普惠金融助力精準扶貧的對策分析

陳瑾瑜

摘要： 十八大以來，普惠金融作為助力精準脫貧的重要途徑和有益嘗試，為消除貧困、改善民生提供了高效金融支撐。為更有效開展扶貧工作，有必要了解普惠金融扶貧現狀，根據扶貧實踐中存在的問題，有針對性地提出相關建議。

關鍵詞： 普惠金融 精準扶貧 問題對策

黨中央高度關注和發展普惠金融扶貧，2011年印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，其中明確提出到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標，并指出：“積極促進貧困縣域金融產品與服務模式創新，普及小額信貸，努力滿足扶貧對象生產發展所需的資金。”可見，脫貧攻堅的任務目標同普惠金融的全覆蓋性高度契合。普惠金融是聯合國在宣傳“2005國際小額信貸年”時廣泛應用的一個新概念，可以理解為“一個普遍惠及社會各階層群體，讓被排除在正規金融服務之外的貧困地區、少數民族地區、偏遠地區，以及低收入群體和弱勢群體獲益的金融體系”。2018年，中國建設銀行發布《中國普惠金融藍皮書（2018）》，系統梳理了普惠金融的理論知識和政策措施，總結了各國普惠金融的發展和機遇，對我國普惠金融助力脫貧攻堅有重要意義。2019年是我國普惠金融扶貧的攻堅之年，本文立足于普惠金融的視角，研究如何讓普惠金融為我國精準扶貧提供更有效的金融支撐，以期我國金融扶貧工作再登新階。

一、普惠金融助力精準扶貧的現狀

（一）金融扶貧小額信貸發展迅速

據銀保監會頒布的《中國普惠金融發展情況報告》的數據顯示，截至2017年底，銀行業金融機構幫扶的建檔立卡貧困戶達607.44萬戶，向其投放的小額信貸數額累積達2496.96億元，平均每戶貸款額4.11萬元。銀行業金融機構積極開拓扶貧項目信貸業務，同年扶貧項目信貸額高至2316.01億元，這些數據說明我國扶貧信貸投放數額不斷激增，不僅拓寬了廣大貧困地區直接融資渠道，而且為貧困地區的產業發展、鄉村振興注入資本動力。

（二）金融機構扶貧體系不斷健全

金融機構立足貧困縣金融需求，完善自身扶貧業務體系，積極落實金融扶貧工作。黨的十八大以來，在中國保監會、中國農業銀行、中國證監會等23家金融單位的對口扶貧下，65個國家級貧困縣摘帽，共計312萬人脫貧。農業發展銀行為定點縣引入鵝產業、工業辣椒、巴西菇種植等特色產業項目，實現扶貧精準對接;保險公司積極開發農業保險產品，為貧困農提供保險風險保障;銀保監會創新“政府+保險+金融信貸”模式，破解貧困縣特色產業貸款難的問題，促進430戶建檔立卡戶精準脫貧[1]。

（三）金融基礎設施建設逐漸完善

一是貧困地區金融服務廣覆蓋，金融基礎設施和外部環境逐漸改善。截至2019年，銀行業網點鄉鎮覆蓋率達96.3%，村級助農服務點覆蓋率高達98.2%;農村地區布放ATM和POS機具數量穩步增加，金融市場不斷健全。二是信用體系建設日趨完備。截至2017年末，全國累計為近173億戶貧困戶建立信用檔案，金融機構基本實現金融信用信息數據庫全覆蓋，解決了信息收集整合難度大的困境。

