粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機制構建研究

摘 要 為了貫徹執行《“十三五”節能減排綜合工作方案》所提倡的省級園區循環化，根據循環經濟的3R原則以及環境保護的相關規定，依照粵桂合作特別試驗區的各種規范性文件，本文以循環經濟的執法監管角度，就粵桂合作特別試驗區的循環經濟問題進行探討。提出粵桂合作特別試驗區應當通過建立公眾參與機制、監督舉報機制、懲罰與激勵并重機制，構建循環經濟聯動執法監管機制。

關鍵詞 循環經濟 聯動 執法 監管

基金項目：循環經濟視域下粵桂特別合作試驗區法律保障機制研究（KY2016YB471）。

作者簡介：周麗，欽州學院海運學院副教授，研究方向：法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.061

循環經濟是在資源回收和循環利用基礎上，通過資源使用減量化、再使用、再循環，達到推動社會綠色環保發展與生態文明建設。2014年《粵桂合作特別試驗區實施方案》明確指出，立足試驗區的發展定位與目標，以“生態環保體系”作為試驗區全面建設的主要任務之一，推動“生態環保一體化”。2016年，國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案》，為保障人民群眾健康和經濟社會可持續發展，對大力發展循環經濟提出了五個方面的要求，全面推動園區循環化。①粵桂合作特別試驗區的“生態環保一體化”離不開循環經濟，試驗區環保部門必須遵循《“十三五”節能減排綜合工作方案》，以園區循環化為手段推進“生態環保一體化”。筆者以循環化為視角，依據循環經濟的3R原則及環境保護相關規范審視試驗區，發現試驗區存在以下問題。

一、粵桂合作特別試驗區缺乏循環經濟聯動執法監管機制

粵桂合作特別試驗區缺乏循環經濟聯動執法監管機制主要包含專門負責循環經濟工作的執法監管機構以及循環經濟聯動執法監管機制兩個方面。

首先，試驗區缺乏專門負責循環經濟工作的執法監管機構。粵桂合作特別試驗區的機構設置中提及：“發展規劃局負責試驗區的環境衛生、生態環境保護等工作。”從目前粵桂合作特別試驗區內部的規范性文件以及機構設置來看，試驗區并沒有專門設置任何機構對發展規劃局的“環境衛生、生態環境保護”等工作實行執法監督。當然也沒有設置專門的機構對循環經濟進行統一執法、監管。本文所說的循環經濟聯動執法監管機制，主要強調的是兩省（區）的循環經濟相關主管部門，結合試驗區跨省際跨流域的地理特征，預防兩省（區）在循環經濟執法、監管上出現空白而加強試驗區兩省（區）的循環經濟相關主管部門的聯合協作。

其次，試驗區缺乏循環經濟聯動執法監管機制。目前，從試驗區官網的政策法規、規范性文件欄目中，均無法查閱到試驗區循環經濟的聯動執法監管的相關規范。試驗區缺乏兩省（區）的循環經濟相關主管部門之間的聯動執法監管規范，園區的入駐企業缺少義務性規范、禁止性規范的約束，聯動執法監管機制也難以構建，必然影響園區的循環化進程，影響試驗區穩步構建“生態環保一體化”進程。

二、粵桂合作特別試驗區設置循環經濟聯動執法監管機制的基礎分析

（一）試驗區循環經濟聯動執法監督管理機制的運行基礎

粵桂合作特別試驗區的創新管理運行機制，為試驗區兩省（區）的循環經濟相關主管部門之間高度聯動執法監管提供了管理運行的基礎。試驗區實行“兩省（區）領導、市為主體、獨立運營”的跨區域合作與開發管理機制模式，聯合成立 “兩省（區）聯席會議”、“兩市聯席會議”。兩省（區）、兩市聯席會議指導試驗區全面發展，引導試驗區“統一規劃、合作共建、利益共享”。《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》規定： “……產業發展、環境保護……由兩市政府共同協商編制……由兩市政府在友好合作的基礎上共同建設……”因此，試驗區設置專門負責循環經濟聯動執法監管機構、建立循環經濟聯動執法監管機制具備充分條件，符合試驗區的現實情況以及發展的需要。

