產業精準扶貧的作用機理、現實困境及破解路徑

胡偉斌 黃祖輝 朋文歡

摘要：產業精準扶貧作為當前打贏脫貧攻堅戰中至關重要的造血式、開發式扶貧方略，是中央提出精準扶貧“五個一批”的重頭戲，也是實現脫貧致富的根本途徑。文章結合習近平有關產業扶貧的重要講話精神和各地豐富的實踐經驗，對產業精準扶貧的內涵、作用機理、實現路徑進行了探析，并結合多地調研闡析當前我國產業精準扶貧面臨的現實困境，提出相應的對策建議。

關鍵詞：產業扶貧；精準扶貧；作用機理

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0044-005

貧困是與人類發展相生相伴的經濟社會現象，減貧是任何政府和社會必須承擔的責任。改革開放以來，我國經濟社會快速發展，反貧困事業也取得了舉世矚目的成就。據統計數據顯示，從1978年至2017年，我國農村貧困人口減少7.27億，貧困發生率由97.5%降至3.1%，但貧困問題依然是我國經濟社會發展中極為嚴峻的現實問題之一。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將扶貧工作放到前所未有的戰略高度，作出了全面打贏扶貧攻堅戰的戰略部署，提出確保2020前實現7000多萬貧困人口全部脫貧的宏偉目標。要想打贏這一脫貧攻堅戰，必須以習近平總書記扶貧開發戰略思想和中央扶貧開發工作會議精神為指導，并在各地扶貧開發的實踐中及時總結經驗和發現問題。產業精準扶貧作為當前打贏脫貧攻堅戰中重要的造血式、開發式扶貧方略，是中央提出精準扶貧“五個一批”的重頭戲，也是實現脫貧致富的根本途徑。這是因為，如果貧困地區和貧困人口的產業不能得到有效發展，貧困地區的脫貧問題難以從根本上得到解決。

一、產業精準扶貧的內涵、作用機理和實現路徑

1.產業精準扶貧的內涵。習近平總書記在幾十年從政生涯中對產業扶貧有著豐富實踐，學習總書記產業扶貧實踐經驗和重要講話精神，有利于把握中國特色的產業扶貧內涵。1988年，習近平同志初任福建寧德地委書記時就提出：“要有比較明確的脫貧手段，無論是種植、養殖還是加工業，都要推廣‘一村一品。”“一村一品”戰略就是要培育和發展當地主導產業、通過特色經營和規模經營來實現農戶脫貧。習近平同志在浙江主政期間也提出要“授人以漁”實現產業扶貧。指出要通過發展高效生態農業、休閑觀光農業、農副產品加工、綠色養殖等依托當地資源稟賦的產業化來實現浙江欠發達地區快速發展和貧困人口脫貧致富。產業扶貧的成功實踐使浙江成為全國第一個全面脫貧的省份。調任中央后，習近平總書記也多次強調產業扶貧在扶貧工作中的重要性，更是將其擺在脫貧攻堅“五個一批”的首要位置，并特別指出：“要扶持生產和就業發展一批，帶動一批人群脫貧致富。特別是對有勞動能力、可通過生產和務工實現脫貧的貧困人口，要加大產業培育扶持和就業幫助力度，因地制宜多發展一些貧困人口參與度高的區域特色產業，擴大轉移就業培訓和就業對接服務，使這部分人通過發展生產和外出務工實現穩定脫貧。”結合習總書記有關產業扶貧的重要講話精神和各地豐富實踐，可以歸納出產業精準扶貧的內涵：產業精準扶貧是指以貧困地區的資源稟賦為前提，市場需求為導向，產業發展為抓手，外部扶貧力量為依托，通過科學確立產業扶貧項目，有效投入技術、信息、資本、土地、勞動等要素，進行產業培育和發展，從而促進貧困地區經濟發展和貧困人口收入增加，實現脫貧致富的過程。其中技術、信息和資本等要素大部分為外部投入，土地和勞動等要素在同等條件下則必須滿足貧困戶優先投入，這是保障貧困戶獲得經營性和工資性收入的重要前提。