二、普惠金融助力精準扶貧的問題

（一）普惠金融扶貧資源存在“精英捕獲”現象

“精英捕獲”是指本應普惠民眾的外部資源在進入社區時，被強勢權利集團等少數群體占有，從而導致弱勢群體的利益受到損害的現象[2]。這種現象如果出現在金融扶貧實踐中，則體現為金融資源常常流向經濟基礎好、容易出政績的貧困村或貧困戶，即出現“市場失靈”。在群體層面，較為貧困的村莊經濟基礎差，享受金融服務成本較高。金融機構考慮到貸款人的風險狀況和還貸能力，在發放扶貧專項貸款時更易于傾向有經濟實力支撐的富裕村。在個人層面，精英個體對扶貧項目信息獲取能力較強，搶占扶貧低息貸款;而貧困戶處于信息劣勢地位，從金融扶貧中受益機會較少。低息貸款產生“擠出效應”，扶貧資源在瞄準與分配過程中發生目標偏離，導致出現“窮人落榜、富人戴帽”“扶富不扶貧”等現象。

（二）普惠金融扶貧產品和服務供需結構性失衡

建立涵蓋所有階層的全方位金融服務系統，增加弱勢群體享受基礎金融服務的機會，降低其獲得金融服務的成本，是普惠金融的應有之義[3]。與城市相比，農村貧困地區金融服務成本較高、資本回報率較低，城市的虹吸效應引發農村貧困地區資金嚴重外流[4]。從需求端來看，同城市居民和中上收入階層獲得的優質金融服務相比，鄉村貧困戶及廣大低收入者享受普惠金融紅利的需求遠未滿足。從供給端來看，普惠金融具有典型的“長尾市場”特征，服務對象的貧困程度存在較大的差異，脫貧致富的渠道和手段截然不同，對金融扶貧服務產品的創新性要求較高。由于貧困地區產業構成以第一產業為主，而當前農業現代化建設尚居于初級階段，以農業產品為抵押品風險程度高，導致農民貸款難度大。金融機構金融扶貧基本上以貼息貸款、小額存單質押貸款及擔保貸款等形式為主[5]，針對金融扶貧出臺的金融產品較為單一，金融服務手段不足。普惠金融精準扶貧力度和效果仍有待提升，供給與需求結構亟待優化。

（三）普惠金融扶貧地區產業脫貧內生動力不足

一是精神動力不足，幫扶對象的思想觀念未徹底轉變。金融扶貧的關鍵是從財政惠農“輸血”式到產業發展“造血”式的轉變，但我國長期以來的“外源式”扶貧模式，使得金融資源被扶貧對象當成“免費午餐”“等、靠、要”思想嚴重，依靠產業脫貧“內源式”發展動力不足[6]。農村貧困地區的扶貧對象普遍受教育程度不高，對新興金融產品知之甚少，缺乏市場化經營的經驗，就算一時脫貧，最終也會返貧。二是物質動力不足，地方特色扶貧產業資源稀缺，扶貧項目存在同質化現象。項目選擇囿于資源稟賦短缺、投入產出比過高等條件局限而導致一條路走到黑，為圖省事而“一把尺子量到底”地布局養殖、種植、特色經濟作物、農產品加工業等易參與、見效快的產業[7]，由于農產品的收入彈性和需求彈性小、同質性強，很難避開市場風險，最終出現產品積壓傷農的規模化劣勢。由于這些扶貧產業沒有穩定的還貸能力，金融機構出于風險防范考量對金融扶貧采取的限制性措施較多，直接阻礙產業扶貧的發展。

三、促進普惠金融助力精準扶貧的對策建議

（一）建立高效精準的金融扶貧信貸資金投放機制

一方面，金融機構要完善扶貧貸款投放約束機制，促進高質量可持續金融扶貧。“精英捕獲”現象出現的根源是扶貧資源分配過程中受益群體出現偏差，所以金融機構精準識別建檔立卡貧困戶是確保信貸資金精準投放的前提。在精準識別貧困戶基礎上，金融機構結合地方扶貧的實際構建高效完備的普惠金融監管機制，既要嚴格扶貧貸款項目審核，也要健全債務評估和風險預警體系，約束和打擊發放人情貸款、欺騙隱瞞手段獲取扶貧貸款、貸款改用挪用等違法違規行為。另一方面，政府及銀行業要完善扶貧信貸投放激勵機制，調動加大信貸資金投放的主動性。中國人民銀行公布《中國人民銀行關于落實2019-2020金融精準扶貧工作的指導意見》指出要落實普惠金融定向降準政策，銀行業要增加對貧困縣金融資源的傾斜力度。中央財政發揮風險補償金、扶貧信貸貼息的杠桿作用，撬動銀行業對深度貧困地區信貸投放的積極性。