（二）試驗區循環經濟聯動執法監督管理機構的地緣基礎

長期以來，廣東省肇慶市懷集縣、封開縣與廣西壯族自治區梧州市蒼梧縣、賀州市八步區四地經濟生活交往密切。因此，試驗區實行兩省（區）、兩市合作建設共管具有堅實的地緣基礎。筆者認為，在兩省（區）、兩市合作建設共管的基礎上，借鑒兩廣海關簽署備忘錄的形式②以及兩廣法院探索提升省際協作的機制③，立足于試驗區的跨省地理區域位置以及跨省際流域的特性，結合循環經濟與生態環境等系統性的特征，通過廣東廣西循環經濟主管部門簽署合作備忘錄的形式建立循環經濟監督管理機制。

三、粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機制的構建

（一）粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機構

粵桂合作特別試驗區創新管理運行機制，以“兩省（區）聯席會議”、“兩市聯席會議”統領試驗區的重大事宜。兩省（區）統一規劃、合作共建的管理運營模式是粵桂合作特別試驗區建立循環經濟聯動執法監管的基礎。粵桂合作特別試驗區具有跨省際跨流域的特征，享有獨特的環保政策、產業政策。因而，試驗區循環經濟聯動執法監管涉及不同層級的不同主管部門，循環經濟聯動執法監管所涉部門具有復雜性。本文提出的循環經濟聯動執法監管機構，從宏觀層面看，主要是指廣東、廣西兩省（區）之間以及肇慶市政府與梧州市政府之間對試驗區內的循環經濟，或試驗區內循環經濟與周邊環境互相影響事宜進行聯動執法監管。從微觀層面看，循環經濟發展綜合管理部門聯動執法監管實質上是兩省（區）、兩市的發展與改革委員會和生態環保部門，就試驗區循環化的相關事宜，在兩省（區）、兩市政府指導下，形成嚴格執法、監管的聯合體。

（二）粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機制具體內容

粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機制的構建，除了設置專門負責循環經濟聯動執法監管機構為，最重要的就是構建是試驗區循環經濟聯動執法監管具體機制。可以說，構建是試驗區循環經濟聯動執法監管具體機制是促進試驗區循環化的重要路徑。筆者認為粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管具體機制包括但不僅限于以下幾種具體機制：

1.建立公眾參與機制

建立公眾參與機制主要包括擴大公眾知情權以及豐富公眾參與方式兩個方面。

（1）擴大公眾知情權。為了擴大公眾對試驗區循環經濟活動的知情權，試驗區循環經濟聯動執法監管機構有義務主動公布涉及循環經濟的數量與質量狀況（試驗區同一產業布局以及不同產業布局之間物料、能源之間的循環），公布涉及社會公眾利益、影響面廣、后果比較嚴重的重大循環經濟活動信息。針對不同循環經濟信息的類型，選擇不同的信息的載體。第一，針對較為穩定的循環經濟信息，比如循環經濟的管理依據和程序、審批標準等等，選擇報刊、網絡等便于長久保存的方式。第二，針對時效性比較長的信息，采取電視網絡的形式。第三，針對試驗區的資源利用、污染治理等方案、規劃，應該以登記的方式公開信息。第四，針對試驗區的入駐企業生產食品、藥業、松樹膠、汽車涂料等廢物處置裝置，環境指標的階段性分析，應該登記于試驗區的政務部門或者保存在試驗區的循環經濟聯動執法監管部門。

