實施、“智慧城鎮(zhèn)”、“數(shù)字城管”等公共信息平臺的建成和形成布局合理的居住、工業(yè)、商貿(mào)、生態(tài)等功能分區(qū)。

四、新生小城市發(fā)展問題

（一）政策支持力度不足

目前，山東省B鎮(zhèn)處于加快新舊動能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)新生小城市建設(shè)的關(guān)鍵時期，用地供給與發(fā)展需求矛盾突出。該鎮(zhèn)在進(jìn)行新生小城市建設(shè)的過程中需要在土地規(guī)劃性質(zhì)調(diào)整上賦予一定的優(yōu)先權(quán)，增加試點鎮(zhèn)的發(fā)展空間，真正發(fā)揮試點帶動作用，而上級部門給予的土地指標(biāo)與其他普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎等同，直接影響了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效益的提升。另一方面，該鎮(zhèn)財政留成資金較少，現(xiàn)正在推行的新生小城市建設(shè)急需加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金投入，現(xiàn)有的財政留成資金有點“捉襟見肘”。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)行政人員欠缺

第一，現(xiàn)有行政人員編制配備較少。B鎮(zhèn)政府編制人員僅僅120人，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)和管理等領(lǐng)域人員更為緊張，城鎮(zhèn)化工作開展受到較大影響。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員能力素質(zhì)欠缺。該鎮(zhèn)新生小城市建設(shè)涉及項目審批、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面內(nèi)容，因缺乏相應(yīng)專業(yè)技術(shù)人才和執(zhí)法人員，獨立開展工作的能力不足。總而言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)行政人員缺乏是推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型建設(shè)的一大“短板”，勢必會影響新生小城市管理建設(shè)水平的提高。

五、新生小城市發(fā)展優(yōu)化措施

（一）提升生產(chǎn)要素利用率

新生小城市位于城鎮(zhèn)化體系的底端，受等級制約體制的影響，流入性生產(chǎn)要素資源比較少。在這種情況下應(yīng)當(dāng)提高生產(chǎn)要素利用率，充分利用生產(chǎn)要素資源為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。例如面對鎮(zhèn)域建設(shè)用地供需矛盾應(yīng)當(dāng)深化調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，為新生小城市試點進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展空間。也可以探索實行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，積極推行工業(yè)用地出讓彈性年期制度，降低項目建設(shè)成本，促進(jìn)小城市發(fā)展。

（二）加大資金支持力度

財力資金是新生小城市推進(jìn)建設(shè)的必要條件，面對財政資金分成較少狀況，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)積極向省、市、縣財政部門爭取政策性資金支持，籌集安排專項資金用于城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)平臺建設(shè)等。另一方面按照分稅制的要求，合理劃分收支范圍，探索建立鎮(zhèn)級財政金庫，合理實施財力分配。除此之外，還可以探索融資創(chuàng)新，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，加大社會資本引入力度，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，解決新生小城市建設(shè)資金“掣肘”問題。

（三）改善人居環(huán)境，強(qiáng)化城市功能

新生小城市歸根到底是為人的發(fā)展服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)新生小城市建設(shè)時強(qiáng)調(diào)既要宜業(yè)更要宜居。近年來，隨著我國工業(yè)化帶動快速“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展，資源浪費嚴(yán)重，環(huán)境不容樂觀。新生小城市創(chuàng)建過程中一方面應(yīng)樹立綠色可持續(xù)發(fā)展的理念，出臺改善城鄉(xiāng)居民人居環(huán)境的實施方案，著力建設(shè)生產(chǎn)持續(xù)、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的城市社會人居環(huán)境，進(jìn)而改善城鄉(xiāng)居民的生活條件，提升群眾的幸福指數(shù)。另一方面，還應(yīng)繼續(xù)完善和配備城市公共設(shè)施，提高城市服務(wù)功能，讓城鄉(xiāng)居民生活得更好。

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