自貿試驗區背景下海關特殊監管區域轉型發展研究

摘 要：隨著國內外經濟形勢的發展變化，以及國內自貿試驗區的蓬勃發展，海關特殊監管區域的政策優勢和功能地位逐步弱化，轉型升級迫在眉睫。本文介紹了我國海關特殊監管區域和自貿試驗區的發展現狀，分析了海關特殊監管區域轉型發展存在的問題和面臨的沖擊，查找了問題原因，并有針對性的提出轉型發展建議。

關鍵詞：海關特殊監管區域；自貿試驗區；轉型發展

海關特殊監管區域是我國具有特殊功能和實施特殊經濟政策的改革試驗區，也是國際意義上的自由貿易園區的初級形態，為促進我國對外開放發展做出了突出貢獻。但是，隨著國內外經濟形勢的發展變化，尤其是國內自貿試驗區的蓬勃發展，海關特殊監管區域原有的政策優勢和功能地位逐步弱化，問題日益突出，亟待轉型升級。

一、海關特殊監管區域和自貿試驗區發展現狀

（一）海關特殊監管區域發展現狀

自1990年設立第一個海關特殊監管區域——上海外高橋保稅區以來，經過近30年的發展，我國在29個省市共有6種類型123個海關特殊監管區，在承接國際產業轉移、推進加工貿易轉型升級、拉動外貿增長等方面發揮了巨大作用。但是隨著我國經濟發展進入新常態，海關特殊監管區域以保稅、免稅等特殊優惠政策驅動的擴大開放模式已不能適應新時期改革發展的需要，轉型升級迫在眉睫。2012年，國務院頒布了《關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》，提出了整合現有海關特殊監管區域，推動其向符合國際慣例的自由貿易區轉型發展的要求。

（二）自貿試驗區發展現狀

2013年，國務院正式批準設立了中國（上海）自由貿易試驗區，之后又先后在廣東、天津、湖北、陜西等地設立了7個自貿試驗區，從東部沿海輻射擴展至中西部內陸地區。自貿試驗區以制度創新為核心，在投資管理、貿易監管、金融制度等方面開展了改革創新，形成了一批可復制可推廣的重要成果。在貿易自由方面，延續保稅、免稅特殊優惠政策，制定一系列便利繳稅措施，縮短海關查驗時間，減少通關成本。在投資便利化方面，實施準入前國民待遇和投資負面清單管理，清單商品目錄由2013年的190項縮減到122項。在金融創新方面，允許自貿試驗區內企業開立貿易帳戶，搭建對外融資平臺，方便企業吸引投資。上海自貿試驗區設立以來，已吸引4.8萬家企業入住，超過掛牌前20年的總和。天津自貿試驗區2016年新增登記主體14105戶，注冊資本3890.6億元，同比分別了增長118.6%、221.8%。

二、自貿試驗區背景下海關特殊監管區域轉型發展存在的問題及面臨的沖擊

隨著國際經濟形勢的變化和我國產業升級轉型，海關特殊監管區域原先體制機制上的問題逐漸凸顯，成為制約發展的瓶頸和障礙，而自貿試驗區在為海關特殊監管區域轉型發展探索經驗的同時，也帶來了不利沖擊。

（一）海關特殊監管區域自身發展存在的問題

1.區域發展不平衡。首先是不同地區間發展的不平衡。數量上，東部地區擁有各類海關特殊監管區域84個，而中西部地區共計39個，東部占比68.3%。經濟體量上，以2015年的進出口數據為例，江蘇蘇州工業園區綜合保稅區的進出口額為225億美元，而陜西全部2個綜合保稅區的進出口額僅為57.9億美元，相差近4倍。其次是不同類型區域間發展的不平衡。保稅區、綜合保稅區和保稅港區功能更加完備、優惠政策更加集中，發展水平明顯優于其它類型區域。2015年，保稅區、綜合保稅區平均區域進出口額分別為167.9億美元、65.1億美元，而出口加工區、保稅物流園區僅有26.7億美元、25.4億美元。