除了試驗區公開循環經濟信息以外，入駐企業（尤其是園區內的林產林化、輕工食品、生物技術、現代農業、新材料等產業布局內的企業）也有義務公布與循環經濟相關的環境報告。循環經濟報告應當圍繞“減量化、再使用、再循環”，內容包括各企業內部與企業之間的物料、能源等循環，還包括實行循環經濟的企業與試驗區環境的關系、必要的污染排放入環境中的信息，企業對未來循環經濟活動的規劃級安排，企業目前所采取的循環經濟措施等等。

（2）豐富公眾參與方式。為了公眾對試驗區的信賴，試驗區可以通過以下幾種方法豐富公眾參與試驗區循環經濟活動。第一，向試驗區周邊兩廣民眾征求意見。試驗區向周邊民眾征求意見時，必須按照《環境保護公眾參與辦法》，向公眾提供與試驗區循環經濟相關的背景資料，明確征求意見的起止時間以及公眾提意見或建議的方式、時限。最重要的是留下接受意見的部門及聯系方式，確保所征求的意見能及時反饋給相關部門。第二，開展問卷調查了解民眾對試驗區循環經濟的信息。開展問卷調查時，有必要對相關事項的基本情況進行說明。調查問卷的題目應當簡單明確、通俗易懂。接受調查的人數及范圍要根據試驗區的環境影響范圍的程度、社會關注度而定。第三，組織對試驗區高度關心的公眾或與循環經濟密切相關的部門召開座談會，組織專家對民眾存疑的循環經濟問題進行論證。組織座談會、專家論證會征求意見的，必須提前將會議的時間、地點、議題、議程等事項通過各種途徑告知公眾。同時，專家論證會應當以邀請專業、行業領域的專家，環保專業的人士為主。但必須邀請與循環經濟活動有直接影響的公眾參加。第四，聽證會。但凡涉及循環經濟的重大事宜，必須舉行聽證會。聽證會的過程中，組織部門應當遵循公平、公正的原則，充分聽取公眾的意見，并保證其陳述意見、質證和申辯的權利。

循環經濟聯動執法監管機構應當對公眾提出的意見、建議進行歸類整理，分析研究公眾提出的意見和建議，并將對循環經濟有用的意見、建議歸檔保存，以便日后做出環境決策時充分考慮有益的建議。循環經濟聯動執法監管機構將公眾意見和建議整理歸檔后，應該及時把采納意見、建議的情況反饋給公眾，保持公眾參與循環經濟活動的積極性。

2.建立監督舉報機制

（1）監督。目前，試驗區的入駐企業有電子制造業、食品藥品加工業、農業林業等，種類繁多。監督主要針對循環經濟活動中廢棄物無害化排放環節。由于試驗區地跨珠江-西江流域，試驗區每一個企業內部的小循環以及園區內所有產業布局內、企業之間的中循環會影響廢棄物排放量。總體而言，在循環經濟過程中，資源的高效利用、循環利用程度會促進無害化生產程度，無害化生產的高效性會減少廢棄物無害化排放。因此，企業內部小循環、企業之間以及產業布局的中循環程度會直接影響珠江-西江流域的生態環境。公眾通過監督的方式，把試驗區存在的循環經濟廢棄物無害化排放的問題，及時向試驗區的循環經濟聯動執法監管機構反饋， 一方面，可以提升公眾參與環境保護的力度，以公眾的監督權保護公眾知情權，實現監督權是知情權的有效延伸。另一方面，公眾通過監督的方式，向循環經濟聯動執法監管機構反饋問題，可以及時阻止污染的發生或擴大。