（二）發展創新均衡的金融扶貧產品服務供給體系

金融機構注重以市場需求為導向，以滿足貧困縣域優勢產業項目融資需求為出發點，創新推出契合當地特征的金融產品和服務模式。針對貧困地區的專業大戶、涉農村鎮產業、家庭農場等新型農業經營主體，部分縣域金融機構推出活體畜禽抵押、動產和農機具質押等多元化抵質押籌資業務;針對個體農戶，鼓勵縣域金融機構在風險可控、商業可持續的基礎上增加小額信用貸款、擔保貸款、扶貧貼息貸款的投放。第二，在供給側改革和金融數字化的時代，著力從技術創新層面推動普惠金融扶貧供給體系建設，堅持包容性的同時通過創新技術手段提升金融扶貧供給體系的效率[8]。依托金融科技和數字技術的前沿成果，大力發展數字普惠金融，為貧困縣量身定做智能化、針對性的產品和服務。在貧困地區普及和應用微信銀行、手機銀行、 epos等移動支付手段，鼓勵金融機構創新易地扶貧搬遷貸款、農房按揭貸款、宅基地使用權等[9]，踐行“互聯網+金融扶貧”行動，釋放草根大眾的“長尾效益”，使其普惠金融的扶貧供給體系變得愈發多樣、愈發接地氣。

（三）支持特色優勢的金融扶貧現代產業體系發展

普惠金融不是慈善金融，也不是救濟金融。脫貧攻堅首先要從根本上改變部分貧困群眾“蹲在墻根等小康”的思想，杜絕單純“給錢給物”的養懶漢措施，激發扶貧對象和貧困地區脫貧摘帽的內生動力。其次，金融機構與企業等市場主體可根據貧困地區資源稟賦、政策機制和產業基礎，堅持統籌規劃、因地制宜的原則，按照“金融機構+系統企業+貧困戶”的模式，帶動建檔立卡貧困戶參與到產業發展中來，探索具有“造血機制”的金融扶貧新模式。金融機構要做好新型農業經營主體和優勢特色產業的金融服務，探索新型的扶貧資金籌集方式。政府提供社會資本投入扶貧開發的對接平臺，鼓勵各類基金投資具有當地特色的優質產業，有效滿足其經營的資金需求。鼓勵貧困地區發展電子商務，社會多方協助搭建產品網絡營銷、運輸配送和售后服務體系，健全貧困地區市場支撐體系，解決信息資源少、物流成本高、營銷渠道窄等問題。

參考文獻：

[1]金融單位定點扶貧成效顯著[EB/OL]. https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-10-12/doc-ifxeuwws3348849.shtml.

[2]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科學，2015（08）：156-162.

[3]趙彥嘉.我國普惠金融與精準扶貧問題的研究綜述[J].中國商論，2019（06）：51-53.

[4]李成.中國普惠金融的供需非均衡與可持續發展思考[J].北京工業大學學報（社會科學版），2019，19（04）：87-93.

[5]人民銀行石家莊中心支行支付結算處課題組，賈寧，馬冰川.普惠金融與精準扶貧調查研究——以河北省為例[J].河北金融，2017（04）：53-56+72.

[6]洪曉成.普惠金融理論與我國農村金融扶貧問題調適[J].山東社會科學，2016（12）：83-87.

[7]龔毓燁.普惠金融視閾下實施金融扶貧的成效、問題和對策探析[J].區域金融研究，2019（04）：17-23.

[8]李建偉，辛嘉誠.改革開放40年：普惠金融在中國的發展[J].開發研究，2018（05）：141-146.

[9]潘錫泉.數字普惠金融助力精準扶貧的創新機制[J].當代經濟管理，2018，40（10）：93-97.

（作者單位：湖南農業大學經濟學院）