2.產業精準扶貧的作用機理。產業發展是引領和推動經濟增長的重要驅動力。經濟增長對減貧作用體現在兩方面效應：即為貧困人群提供就業和創收機會的直接效應，以及增加稅收并通過財政轉移使貧困戶受益的間接效應。[1]因此，發展扶貧產業是脫貧攻堅的有力舉措。但實踐中，產業扶貧能否真正發揮作用，社會上仍存有一定的疑慮。主要有兩點：一是脫貧攻堅越到后期，剩下的對象往往是資源極其貧乏的地區，屆時還能否培育出可持續的扶貧產業？二是產業扶貧的政策效用會不會僅僅是推動地區的發展，而并非為貧困人口所真正受益？第一點疑慮的釋惑，取決于能否在更大范圍內優化整合和配置貧困地區的要素資源，能否在產業發展項目上更加“精準”、更加符合貧困地區的特點。正如習近平總書記強調的“貧困地區要從實際出發，因地制宜，把種什么、養什么、從哪里增收想明白，幫助鄉親們尋找脫貧致富的好路子”。第二點疑慮的釋惑，取決于產業扶貧政策能否精準化，能否真正有效惠及廣大貧困人口，而不是少數人獲益。中國過去很長一段時期的發展情況說明，以往唯GDP的政績考核，會使地方政府更注重于地區整體的發展，相應政策措施都是圍繞提高地區經濟發展水平所進行，對特定貧困人群的精準帶動則關注不夠。

因此，要通過產業精準扶貧實現精準脫貧，必須糾正以往地區整體發展戰略的偏差，不僅要推進貧困區域產業發展，更要高度關注產業發展對貧困人口的輻射和精準帶動。正如習近平總書記所強調的：“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠。” 產業扶貧貴在精準，不精準所形成的滴漏式增長反而對脫貧攻堅有一定的負作用。因為在滴漏式增長中，經濟增長和收人水平的提升有助于貧困人口數量下降，而收人差距擴大則對貧困減緩具有阻礙效應。[2]因此，產業扶貧聚焦到貧困戶，尤其是要覆蓋到深度貧困戶，要切實幫助貧困戶提高收入和減少收入差距。

具體而言，產業精準扶貧的作用機理是：政府將黨政部門、企業、高校等組織機構面向貧困人口的扶貧資源進行有機整合，經過充分論證和科學規劃，分別投入技術、信息、資本、土地、勞動等要素來共同發展扶貧產業，并充分發揮各自優勢來促進產業健康發展，同時通過利益聯結機制，強化扶貧主體與貧困戶的合作關系，保障各方都能達到各自利益目標。貧困人口可以通過相關要素投入和政策利好，最大限度地參與并分享產業發展成果，實現精準脫貧；扶貧主體同樣也能在產業發展中獲得自身收益，最終實現多方共贏。需要強調的是，政府在產業發展扶貧中的角色和作用非常重要，上級政府負責調資源、出政策，基層政府負責抓落實，出效果。企業則利用自身的技術、資本、市場和管理優勢在產業扶貧中發揮重要的支撐作用。但企業扶貧需準確定位，厘清邊界。扶貧是企業社會責任的體現，贏利是企業長久生存和發展的法寶。兩者并不相互矛盾，關鍵是要有完善的利益聯結機制，對企業健康發展有益，也對扶貧產業的持續發展有益。扶貧產業的發展最終還是要脫離外力扶持，還是要依靠自身在市場取得生存和持續發展。

3.產業精準扶貧的實現路徑。產業精準扶貧的實現路徑大致分為產業立項、產業培育、產業發展帶動脫貧致富三個階段，重點是要構建起適合貧困地區的產業布局和結構，提高要素投入水平和使用效率，以及提高產業發展貧困戶參與程度。它是一個外來先進經濟因素深度介入的過程，載體能不能順利接納，既要考慮地域差異和群體特性，也要考慮傳統習慣和文化因素等，不能簡單照搬復制。[3]產業選擇時要按照習近平總書記所強調的“因地制宜、做好特色文章”，實現精準擇業；而后要“因勢利導”精心培育產業，提高產業適應性。產業扶貧同樣要走區域產業融合發展的路子，并通過提高組織化、品牌化和電商化水平來實現產業精準扶貧的目標（見圖1）。

