經濟發展與扶貧資金來源探析

劉瑩

摘 要：

精準扶貧是黨中央提出的事關人民福祉，事關黨的執政基礎和國家長治久安的一項政策，扶貧資金來源于地方政府財政，地方財政來源于土地出讓金的收入，扶貧資金籌措到位之后，政府要加大監管力度，監督資金的使用情況。扶貧使用之后貧困地區的物質面貌、精神面貌和環境面貌的改變。

論文在關于配套扶貧資金的籌措和扶貧資金的使用及監管方面提出了切實可行的對策，在關于地方政府儲備土地用以籌措財政資金的同時加大對土地出讓的監管，對駐馬店市政府土地儲備實施方案和經濟發展提出了一些可行性的建議，完善現行的土地征用及儲備制度。

關鍵詞：精準扶貧；財政資金；消除貧困

消除貧困是世界性的社會難題，是每個國家都要面對的一個巨大挑戰。消除貧困，改善民生，最終達到共同富裕是社會主義的本質要求，這也是中國共產黨的重要使命。黨的“十三五”提出到2020年我國要全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標，打贏脫貧攻堅戰。但是，當下貧困問題依然是我國經濟社會發展中最突出的“短板”，脫貧攻堅形勢依然嚴峻。打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年在現行標準下農村貧困人口實現脫貧，促進全體人民共享改革發展成果，這是實現共同富裕的重大舉措，是促進區域協調發展，跨越“中等收入陷阱”的重要途徑，是促進民族團結，民族發展，各民族共同繁榮以及邊疆穩固的重要保證，是全面建成小康社會的重要內容，是實現聯合國2030年可持續發展議程的重要行動，脫貧攻堅事關人民福祉，事關黨的執政基礎和國家長治久安，使命光榮，責任重大。

脫貧資金屬于財政專項資金，財政扶貧資金是指國家為改善貧困地區生產和生活條件，提高貧困人口生活質量和綜合素質，支持貧困地區發展經濟和社會事業而設立的專項資金。財政扶貧資金包括：財政扶貧資金、以工代賑資金、老區發展資金、少數民族資金和項目管理費。財政扶貧資金主要來源于中央政府財政專項資金以及省級以下地方政府撥付資金和財政扶貧專項資金兩個部分。中央和省財政安排的扶貧資金用于國家和省確定的扶貧開發工作重點縣、重點貧困鄉（鎮）、村以及省政府確定的老區鄉（鎮）、少數民族地區。貧困鄉（鎮）、村、貧困戶作為資金投放、項目實施的對象。根據《財政專項扶貧資金管理辦法》的規定：省級財政安排的財政專項扶貧資金規模應達到中央補助各省 （自治區、直轄市） 財政專項扶貧資金規模的一定比例。但是，眾所周知的是，由于二十世紀九十年代實行的分稅制，地方財政收入大幅度縮水，這樣就給地方政府發展地方經濟造成了較大的困境，地方發展沒有經濟支撐就發展乏力。改革開放之后，我國經濟發展呈現出不平衡狀態，東中西地方財政的差距逐年拉大，造成了中西部地區地方政府財政收入銳減，加之城鎮化的發展，使中西部地區把有限的地方財政投入到城市建設中去。房地產熱給地方政府找到了一個發展地方經濟的出路，土地財政成為東中西地區經濟發展的主要依靠對象，尤其是中西部地區對土地財政依靠最緊。駐馬店市位于河南省南部，地方工業發展缺乏后勁，經濟發展依賴土地財政更多。

駐馬店市政府積極響應中央扶貧號召，大力發展地方經濟，為了加大精準扶貧力度，駐馬店市政府多方籌措資金，但是由于地方資金來源較少，財政資金的主要來源要依靠土地資金，也就是通常所說的賣地，盤活土地資金的主要方面是加大對城市土地收儲盤活方面，駐馬店市政府為進一步完善本市土地儲備管理制度，加強土地調控，規規范土地市場運行，提高建設用地保障能力，根據《中華人民共和國土地管理法》、財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》等有關規定，結合駐馬店市實際情況，制定了《駐馬店市土地儲備管理實施辦法》。該《實施辦法》是市、縣政府所在地城市規劃區范圍內和鄉、鎮的土地儲備都要適用本辦法。該《實施辦法》中的土地儲備，是指市人民政府為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發整理、儲存以備供應土地的行為。《實施辦法》遵循“政府主導、規劃先行、應收盡收、因地制宜、規范運作”的原則，實行統一規劃、統一征收、統一儲備、統一開發、統一供應。加大土地儲備的目的是為了加強土地規劃管控和用途管制，充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，優化建設用地布局，堅持統籌協調，節約優先的建設用地目的。