2.區域功能相對單一。國際自由貿易區在功能定位上普遍以“轉口貿易、保稅倉儲、加工貿易”為主，輔以“金融服務、商品展示、批發零售”等服務，而我國海關特殊監管區域設立的初衷是發展“兩頭在外”的外向型經濟，不鼓勵甚至限制區內企業承接國內業務，同時地方政府更愿意引進和發展制造業項目，導致特殊監管區域業務局限在以出口加工和保稅物流為主，其它倉儲分撥、批發零售、商品展示、金融服務等功能普遍發展不起來，直接影響了區域經濟的發展效益。

3.區域間同質化競爭嚴重。海關特殊監管區域的特殊優惠政策，能夠有效地拉動地方經濟發展，各地競相申報設立海關特殊監管區域，甚至出現了不惜成本、一哄而上的現象。一方面，有些地方重申報、輕建設，區域資格申報下來，但由于準備不充分，入區企業少，大量土地資源被閑置，有些區域甚至出現“空殼”現象。另一方面，重復設立現象突出，同一地區內設立多個多種海關特殊監管區域，區域之間功能類似、政策重復，導致區域之間同質化競爭沖突嚴重。

4.區域政策優勢弱化。保稅政策是海關特殊監管區域發展進出口貿易的重要優勢，對外貿企業具有極大的吸引力，但是隨著我國加入WTO，進口關稅水平逐年大幅下調，目前我國已有8000余種進口產品零關稅，導致海關特殊監管區域的保稅優勢大打折扣。同時保稅與非保稅業務整合難也是制約企業發展的重要因素，區內禁止開展非保稅業務的政策，導致同時開展兩項業務的企業必須在區內、區外分散設廠，加重了企業的投入成本。

（二）自貿試驗區蓬勃發展帶來的沖擊

自貿試驗區是海關特殊監管區域的升級版，具有更大的先進性和試驗性，它的蓬勃發展也給海關特殊監管區域的發展帶來了不利沖擊。

1.加劇周邊區域發展壓力。自貿試驗區疊加的投資自由化、貿易便利化、金融國際化、監管高效化等一系列政策，帶來了運營成本低、通關效率高、外匯結算更便利等優勢，優越的營商環境必然會產生“虹吸效應”，對周邊海關特殊監管區域的發展造成了沖擊。

2.高端產業加速流向自貿區。自貿試驗區通過制度創新獲得了更大程度的優惠政策，形成事實上的“政策洼地”，率先開放的金融和服務業具有巨大的先發優勢，吸引更多的外貿、信息、金融產業落戶，尤其是一些跨國財務結算總部、物流配送總部、采購銷售總部更愿落戶自貿試驗區，而其他海關特殊區域審批不下來的投資項目，也將轉投自貿試驗區。

三、存在問題的成因分析

（一）制度設計先天不足

1.定性模糊?！熬硟汝P外”、“一線放開”是國際自由貿易區的根本特性和監管慣例，我國國家層面缺乏對海關特殊監管區域的明確法律界定，各級政府和職能部門對于海關特殊監管區域的定性存在差異，并未統一認同“境內關外”的定性。

2.立法缺位。我國對于海關特殊監管區域沒有國家層面的立法，立法還停留在部門規章和地方性法規的層級上，立法層級太低、法規政策相互沖突（3），缺乏權威性和協調性。

（二）規劃調控探索不足

1.區域規劃不合理。中央對海關特殊監管區域的發展缺乏長遠規劃和宏觀布局，被動應對地方申報熱潮，使得海關特殊監管區域重復建設、扎堆出現。

2.管理體制機制運行不暢。中央宏觀層面，我國尚未設立統一權威的管理部門，海關總署、財政部、商務部等九個部門均有管轄權，形成“多頭分管”的復雜行政管理機制。在基層管理上，地方管委會負責具體運營工作，海關負責封閉監管，工商、稅務、外匯等按職責對區內企業實施監管，發生政策沖突時，難以溝通和協調。