（1）因地制宜，精準擇業。長期以來，資源優勢不能有效轉化為產業優勢和經濟優勢是貧困地區發展的最大痛點，這也成了產業扶貧的首要著力點。消除這個痛點，首先要做到“精準擇業”，即確立符合當地資源稟賦和市場需求，又為貧困人群能力或潛能所適應的產業。產業立項是一項涵蓋科技、經濟、生態等學科的系統工程，要充分發揮貧困群體主觀能動性，使其積極參與到扶貧項目的決策、實施、監督等各項工作中來，變貧困治理的被動接受者為積極參與者。[4]但單靠基層政府和貧困戶的力量是難以實現的，習近平總書記曾指出：扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。這就要求高校、企事業等科研部門積極施以援手，發揮學科和專業技術優勢進行項目可行性論證和科學規劃，才能真正“選得準”。

（2）因勢利導，精心育業。產業立項后面臨如何培育的問題，即要解決“立得牢”問題，可行路徑有三條：一是有產業基礎的地區，要依靠產業成熟和發達地區的經驗及其科技和資金的支撐進行產業嫁接，使產業能盡快適應新載體，而貧困戶要通過培訓等盡快掌握新技術，加快實踐應用。二是沒有產業基礎但具有潛在資源稟賦的貧困區域，在專家團隊可行性充分認證的基礎上進行產業導入，而潛在資源的挖掘，同樣需要外部的技術和資金支持。三是對于自然風光、人文歷史和民族文化等特色資源稟賦的地區，要深度挖掘其經濟價值，形成特色產業的差異發展和錯位發展的優勢。習近平總書記早在2013年考察甘肅時就指出：“一個地方的發展，關鍵在于找準路子、突出特色。欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章，實現差異競爭、錯位發展。”

（3）融合發展，精準脫貧。扶貧產業的培育既要使其盡快適應并扎根于貧困地區的發展環境，又要使其逐步產生轉變貧困地區發展環境的作用。扶貧產業不僅要“立得住”，而且還要“長得好”，就要發揮扶貧主體優勢，協同開發貧困地區的特色資源，走區域產業融合發展的路子。要將資本、技術以及資源要素進行跨界集中配置，使一二三產緊密相連、協同發展，實現延伸農業產業鏈、擴展產業范圍和增加農民收入[5]，進而提高產業素質和經濟的可持續增長。重點是要拓展農業功能，創新融合模式，形成種養加結合、農旅結合、農文結合等多樣開發模式。此外，農業是一個弱質性產業，易受自然和市場的雙重沖擊，作為貧困地區的農業產業發展，更有這方面的風險。因此，更需要通過產業組織化、產品品牌化和流通電商化的“三化”協同來助推扶貧產業的發展。也就是說，要通過組織化增強產品的議價能力，通過品牌化提升產品的溢價能力，通過電商化拓寬產品的市場空間和降低產品供銷信息的不對稱。政府要鼓勵和引導龍頭企業、合作社、家庭農場等新型經營主體與貧困戶進行要素合作和生產經營合作，同時強化各扶貧主體和貧困戶之間的利益聯結機制，實現多方共贏，即貧困戶順利脫貧致富，企業收益增加，地區經濟社會發展水平得以提升，高校等組織也實現社會價值和獲得社會聲譽。

按照產業生命周期理論，產業在經歷初創、成長、成熟階段后會面臨衰退，扶貧產業發展到一定程度后也會受到資源衰竭、需求變化、優勢降低等沖擊而出現衰退。因此，扶貧產業一定要謀求產業融合和集聚發展，完善產業配套和延伸產業鏈，形成良好產業生態，并通過技術和經營手段的不斷創新來完成產業升級，保持產業比較優勢，延長產業生命周期，實現產業健康發展和貧困地區百姓持續增收。

二、當前我國產業精準扶貧面臨的現實困境

1.產業精準扶貧的基礎設施與配套仍滯后。我國扶貧開發成就顯著，但脫貧攻堅仍面臨不少困難和問題。尤其是中西部一些省區貧困群體規模仍然較大，全國重點縣和片區縣的貧困發生率仍高達22.1%，仍未脫貧的都是難啃的“硬骨頭”，貧困程度更深，脫貧成本更高，減貧難度更大。[6]這些地方財力有限，基礎設施仍十分薄弱。基礎設施，尤其是道路交通、信息網絡的通達程度決定了貧困地區與外界關聯的廣度和深度，關系到貧困地區產品和要素的市場價值實現。據統計數據顯示，2016年全國貧困地區通客運班車、主干道路經硬化處理、通有線電視信號以及通寬帶的自然村比重分別為49.9%、77.9%、81.3%和63.4%。[7]而在貧困程度深的中西部地區，這一比重更低。近年來，隨著電商興起并逐漸向農村蔓延，電商扶貧作為產業精準扶貧的有效載體被中央和地方所關注。國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》對電商扶貧做了詳細部署，地方政府也在力促農村電商發展，幫助當地農產品上行以解決農產品銷售難問題，和生產資料、生活品下行降低農戶購買成本等，但重心應在前者。農村電商發展對互聯網覆蓋、交通和物流倉儲等基礎設施的要求較高，要加大這方面投入力度，為電商發展提供堅實基礎。