毋庸諱言，當下我國多數地方政府依靠土地財政來支持地方經濟發展，分稅制改革實行之后，地方經濟發展缺少財力支持，而我國土地所有權分別屬于國家所有和集體所有的的特殊性又使土地成為一塊地方經濟發展的“大蛋糕”，地方只有經濟發展了，才能拿出更多的財力去發展地方經濟和精準扶貧。根據《財政專項扶貧資金管理辦法》的規定：省級財政安排的財政專項扶貧資金規模應達到中央補助各省 （自治區、直轄市） 財政專項扶貧資金規模的一定比例，各市縣再拿出一定比例的資金進行配套設施的使用。我國自從1980年開始設立財政扶貧專項資金 （當時稱為“支持經濟不發達地區發展資金”） 起，財政扶貧資金在我國已經有近40年的歷史了。在這近40年里，政府經歷了從救濟式扶貧向開發性扶貧的轉變，而且政府一直在扶貧開發中處于主體地位。財政的支持是政府扶貧開發的主要方式，財政對于農村貧困開發的支持主要體現在三個方面：一是不斷加大對貧困地區的一般性轉移支付力度，貧困地方政府一般財力缺口較大，可以通過一般性轉移支付對地方政府進行扶持；二是通過專項轉移支付向農村貧困地區傾斜，可以通過衛生、醫療等專項轉移加大對貧困地區的支持力度；三是穩步增加財政專項扶貧資金的投入。在這三種扶貧政策中，財政專項扶貧資金的投入是最為直接的一種方式。

地方政府盤活了土地，通過出讓土地，財政資金的收入增加了，精準扶貧的力度就有了經濟保障，扶貧資金的主要用途：1是改善貧困地區生產生活條件，緩解上學難，行路難，就醫難，飲水不安全等。通過修橋修路，修建農田水利灌溉，解決人畜飲水困難，提高基本生活水平；2立足貧困地區現有資源條件，以市場為導向，充分發揮農民合作組織，龍頭企業等市場主體作用。如發展農林產業經濟，鄉村旅游業，養殖業等；3是加強扶貧人口就業及生產能力培訓，農村手工應用技能培訓，新型職業農民培育；4是對幫扶貧困地區貧困人口的企業進行一定的補貼，給與一定的稅收優惠；5是對一些貧困家庭貧困人口給與直接補貼，通過現金補助或物質補助使他們有了一定的生活保障。

駐馬店市在落實中央精準扶貧政策的同時，多方籌措資金，依據駐馬店市的實際情況制定了適合駐馬店市經濟發展水平的土地儲備政策，這個土地儲備模式的顯著特點就是政府在其中的權力極大，在市（縣）城區范圍內需要盤活的存量土地以及增量土地都必須經過儲備機構收儲后才能進行出讓，企業不能進行私下自行交易。土地的征收補償價格在進行評估后確定，原使用權人不具備議價空間，政府將土地收購后，再進行房屋拆遷、土地平整、基礎設施建設等前期開發工作，最后再將土地出讓，由政府“一個龍頭”向市場有序供應土地，增強政府財力和土地調控能力。由于所有的土地都要經過政府的收儲程序，儲備中心需要大量資金，這對儲備中心的融資能力提出了極高的要求。在土地儲備工作中，資金主要來源于銀行貸款。當經濟上行，房地產市場交易活躍時，土地儲備制度能夠良好地運轉，但當經濟形勢遇冷，房地產市場冷清時，銀行貸款即使只算利息對當地政府土地儲備機構也會形成巨大的壓力，這就容易導致土地儲備工作使政府承擔較大的債務風險。由于所有的盤活土地都要經過政府的儲備后才能出讓到土地使用者的手中，因此政府必須儲備大量的土地。但由于政府撥款和銀行貸款的有限，嚴重地制約著政府進行土地儲備的數量，影響著政府對土地市場的調控能力。

土地財政使地方政府掌握的資金多了，地方政府的土地財政收入增加了，就會向精準扶貧傾斜更大的資金，但是扶貧資金的使用也有不足之處。

1、扶貧項目資金低效率利用

經調查，扶貧項目資金在管理使用中存在的問題有：

（一）資金撥付不及時，影響扶貧資金效益。項目未及時啟動，扶貧資金長期滯留，造成資金滯留的主要原因：一是由于部分項目前期申報論證不充分、方案不科學，造成項目難以實施；二是項目立項存在“撒胡椒面”現象，扶貧資金難以發揮應有的效益；三是部分項目實施進度緩慢造成資金暫時閑置；四是極少數項目實施完畢后的結余資金未作安排。由于項目立項申報原困或工程實施進度緩慢，資金無法及時撥付，造成扶貧資金閑置滯留，影響了扶貧資金發揮效益。五是人為因素造成項目不能及時驗收，或驗收后不能及時撥付工程款項，影響了村內扶貧工作的進度和速度。在基層一些部門，少數工作人員還沒有深刻理解十八大和十九大精神，還存在不作為、慢作為、亂作為思想和作風，而對于工程結束后的驗收撥款沒有嚴格的時間約束，造成施工方嚴重的資金周轉困難壓力。另沒有專業的人員進行管理驗收，導致驗收標準參差不齊，驗收時效差。