四、轉型發展建議

（一）明確定位，穩步推進戰略轉型

應繼續明確海關特殊監管區域作為我國對外開放前沿陣地和特殊經濟政策“試驗田”的特殊地位，將其轉型發展融入到對外開放的總體戰略布局中，發揮其對區域經濟發展的輻射作用。在發展規劃上，針對東部沿海等發展基礎較好、區域較密集的情況，加強對各類區域的整合轉型，減少區域種類和數量，推動形成區域經濟中心；同時，結合西部大開發戰略和“一帶一路”發展戰略，選擇經濟基礎條件較好、區位優勢明顯的中西部城市，增設海關特殊監管區域，發揮其在吸引國內外投資、擴大出口和帶動產業結構升級的積極作用，帶動中西部地區經濟發展。

（二）法制保障，改革管理體制機制

堅持法制先行原則，加快推動中央立法，建議國家出臺全國性的海關特殊監管區域法律，制定區域轉型發展的發展戰略和宏觀規劃，明確“境內關外”的根本屬性和“一線放開、二線管住、區內自由”的監管原則，賦予各區域統一的監管、財稅、外匯政策，創造公平統一的政策功能環境，切實做到有法可依、規范運作；同時，完善地方性規章制度，明確區域發展的功能側重，規范區域內部事務管理職責工作，保障海關特殊監管區域的高效、便捷、良性運行；在管理體制上，國務院指定管理機構牽頭處理各項工作，理順各監管部門關系，解決政策制定、功能設置、運行管理中存在的障礙，為海關特殊監管區域轉型發展保駕護航。

（三）換檔升級，科學化功能設定

整合特殊監管區域類型，逐步將出口加工區、保稅物流園區和保稅港區整合為綜合保稅區，支持企業由原先的加工制造向價值鏈兩端高附加值區延伸，拓展區域功能，擴展區內企業經營業態，使各區域從保稅加工和保稅物流為主的業務，向研發設計、保稅展示、檢測維修、商品展示、跨境電子商務、金融服務等貿易服務業發展。同時，按照區域發展優勢和產業特點，科學選擇轉型方向，對于中西部地區和欠發達的東部地區特殊監管區域向保稅加工為主、保稅服務為輔的綜合模式轉型；對于依托沿海主要港口和航空樞紐港的上海、深圳、天津等特殊監管區域向保稅服務為主、保稅加工為輔的綜合模式轉型；對于蘇州、重慶、西安等東部內陸發達地區和中西部經濟中心的區域向保稅加工和服務并重的雙輪驅動模式轉型。

（四）借鑒經驗，優化區域政策設計

復制自貿試驗區成功經驗，以制度創新為抓手，全面優化海關特殊監管區域政策設計。優化投資環境，實施準入前國民待遇和負面清單管理，借鑒自貿試驗區外商投資備案制度、商事登記制度，擴大服務業和高端制造準入范圍，打造更加自由便利的投資環境；完善綜合監管環境，加強口岸監管部門的合作，建立信息共享和綜合執法體系，簡化前置審批，強化事中事后監管，推進“三互”（信息互換、監管互認、執法互助）建設，全面提升綜合監管效能；優化貿易監管，實施國際貿易“單一窗口”，建立綜合審批、高效運作的管理服務平臺，實施“一線放開”、“二線高效管住”的監管制度，便利企業通關業務辦理，服務貿易便利化發展。

參考文獻

[1]錢震杰，胡巖.比較視野下自由貿易區的運行機制與法律規范[M].清華大學出版社，2015.

[2]薛曉星.對海關特殊監管區域的思考[J].港口經濟，2006（2）.

[3]李有華.我國保稅區管理體制的成因、弊端及體質重構[J].安徽師范大學學報（人文社會科學版），2004（5）.

作者簡介

周鵬飛（1982—），男，漢族，山東榮成人，煙臺出入境檢驗檢疫局認證監管處綜合科科長，經濟師，中國海洋大學公共管理專業在職研究生，管理學學士，研究方向：我國海關特殊監管區向自由貿易區的轉型發展。