2.產業精準扶貧的認識和經營方式不到位。在對中西部貧困地區的多次調研中發現，為完成減貧任務，有些地方政府向建檔立卡戶發放幾只羊、幾對種兔等，幫助貧困戶發展養殖業，認為這就是產業扶貧。事實上，這種家庭經營式的扶貧路徑是對產業扶貧實質的片面性理解。國家《“十三五”脫貧攻堅規劃》明確指出，每個貧困縣要建成一批脫貧帶動能力強的特色產業，形成特色拳頭產品，使貧困人口勞動技能得以提升，貧困戶經營性、財產性收入穩定增加。現行傳統的家庭經營式產業扶貧模式有其天然的缺陷，如缺乏規模化經營，農戶應對風險能力弱，單家獨戶闖市場議價能力不強等。當然，由于貧困戶組織化程度低，培育本土或外部引進農業企業的條件有限，這種家庭經營式的產業扶貧也是地方政府為實現減貧目標的無奈之舉。另一種產業扶貧模式是龍頭企業帶動型。主要是通過培育本土企業、引進外部企業來帶動貧困農戶。龍頭企業帶動模式的優勢在于獲得規模經濟，同時憑借龍頭企業的市場營銷能力，可以較好地解決農產品銷售問題。但從實際調研的情況來看，這一模式的隱憂是企業經營農業往往脫離農業產業特性，不能把企業經營和家庭經營、合作經營有效結合，而是簡單照搬企業經營模式，導致經營成本偏高，生產管理粗放，經營效率降低。

3.產業精準扶貧的利益聯接機制不緊密。家庭經營式產業扶貧模式與貧困農戶的利益直接相關，但由于缺乏規模經濟、貧困農戶市場拓展能力弱，而存在內在的局限性。龍頭企業帶動型產業扶貧對貧困地區農業產業的發展有立竿見影的效果。然而，從已有的實踐看，龍頭企業和貧困戶之間的利益聯結機制并不緊密，貧困人口參與度不高，增收效果不明顯。現有的聯結主要是要素聯結，如增加貧困地區的就業崗位、流轉農戶閑置的土地等，實現農戶的要素市場價值。需要指出的是，龍頭企業主要是在追逐經濟績效過程中，通過“涓滴”的形式惠顧農戶，在沒有任何制度安排的情況下，并沒有專門針對貧困群體的幫扶措施。且出于經濟理性，龍頭企業往往會排斥貧困農戶，從而造成貧困地區內部的收入差距分化。

4.產業精準扶貧的區域資源優勢沒發揮。產業精準扶貧必須充分挖掘當地資源，形成貧困地區的特色產業。但從調研情況來看，很多地區在產業精準扶貧過程中對當地資源挖掘不夠，資源并沒有得到有效開發和利用，資源優勢不能轉變成經濟和產業優勢，這主要是認識和理念上的問題。習總書記“綠水青山就是金山銀山”的論斷早就闡明：良好的自然生態環境和氣候資源也是大自然賦予貧困地區人民的寶貴財富，通過科學開發利用和一定的制度安排就能將其轉變成經濟產品。筆者團隊曾在山西調研時發現，地處太行山腹地的很多村落自然風光秀美、氣候宜人，且不遠就是太行山風景區，但這些寶貴資源并未受到重視和有效開發，村民仍靠傳統生產養家糊口。有些地區，雖然有對特色資源進行開發利用的想法，但往往缺乏科學規劃，并沒有“做好特色文章”，產業融合不夠，經營能力欠缺，資源轉化成經濟價值受限，收益增加不明顯。