（2）舉報

《環境保護公眾參與辦法》第十九條是公眾對違反環境法律、法規、規章行為進行舉報的法律依據，并為舉報指明了具體途徑。粵桂合作特別試驗區應該明確地把接受舉報的具體方式告知公眾，公眾認為試驗區的企業的行為有違循環經濟促進法，侵害其環境權，可以通過試驗區提供的渠道向試驗區的循環經濟聯動執法監管機構舉報，從而維護環境權。試驗區循環經濟聯動執法監管機構應該對舉報人的身份、舉報內容進行保密，同時，對舉報的事宜進行調查，并把調查結果和處理結果以正式的書面形式告知舉報人。試驗區循環經濟聯動執法監管機構可以設立專項資金，當舉報人所舉報的事宜對試驗區、珠江-西江流域影響重大，可以對舉報人給予獎勵，激勵試驗區周圍的公眾關心珠江-西江流域的環境，關心試驗區的循環化。

3.建立懲罰與激勵并重機制

懲罰與激勵并重，目的和要旨非常明了。一方面通過懲罰進而實現威懾輕微的環境違法行為，另一方面通過獎勵、融資政策傾斜激發環境守法行為，引導試驗區入駐企業遵守循環經濟的相關法律法規，達到園區循環化。

（1）懲罰。試驗區重點圍繞大生態、大智能等三大高端產業鏈。《循環經濟促進法》對上述的生態農業、電子、智能制造業、包裝設計等等都有相應規定，并且，鼓勵產業園區進行資源綜合利用，促進循環經濟發展。由于部分過于微小的循環經濟違法行為僅僅達到聲譽罰的程度而沒有達到處罰的程度，但是，長久以往的輕微循環經濟違法行為對試驗區周邊的環境以及珠江-西江流域的環境造成影響，筆者建議，把違法者每次受到的警告處罰登記在案，累積到一定次數便可以向更高一級處罰形式轉化。④具體的操作方法是試驗區循環經濟聯動執法監管機構將企業的輕微循環經濟違法行為登記在案，對其環境違法行為實行累加制度，當某企業輕微循環經濟違法行為達到一定的次數，轉而對該循環經濟違法企業進行處罰。

此外，利用試驗區的優惠條件懲罰違反循環經濟的企業。《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》財稅政策規定：“……適當減征城鎮土地使用稅，……實行規費減免政策，屬免收的全部免收，屬減半收取的減半收取，屬分上下限收取的按下限收取。”《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》金融政策規定：“支持試驗區符合條件的企業通過改制上市，發行……依法減免企業改制涉及的稅費，降低企業上市成本……爭取國家支持港澳銀行機構對設立在試驗區的企業或項目發放人民幣貸款。”筆者認為，試驗區的財稅政策及金融政策的使用應該附帶循環經濟的條件，即是對于無循環經濟違法行為的企業可以實行上述的財稅、金融優惠政策；對于有循環經濟違法行為的企業在一定年限內不得使用上述財稅、金融優惠政策；對有嚴重的循環經濟違法行為，對試驗區及周邊環境造成重大影響的企業，終身不適用財稅、金融優惠政策。如果財稅、金融政策不附帶循環經濟條件，將難以調動入園企業承擔生態環保任務的積極性，從而減弱試驗區的循環經濟執行的力度，循環經濟促進法得不到落實。一旦財稅、金融政策在循環經濟領域發揮懲罰作用，將會收到非同反響的生態循環經濟執法效果，降低循環經濟的執法成本和減少循環經濟執法的資源。

（2）獎勵。粵桂合作特別試驗區在財稅政策、金融政策方面得到上至國務院、下至兩省（區）政府的支持。《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》明確指出生態環保體系是試驗區的主要任務，與生態環保體系配套的優惠政策——生態環保政策規定：支持兩廣跨界流域生態環保建設以及扶持兩省（區）的環保基礎設施建設。對進入試驗區的環保綠色產業，適當加大政府獎勵和貼息力度。對禽畜養殖污染治理資金補助，實行“以獎促治”，對鄉鎮級農村面源污染治理工程配套建設項目予以財政資金支持。試驗區還可以在不違背優惠政策以及各類文件的基礎上，對入園企業自覺提高工業廢物利用效率、實現固廢再生利用等可持續發展行為可以實行累加登記制度，當入園企業的主動自覺實施有利于生態環保建設的可持續發展行為達到一定的數額或比例，可以給予政府獎勵和加大貼息力度，鼓勵企業自覺為生態環保做貢獻。