（二）項目實施不規范，工程監管存在漏洞。少數項目在申報規劃上存在暇疵，編制項目規劃缺乏科學論證和規范性，加之扶貧資金項目與交通、水利、林業、農業綜合開發等專項資金項目在實施范圍、建設內容、項目安排等方面有一定的重復和交叉，同一項目重復申報，同一項目分解成多個項目申報，造成項目無法實施；有的項目在實施階段由于人為因素監管不到位，隱蔽工程量難以準確計量，存在虛假工程量的現象；同時，由于扶貧項目多且單個項目資金量小的特點，實施項目單位決策不規范，人為決策因素較多，工程項目監管難度大。

（三）報帳制度有缺陷，財務管理存在瑕疵。由于扶貧報賬是扶貧項目實施單位根據批準的年度財政扶貧項目計劃、項目實施計劃和項目工程建設進度表以及合同等，提出用款計劃并附有效報賬憑據，按規定程序報請縣級財政部門核準作為報賬提款的依據。在項目實施和報帳過程中，由于項目實施多在鄉鎮和村組，由鄉鎮監管，又由鄉鎮財政報賬，縣級財政部門對工程項目難以做到時時監管、過程監管，工程質量、工程總量等工程事項難以把關確認，原始單據難以審核，所以，就很難體現項目資金使用的真實性、合理性、合法性。

2、金融扶貧資金使用風險大

扶貧貼息貸款是指以財政補貼貸款利息，為了幫助貧困農戶以較低的成本獲得資金。扶貧貼息貸款能有效緩解財政補貼扶貧資金緊張的困境，為貧困地區提供生產發展的資金缺口。而為了精準扶貧，貸款貼息的主要形式分為兩種：

（1） 貼息到戶。貧困戶向銀行申請扶貧資金，銀行直接將資金給予貧困戶，由貧困戶自由支配，作為自己的項目啟動資金貸款。但是這樣生產風險較大，對于市場風險抵御不足。政府雖然愿意貼息為貧困戶提供啟動資金，但市場存在風險，貧困戶沒有承擔風險的能力，金融部門也不會承擔市場風險，政府對貧困戶貸款資金難以監管，政府以貼息扶貧的美好愿望有時很難實現。

（2） 企業帶貧。貧困地區的龍頭企業和盈利企業與當地貧困戶簽訂發展帶動協議，由貧困戶申請資金，將錢交給龍頭企業以資金入股的方式參與取得分紅盈利。

（3） 發展專業合作社。由貧困戶申請扶貧資金，將扶貧資金交給合作社進行生產，生產資金歸自己所有。

3、 脫貧攻堅內生動力不足

政府扶貧主要靠各級政府層層分包，給錢給物，導致貧困戶出現了“等著政府給錢，朝著幫扶者要，靠政府去脫貧”的懶漢傾向，甚至有的貧困戶還有種“我貧困我光榮”的想法，家里臟亂差，等著扶貧專員去幫著打掃，把幫扶者當自己的傭人，召之即來揮之即去。使脫貧戶缺乏脫貧意識，缺乏可持續性。輸血式扶貧會滋生貧困戶的懶惰情緒，使貧困戶更加懶散，不愿靠自己的雙手去努力創造。幸福都是勞動出來的，經濟收入是靠勞動創造的，僅僅依靠政府輸血式扶貧不能從根本上解決貧困問題，就目前而言輸血式扶貧，只能暫時的解決生產生活困難，一旦這些扶貧資金結束，貧困戶又將陷入新的貧困。

2016年6月，財政部安排撥付中央財政專項扶貧資金307億元，加上2016年10月提前下達的554億元，2017年預算安排補助地方中央財政專項扶貧資金861億元已全部撥付地方。

各項扶貧資金落實到位之后，對于實施精準扶貧的村及村民在經過扶貧之后不但要達到物資上扶貧，還要達到精神上扶貧，使貧困戶從心理上擺脫等、靠、要的思想。 扶貧過后要達到以下五點要求：

一是新設施。修建通村公路，硬化進村道路，興修水利和通訊設施，讓貧困村逐步共享信息文明，基礎設施要有新變化。

二是新產業。著眼增收，圍繞市場，立足資源建設村級特色產業要有新變化。通過興建村級特色產業建設，匹配其他增收措施，扶貧新村農民純收入快速增長。

三是新生活。在符合節約型社會的要求下，建設完善扶貧村的學校建設，農村衛生所的建設。

四是新環境。優化生態環境、整治生活環境，通過扶貧，村容村貌有了新的變化。在精準扶貧中，把移民扶貧與生活建設相結合，緩解了人口對生態環境的壓力。

五是新風尚。許多村加強了村級組織的建設，逐步形成了支部領導與村委負責，各方協調、村民參與的新型管理格局。培育有文化，懂技術，會經營的新型農民，移風易俗，提倡科學文明法治的生活觀，使農民風尚有了新變化。

通過地方政府多方籌措扶貧資金，加大對扶貧資金的監管力度，只要把權力關進制度的籠子里，有監管有審計扶貧資金就一定會用到精準扶貧上的。

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[7] 百度百科：財政扶貧資金

（作者單位：河南省駐馬店市國土資源局土地儲備開發中心，河南 駐馬店 463000）