三、進一步深化我國產業精準扶貧的對策建議

1.以基礎設施為先導，消除產業精準扶貧硬件障礙。要將基礎設施建設作為加快貧困地區扶貧開發的基礎性措施來抓，打通“毛細血管”和解決“最后一公里”問題。應以“愚公移山”的精神，加大對貧困深度地區的鄉村交通、通信、能源、水利等基礎設施方面建設的投入，特別是要加快發展高速公路、等級公路、通村公路、光纜通信等工程建設，從根本上解決貧困地區交通不便、信息閉塞的問題，拉近貧困人口與城市和發達地區的距離，從根本上改變群眾的生產生活條件，消除產業發展的基礎性障礙。對于生活在自然條件惡劣且不適宜居住地區的貧困人口，要加大政策扶持力度鼓勵異地搬遷，重點是要解決好異地搬遷貧困戶的后顧之憂，在集中安置區內或周邊發展內生性產業，落實貧困戶收入來源問題，讓就業和生活具有可持續性。

2.以“兩山”理念為指導，發揮產業精準扶貧資源優勢。“兩山”理念經過十多年的實踐，其意蘊日漸深遠，是產業精準扶貧的重要路徑。“青山綠水”不僅是指優質的山、林、水等自然資源和氣候等生態資源，廣義上良好的生態環境或生態資源都屬于“綠水青山”，例如冰天雪地、海浪沙灘、藍天白云等自然資源和現象。[8]很多貧困地區的自然資源和生態資源非常充沛，但并沒能轉化成當地人民實實在在的收益。要讓“綠水青山”真正變成“金山銀山”，實現貧困地區人民脫貧致富，關鍵要在建立生態環境保護機制的前提下，積極發展與“綠水青山”共生相融的扶貧產業，包括如林下種養殖、農業休閑觀光、鄉村旅游和民宿、生態養生和功能農業等多種產業模式。要整合好內外部資源，走產業融合、產村融合、產城融合等功能多樣的發展路子，實現“綠水青山”的規模經濟和范圍經濟，特別是要將“綠水青山”與歷史、民族風情等人文資源進行融合，實現“綠水青山”轉換價值最大化。

3.以“三化”協同為重點，提高產業精準扶貧效率。為了提高產業精準扶貧的效率，要以組織化、品牌化和電商化的“三化”協同來推進農業產業化發展。由于貧困地區的農業生產和經營方式相對傳統，加大農民合作組織的發展力度顯得極為重要。在貧困地區農民合作組織的發展過程中，要重點關注合作組織對貧困農戶的吸納和幫扶，要通過發揮合作組織的社會化服務功能，幫助解決貧困農戶單家獨戶解決不了，或者解決不劃算的生產經營問題，使貧困農戶盡快融入現代農業發展的軌道。在產業組織化的基礎上，還應重視貧困地區農產品區域公共品牌的建設，將產業特色化和產品品牌化相結合，提升貧困地區特色農產品的市場影響力和溢價能力。此外，要在產業組織化和產品品牌化的同時，緊緊抓住互聯網進農村的契機，利用新理念、新技術創新農村新業態，要加快農村電商化發展，拓寬貧困地區農產品的銷售渠道，減少流通環節，降低流通成本，以增加收益，使貧困地區的農產品以及形成的新型業態更快進入市場。

4.以利益聯結為紐帶，確保產業精準扶貧利益到農戶。要通過利益聯結機制的建構與創新，處理好扶貧主體和貧困農戶的利益關系，以確保產業精準扶貧政策真正惠及貧困農戶，確保產業發展利益能為廣大貧困農戶所分享。為此，應針對不同的農戶、不同類型的扶貧主體，建立多樣化的利益聯結機制，如通過土地托管、反租倒包、訂單農業、托養托種、土地經營權股份合作、資金股份合作、生態資源股份合作以及扶貧資產股份合作等方式，調和產業扶貧對規模經濟的追求與精準扶貧、因貧制宜之間的矛盾。此外，地方政府要加大力度引導和鼓勵工商資本進入貧困地區發展新產業和新業態，要對積極帶動貧困農戶脫貧致富的企業予以相應的稅收減免、優先立項等政策獎勵。鼓勵工商資本與農民專業合作社、農戶間以相互參股的方式來增強利益聯結，拓展農業多功能，推進農業產業向二、三次產業延伸，創新利益增長點，并盡可能地創造就業崗位，優先吸納貧困農戶，并建立合理的利益分配機制，增加貧困戶的工資性收入和財產性收益。

參考文獻：

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[8]黃祖輝，姜霞.以“兩山”重要思想引領丘陵山區減貧與發展[J].農業經濟問題，2017，（8）： 4-10，110.

（責任編輯 吳曉妹）