四、粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管的注意事項

（一）嚴格、高效建立小循環、中循環

國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案》（2016）提出“全面推動園區循環化改造，要求省級以上園區加快延伸產業鏈，提高產業關聯度。”筆者認為，目前，粵桂合作特別試驗區處于穩步發展階段，必須對物質循環流動型經濟賦予嚴格的執法與監管，綜合運用上文提及的公眾參與、信息公開、獎懲分明等各種手段加強循環化。根據現有產業鏈確定新入駐企業，力求達到企業內部減少廢物排放，提高資源利用率的小循環。通過產業的合理布局，在產業內部各企業之間建立廢物交換、資源的綜合循環利用，以實現試驗區內部生產的污染物低排放甚至零排放，建立以二次資源的再利用和再循環為重要組成部分的中循環目標，確保跨省際的粵桂合作特別試驗區符合循環化標準。

（二）充分提高農作物綜合利用率

針對農作物的綜合利用問題，《“十三五”節能減排綜合工作方案》提出“提高農作物綜合利用率。”筆者認為，林產林化、現代農業是試驗區的三大高端產業鏈之一，通過循環經濟執法與監管，探索高效的栽培技術和混養技術，集約利用土地，提高單位土地的產出水平。改善輸水系統以及灌溉方式，優化水資源利用，實行種植業節水的方式，達到提高農作物綜合利用率的目標。通過構建循環利用的產業鏈，建立生產和生活中可循環利用的通道達到資源有效利用。具體根據不同農業、農作物所索取的資源、能源不同，設計有機耦合農業循環產業鏈，遵循自然規律并按照經濟規律組織高效的農業。

（三）利用大數據、云計算技術布局再生資源網點

《“十三五”節能減排綜合工作方案》提出“支持再生資源企業利用大數據、云計算等技術優化逆向物流網點布局，建立線上線下融合的回收網絡，推廣互聯網+回收新模式。”該方案提出的再生資源企業利用大數據推廣“聯網+”回收模式，實質上是建立在再生資源企業利用“聯網+”大數據的信息流，從社會中回收有價值的物資，從而達到省際層面的產業共生及廢棄物交換交易體系。粵桂合作特別試驗區作為跨省際跨流域的特別合作區，循環經濟聯動執法監管機構可以充分利用政策帶來的機遇，促進試驗區建立“聯網+”回收模式，優化逆向物流網點布局，建立線上線下融合的回收網絡，以試驗區為契點，促成兩省（區）產業鏈的資源共生以及廢物交換交易。

五、結語

粵桂合作特別試驗區循環經濟聯動執法監管機制構建是立足于實現粵桂合作特別試驗區循環化、“生態環保一體化”的生態環保目標，依據循環經濟的相關法律規范進行的研究。文章所提及的試驗區循環經濟聯動執法監管機制的具體內容以及注意事項，希望對試驗區生態環保體系的構建應該有所幫助。同時，也希望文章的觀點對研究粵桂合作特別試驗區循環經濟、生態環保方面的專家學者起到拋磚引玉的作用。

注釋：

① http：//www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201701/t20170105_834503.html 國家發展改革委、環境保護部有關負責人就《“十三五”節能減排綜合工作方案》答記者問.

②廣州南寧兩地海關推動粵桂通關一體化建設.粵桂合作特別試驗區官網.http：//www.yghz.gov.cn：9380/info_T.php？ID=2796.

③粵桂合作特別試驗區人民法庭正式揭牌成立.廣西壯族自治區高級人民法院官網.http：//www.gxcourt.gov.cn/info/1075/171325.htm.

④楊小君.行政處罰研究.北京：法律出版社.2002.